Если в период распада СССР и после заключения федеративного договора 1992 г. на практике господствовала теория «договорного федерализма» и из нее следовал вывод, что федерация не вправе применять к субъектам принудительные меры, так как субъекты, прежде всего республики, обладали суверенитетом, то согласно теории «централизованного федерализма», в соответствии с которой, очевидно, идет развитие федеративных отношений в России с 2000 г., поддержание государственного единства и целостности Федерации требует набор санкций – средств государственного принуждения.
В литературе последнего времени, посвященной данной проблематике, к мерам ответственности субъекта обычно относят: импичмент, отстранение главы исполнительной власти, снятие с должностей других руководителей субъектов; отмену актов органов власти субъекта федеральными органами власти или признание их не действительными федеральными судами; изъятие и перераспределение предметов ведения и полномочий в пользу федеральной власти; назначение спец-представителя для управления субъектом (прямое президентское или федеральное правление); ввод полицейских или военных подразделений на территорию субъекта; меры бюджетно-финансового воздействия. Основной идеей этой программы является использование карательных мер, прямого физического воздействия с целью низложения местных органов власти и должностных лиц и монополизации управления в руках федеральных эмиссаров[12].
Применительно к современной России сложно ответить на вопрос, к чему приведет использование некоторых из этих мер в условиях нестабильности общественно-политических отношений. Чтобы применять указанные меры, необходима твердая власть, а твердая власть (например, в период стабильного существования СССР) обычно не допускает такого положения, когда необходимо открытое федеральное вмешательство, вплоть до федеральной интервенции. Если же власть слаба и регионы вышли из под контроля, как это по существу произошло в период «парада суверенитетов» то ни какие юридические процедуры вмешательства в дела субъектов не будут действенны. Тем не менее, определенный сдерживающий фактор, который могут содержать закрепленные законом принудительные меры, необходимо использовать в комплексе с мерами экономического и политического воздействия[13].
Среди видов федерального принуждения, которые уже есть или могли быть введены в правовую систему России, выделим: режим чрезвычайного положения; президентское правление; институт федеральной интервенции (вмешательства) в компетенцию субъекта; ликвидация субъекта Федерации путем присоединения его территории к другим субъектам или превращения его в федеральную территорию.
Институт чрезвычайного положения наиболее разработан в российском законодательстве благодаря его закреплению в ст. 56 и 88 Конституции, Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. и законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. Кроме того, чрезвычайное положение неоднократно вводилось на территории некоторых регионов России (Северная Осетия, Ингушетия, г. Москва)[14].
Возможность чрезвычайного положения предусматривается конституциями различных государств, не обязательно федеративных, причем «этот способ не является, связанным с установлением специфических отношений федерации и субъектов, он может применяться и применяется не только в федерациях и не обязательно в целом на территории всего субъекта, если используется в федерации[15].
В соответствии со ст. 88 конституции РФ Президент Российской Федерации при обстоятельствах, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. предусмотрены следующие обстоятельства введения чрезвычайного положения:
а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственно власти и органов местного самоуправления;
б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы; нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Закон оправданно разделяет два вида обстоятельств введения чрезвычайного положения, которые условно можно разделить на обстоятельства несущие угрозу конституционному строю, порядку управления, и обстоятельства, имеющие природный и техногенный характер.
Еще одним действенным инструментом поддержания государственного единства является достаточно отработанный в мировой практике институт прямого президентского правления. Конституции некоторых федеративных государств (Индия, США) предусматривают возможность президентского правления как экстраординарный механизм восстановления государственно-правового единства. В СССР данное положение было внесено в текст Основного закона 1977 г. в 1990 г., но практически никогда не применялось. Конституция 1993 г. непосредственно такого положения не содержит.
Представляется, что, используя мировой опыт существования института прямого президентского правления, сопоставив его с российской практикой, можно сформулировать некоторые характеристики его нормативно-правового закреплению в правовой системе России[16].
Говоря о наличии сходства института президентского правления и режима чрезвычайного положения, учитывают прежде всего единство целей введения и тот же механизм их реализации. Так целями введения чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» (ст. 2) являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, а так же обеспечение прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Механизм же реализации как режима чрезвычайного положения, так и института президентского правления содержит нормы о назначении федеральной администрации, смещении главы исполнительной власти и роспуске регионального парламента, а так же введение вооруженных формирований для подавления антиконституционных выступлений.
Например, федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. (ст. 11) предусмотрены следующие меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения:
а) полное или частичное приостановление на территории, где введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а так же органов местного самоуправление;
б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а так же введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;
д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, а так же иных массовых мероприятий;
ж) Запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
з) ограничение движение транспортных средств и осуществление их досмотра;
и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а так же химически и биологически опасные вещества;
к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения и повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.
Представляется, что указанные меры вполне достаточны и приемлемы не только для достижения целей введения чрезвычайного положения, но и для целей президентского правления.
По своим характеристикам институту президентского правления близок институт федерального принуждения. В соответствии с мировой практикой при использовании федерального принуждения представительные органы субъекта распускаются, а для управления субъектом назначается специально уполномоченный федеральный чиновник. Данные меры проводятся по инициативе федеральных органов власти. В российской Конституции данный институт так же не предусмотрен. Тем не менее, его введение может оказать положительное дисциплинирующее влияние на федеративные отношения.
Институт федеральной интервенции – самая жестокая мера обеспечения государственного единства и целостности. Тем не менее, практика государственного развития, как нашей страны, так и зарубежных государств показывает его необходимость. «В случае чрезвычайной ситуации в субъекте федерации президент, привлекая при необходимости армию (обычно бывало именно так), смещает органы власти и управления федерации, назначая для управления им своего представителя»[17].
Как пример реальной ситуации, близкой по своим признакам к федеральной интервенции, можно привести ряд действий российских федеральных властей на территории Чеченской республики. Так, 30 ноября 1994 г. Президент РФ подписал Указ «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики» № 2137, который предусматривал применение вооруженных сил на территории Чечни. Затем был издан Указ «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 2166. Вслед за ними правительство РФ принимает постановление «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. № 1360. В дальнейшем конституционность данных нормативно-правовых актов была оспорена в конституционном суде РФ, который в целом признал действия федеральных властей правомерными. Не комментируя решения Конституционного суда, отметим, что «данное постановление отличается так же тем, что в нем сделан значительный шаг в развитии отечественной конституционно-правовой доктрины, положения которой имеют прецедентное значение, в том числе о федеральной интервенции, полномочиях федеральных органов государственной власти и их разграничении, критериях правомерности использования вооруженных сил для восстановления конституционного порядка и пр.»[18].
Самой радикальной мерой ответственности является ликвидация субъекта федерации путем присоединения его к территории других субъектов или превращения его в федеральную территорию. Действующая конституция не только не содержит подобной процедуры, но затрудняет ее возможное введение, закрепляя в ст. 65. субъектный состав Федерации, а так же утверждая, что статус субъектов определяется Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта, причем статус субъекта «может быть изменен по взаимному согласию федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом» (ст. 66).
Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. предусматривает образование в составе РФ нового субъекта и не связывает эту процедуру исключительно с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (ст. 1). Согласно ст. 2 закона образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией и настоящим Федеральным законом. Образование нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих друг с другом субъектов. Образование нового субъекта Российской Федерации может повлечь за собой прекращение существования субъектов, территории которых подлежат объединению. Новое наименование субъекта включается в ст. 65 Конституции и учитывается при переиздании текста Конституции (ст. 5). Важным моментом является то, что в соответствии со ст. 10 закона инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам, на территории которых образуется новый субъект, а не федеральным органам власти. Вопрос об образовании нового субъекта не является исключительной прерогативой органов власти субъекта и федерации, а выносится на референдум заинтересованных субъектов. Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской федерации нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов были приняты соответствующие решения.