Федеративное устройство
По форме государственного устройства США являются федерацией, объединяющей 50 штатов, каждый из которых делится на округа (или их эквиваленты). Населёнными пунктами в составе округов управляют городские муниципалитеты, а сельские территории могут разделяться на тауншипы. В состав государства также входят федеральный округ Колумбия, где находится столица США – г. Вашингтон, несколько самоуправляющихся островных территорий и Пуэрто-Рико, имеющее статус «свободно присоединившегося государства».
Штат – основная государственно-территориальная единица США, имеющая значительную степень суверенитета во внутренних делах и уступающая всю полноту полномочий федеральным властям в отношениях с иностранными государствами. Подчиняется федеральному центру в вопросах, оговорённых в Конституции США[5]. Четыре штата официально именуют себя «содружествами», что никак не отличает их в правовом плане от других штатов и несёт лишь символическое значение, призванное подчеркнуть стремление ко всеобщему благополучию. С 1959 года в состав США входит 50 штатов. Каждый из штатов имеет флаг и девиз.
Принятию какой-либо территории в состав Соединённых Штатов предшествует длительная процедура: обязательное принятие территорией собственной конституции, которая должна удовлетворить Конгресс США, принимающий решение о её принятии в состав Соединённых Штатов. В соответствии с прецедентом, созданным решением Верховного суда США по делу «Техас против Уайта» в 1869 году, штаты не могут выходить из состава Соединённых Штатов в одностороннем порядке.
Выделен особый регион – федеральный округ Колумбия (англ. The District of Columbia, сокр. D.C.), в котором находится столица страны Вашингтон, не входящий ни в один из штатов, имеющий специальный статус столичного округа. Он создан на территории, выделенной в 1791–1801 годах из штата Мэриленд, и окончательно приобрел нынешний статус в 1871 году. В отношении него согласно Конституции Конгресс имеет исключительные законодательные полномочия: Конгресс США имеет верховную власть над городом и может отменять законы, принятые муниципальным советом. Поэтому жители города имеют меньше прав в самоуправлении, чем жители штатов. Такое выделение статуса объясняется месторасположением правительства и его органов и соответственно сосредоточением важнейших финансовых и административных ресурсов, что, безусловно, ставит эту территорию в особое положение[6].
В юрисдикции США находится ряд территорий (англ. territories of the United States), называемых также островными территориями (англ. insular areas), включая незаселенные внешние малые острова (англ. The United States Minor Outlying Islands), которые не входят в состав штатов и округа Колумбия. По статусу они подразделяются на инкорпорированные (те, на которых в полном объёме действует Конституция США, и жители которых имеют гражданство США) и неинкорпорированные (владения, на которых действие Конституции США ограничено), а также на организованные (те, на которых Конгрессом США введено самоуправление) и неорганизованные (напрямую управляемые правительством США).
Населенные островные территории США имеют следующее административно-территориальное деление:
· Пуэрто-Рико разделено на 78 муниципалитетов;
· Американские Виргинские острова разделены на 3 района, которые в свою очередь делятся на 20 подрайонов;
· Северные Марианские острова разделены на 4 муниципалитета.
· Гуам разделен на 19 деревень;
· Американское Самоа разделено на 3 района и 1 область.
Для неинкорпорированных территорий установлен особый статус (Пуэрто-Рико, Гуам, Федерация Микронезии, Виргинские острова, Восточное Самоа и т. д.). Данные территории имеют совещательный голос и теоретически могут прекратить или приостановить свои привилегированные отношения с Вашингтоном. Зависимость этих территорий проявляется в том, что «Конгресс вправе распоряжаться территорией... и издавать в связи с этим все необходимые правила и постановления», то есть принимаемые американским парламентом законы обязательны для населения зависимых территорий, хотя оно не участвует в выборах членов палат Конгресса и Президента США. Эти территории являются самоуправляемыми, т. е. в них действуют выборные законодательные органы, которым Конгресс делегировал часть своих полномочий, сохранив за собой сферы обороны и внешней политики. Пуэрто-Рико и государства Микронезии имеют статус «свободно ассоциированных с США государств с правами самоуправления». В то же время Федеративные Штаты Микронезии, Республика Маршалловы Острова и Республика Палау состоят членами ООН; поэтому с юридической точки зрения зависимыми территориями их можно считать условно, учитывая фактические отношения.
Конституционно-правовая природа федерации Американская федерация имеет договорную природу: эта федерация была создана 13 штатами, первоначально согласившимися на конфедерацию с сохранением своего суверенитета. Однако в дальнейшем штаты, сохранив многие традиции самостоятельности, по существу утратили свой суверенитет (хотя в их конституциях он иногда закрепляется) и не обладают теперь правом выхода из состава США (сецессией). Отсюда постоянная и сильная тенденция к унитаризму, т. е. к усилению центральной власти. Федерализм в США никогда не рассматривался как форма национального или расового вопроса, а выступает в роли рациональной демократической децентрализации власти, т. е. способом ее приближения к народу.
Каждый штат имеет свою территорию, но в совокупности они образуют единую территорию США, которой вправе распоряжаться Конгресс США.
Федерация носит открытый характер, Конгресс вправе принимать в нее новые штаты но новый штат не может быть образован или создан в пределах юрисдикции другого штата и никакой штат не может быть образован посредством слияния штатов либо частей штатов без согласия легислатур (законодательных органов) заинтересованных штатов, равно как и Конгресса.
Конституционно-правовой статус штата определяется Конституцией США и федеральными законами, а также конституцией и законами самого штата. Каждый штат имеет свою систему высших органов государственной власти (законодательных, исполнительных и судебных), свое гражданство (гражданин штата одновременно является гражданином США).
Штат является унитарным государственным образованием, равноправным субъектом федерации. Штат не вправе изменить республиканскую форму правления, он пользуется защитой федеральной власти от внешнего вторжения. Система органов государственной власти штатов строится на основе принципа разделения властей, вследствие чего все они являют собой мини президентские республики без права учреждать парламентскую форму правления.
Конституции штатов принимаются ими самостоятельно и потому отличаются друг от друга. Нередко в них содержатся разного рода поучения и религиозные наставления и вообще нормы неконституционного содержания. Но в главном они соответствуют федеральной Конституции, являются демократическими, содержат порядок изменения конституции, закрепляют принцип господства права. Массачусетс, например, характеризуется в своей Конституции как свободная, суверенная и независимая Республика Массачусетс. Конституция штата Иллинойс (1970 г.) содержит билль о правах с более широким, чем федеральный, набором прав и свобод граждан (гарантия от прослушивания разговоров, права обвиняемых, право на возмещение ущерба, запрет дискриминации при трудоустройстве, достоинство личности и др.)[7].
Главы штатов – губернаторы, избираемые на основе всеобщих равных прямых выборов на 2-4 года. Губернаторы непосредственно руководят всей исполнительно-распорядительной деятельностью органов штатов: издают нормативные акты и распоряжения, следят за исполнением законов, назначают и смещают невыборных чиновников, под их руководством составляются проекты бюджетов штатов. Губернаторы являются главнокомандующими национальной гвардией, пользуются правом помилования. Они обладают значительными полномочиями в отношении законодательных органов штатов.
В Конституции США закреплен приоритет федеральных властей: Конституция и законы, принимаемые во исполнение ее, и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, становятся верховным правом страны. Предусмотрено, что судьи в каждом из штатов обязаны следовать этому праву, какими бы ни были положения конституции или законов штатов. Следовательно, при противоречии конституции или закона штата федеральным правовым нормам действуют последние. Все должностные лица обязаны поддерживать федеральную Конституцию. Этим положением закрепляется верховенство Конституции США, чем в значительной степени оправдывается постоянное расширение предметной компетенции федеральной законодательной и исполнительной власти, а также непререкаемый авторитет Верховного суда США. Федеральные законы и решения Верховного суда США включаются в свод действующего законодательства каждого штата как его интегральная часть.
Разграничение полномочий федерации и штатов Конституция США установила перечень самых существенных предметов ведения, относящихся к исключительной компетенции Конгресса. Все остальные предметы ведения относятся к компетенции штатов. К ведению штатов относятся принятие своей конституции и законов, в том числе уголовных и многих гражданских, проведение выборов (в том числе президента и Конгресса США), регулирование внутриштатной торговли, организация здравоохранения и образования, дорожное строительство, установление местных налогов, установление местного управления и судебной системы штата, охрана общественного порядка, создание национальной гвардии.
Кроме того, существует сфера совпадающих полномочий федерации и штатов: налогообложение, социальное обеспечение, регулирование деятельности банков и др. Конституция США запрещает штатам заключать международные договоры, вступать в союзы и конфедерации, выпускать деньги и кредитные билеты, самостоятельно облагать пошлинами или сборами ввоз или вывоз товаров, содержать в мирное время войска или военные суда.
Разграничение полномочий между федерацией и штатами в действительности не препятствует вмешательству центральных органов власти по многим вопросам в прерогативы штатов.
Перечислив предметы ведения федеральной власти, Конституция США в то же время установила право Конгресса издавать законы необходимые для осуществления вышеперечисленных полномочий, что позволяет федеральной власти ограничивать права штатов. Этому способствует и заинтересованность штатов в финансовых дотациях из федерального бюджета, потребность в общегосударственных стандартах обеспечения армии, полиции и других правоохранительных органов и в других сферах. Органы государственной (исполнительной) власти федерации и штатов нередко договариваются о создании совместной администрации по отдельным вопросам, различными путями достигается унификация федерального и штатного законодательства[8].
Каждый из штатов США разделен на округа (англ. county, parish (Луизиана), borough (Аляска)) – административно-территориальные единицы второго уровня, меньшие, чем штат, но большие, чем город, или равные ему, за исключением пяти округов (боро) в составе города Нью-Йорка. Поскольку в большинстве штатов округа именуются словом county, часто встречается неправильный перевод на русский – графство, по аналогии с графствами в Англии (которые также называются counties). Всего по данным Бюро переписи населения США в стране насчитывается 3141 округ. Наименьшее количество округов находится в штате Делавэр (3), наибольшее – в штате Техас (254). Каждый штат сам определяет число своих административных единиц. Полномочия администрации округов и взаимоотношения с муниципальными властями расположенных на их территории населённых пунктов сильно различаются от штата к штату.
Местное самоуправление
Третьим уровнем административно-территориального деления являются городские муниципалитеты и тауншипы (англ. township), управляющие местной жизнью населённых пунктов. В первых осуществляется местное городское самоуправление, и в разных штатах они могут иметь различные названия. Тауншипы – сельские административно-территориальные единицы, традиционно охватывающие площадь около 100 км². Они имеются только в 20 штатах. Согласно данным организации National League of Cities, в 2002 году в США было 19 429 городских муниципалитетов и 16 504 тауншипа.[9]
В США нет единой системы местных органов власти, поскольку каждый штат вправе решать этот вопрос по своему усмотрению в соответствии с установленной им административно территориальной системой. Система органов местного самоуправления строится на основе административно-территориального деления. Штаты (кроме Коннектикута и Род-Айленда) делятся на графства (всего 3042), в которых население избирает советы (комитеты) графства, а также управления и некоторых должностных лиц (шерифа, прокурора, коронера, казначея и др.). Города выделены из графств. Органы местного самоуправления крупных городов обладают полномочиями органов графств. В США сложились 3 системы городского управления.
1. Совет-управляющий (менеджер). Население избирает городской совет. Председательствует на его заседаниях мэр, избираемый советом. Но не он выступает в качестве исполнительного органа. Совет избирает на определенный срок чиновника-менеджера, которому и вверяется исполнительная власть. Он фактически определяет деятельность совета, составляет бюджет города, назначает чиновников и руководит их работой.
2. Мэр-совет. Население избирает городской совет, который реализует свои полномочия через периодические собрания. Мэр, избираемый населением города на два-четыре года, имеет право налагать вето на решения совета, назначать чиновников, составлять бюджет города, исполнять решения совета. Ему принадлежит фактическая власть в городе.
3. Комиссионная система. Население города избирает на два-четыре года комиссию в составе от трех до семи членов, которые одновременно выполняют функции городского совета и исполнительного аппарата.
Графства подразделяются на тауны и тауншипы (в основном, на Севере и Северо-Востоке). В них вопросы местного управления решаются на собраниях жителей общин, входящих в тауны. На этих собраниях избираются исполнительные комитеты (3-5 человек), некоторые должностные лица (казначеи, констебли), которые выполняют в тауне исполнительную работу.
В США существует большое число специальных округов (по образованию, водоснабжению, противопожарной службе и т. д.), границы которых не совпадают с границами административно-территориальных единиц. Управляются они либо выборными комитетами, либо чиновниками, назначенными теми органами, которые учредили специальный округ.
Конституциями и законами штатов определяется компетенция органов местного самоуправления, направления которой:
1. Охрана общественного порядка.
2. Фискальные права. Они устанавливают местные налоги и сборы, определяют местный бюджет.
3. Оказание социальных услуг. К ведению органов местного самоуправления отнесено школьное дело, здравоохранение, социальное обеспечение, жилищное строительство, коммунальное хозяйство, строительство и содержание местных дорог.
4. Управление имуществом. Местным органам принадлежат некоторые предприятия, различные хозяйственные службы.
В целом, компетенция органов местного самоуправления в США все более расширяется на базе тенденции децентрализации власти.
Органы местного самоуправления обладают значительными финансовыми средствами из собственных источников, от правительств штатов и федерального правительства. Местное самоуправление рассматривается как важный элемент демократии и свободного гражданского общества. Оно не исключает тесного сотрудничества с администрацией штата, особенно в области управления полицией, образованием, здравоохранением, санитарным контролем и проч. Нередко администрация штатов прямо контролирует органы местного самоуправления, чему способствуют партийные механизмы и финансовые дотации из бюджета штата[10].
Заключение
Значение Основного закона США для мировой правовой мысли заключается, прежде всего, в том, что Конституция США – самая первая из писаных конституций, действующих в настоящее время. Это событие способствовало распространению во всем мире доктрины конституционализма.
Конституция отличается от основных законов многих других государств лаконичностью и практичностью. Она заложила в основу государственного строя и в правовую систему США такие принципы как федерализм, разделение властей и судебный конституционный контроль. Конституция, несмотря на многие анахронизмы, и поныне почитается гражданами своей страны, видящими в ней высшую гарантию для общества, основанного на свободе. Подлинным дополнением текста Конституции стал Билль о правах.
США – пример сознательно осуществляемого переустройства социальной системы, базирующейся на принципах республиканизма, демократии, федерализма, разделения властей в совокупности с системой сдержек и противовесов и разумно сочетающей сильную государственную власть с высокой степенью свободы гражданского общества. Конституция США - жесткая конституция. Несмотря на "жесткость", ее нельзя считать неизменным документом, она продолжает эволюционировать, прежде всего, в результате принятия новых поправок и создания так называемой "живой" Конституции.
Конституция исходит из принципа разделения властей в его «жестком» варианте. Стремление обеспечить равновесие властей осуществляется путем четкого разделения полномочий между органами государства, установления системы сдержек и противовесов властей, их взаимозависимости.
Конгресс США состоит из двух палат: палаты представителей и сената. Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы. В обеих палатах конгресса имеются партийные фракции большинства и меньшинства, возглавляемые лидерами, избранными на собраниях фракций.
Исполнительную власть в федерации осуществляет президент. Конституция устанавливает, что президент обеспечивает выполнение законов и определяет полномочия всех должностных лиц федерации.
В США существуют две судебные системы: федеральная система и судебная система штатов. Обе возглавляются верховными судами соответственно федерации и каждого штата. Главную роль в судебной системе США играет Верховный суд США.
Федерация США – относительно централизованная. В соответствии с доктриной дуалистического федерализма конституция разграничивает сферы исключительной компетенции федерации и штатов.