Устав муниципального образования представляет собой подзаконный, обладающий особыми юридическими свойствами основополагающий нормативный правовой акт муниципального образования, структурно оформленный в соответствии с требованиями законодательства, принимаемый представительным органом местного самоуправления, закрепляющий правовой статус муниципального образования и обеспечивающий обобщенное и системное регулирование правоотношений в области местного самоуправления на территории муниципального образования. Он занимает главное место среди всех муниципальных правовых актов.
Юридические свойства устава — это правовые признаки, раскрывающие правовую природу устава, определяющие его место в правовой системе и отличающие его от других муниципальных правовых актов.
1. Устав — подзаконный акт. Устав муниципального образования регулирует круг вопросов, перечень которых устанавливается федеральным и региональным законодательством.
2. Устав — акт учредительного (правоустанавливающего) характера. Он придает юридический характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по поводу реализации населением муниципального образования своего права на осуществление местного самоуправления, является одной из юридических основ для установления правоотношений между муниципальным образованием и другими субъектами. Учредительный характер устава заключается и в его правоустанавливающей функции. Это основной документ, в котором устанавливается (учреждается) или закрепляется структура органов местного самоуправления и их правовой статус.
3. Устав — основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования. В нем должны регулироваться основные вопросы местного самоуправления. Более того, из Федерального закона 2003 г. следует, что некоторые отношения регулируются исключительно уставом муниципального образования. Ряд вопросов конкретизируется в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ также только в уставе муниципального образования.
Именно в уставе закрепляется статус муниципального образования, предметы его ведения, организационная структура органов местного самоуправления и их компетенция, конкретные формы осуществления населением местного самоуправления на территории муниципального образования. Устав, выступая некоторой юридической моделью, определяет направления для ее дальнейшего развития. Он является базой для текущего нормотворчества органов местного самоуправления. Все другие нормативные акты органов местного самоуправления в той или иной степени развивают исходные или принципиальные положения устава.
4. Устав — акт долговременного действия, которому присущ стабильный характер. Он создает предпосылки и условия для постепенного эволюционного развития местного самоуправления на территории муниципального образования, условия для долговременного, стабильного взаимодействия различных субъектов муниципальных правоотношений, является фундаментом для дальнейшего нормотворчества органов местного самоуправления.
Стабильность устава зависит от многих объективных и субъективных факторов, и прежде всего от стабильности федерального законодательства и законодательства субъекта РФ, от состояния экономической и финансовой базы муниципального образования, от уровня политической и правовой культуры, социального состава населения и т.д. Стабильность не означает неизменности устава, но изменения в него должны вноситься в результате появления новых условий социальной и правовой действительности. Изменения в уставе могут быть связаны с качественными изменениями тех общественных отношений, которые составляют предмет уставного регулирования, с развитием и совершенствованием местного самоуправления. Устав должен претерпевать изменения главным образом в результате изменения федерального законодательства и законодательства субъекта РФ, так как он является составной частью системы права и основой муниципального уровня правового регулирования.
5. Верховенство устава в иерархии муниципальных правовых актов органов местного самоуправления. Все иные муниципальные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления должны соответствовать уставу муниципального образования.
6. Особый порядок принятия устава. Устав имеет характерные только для него особенности, связанные с особым порядком его принятия и изменения, который предполагает наличие особого субъекта, принимающего устав, и наличие особой процедуры его принятия или изменения.
Закон 2003 г. предусматривает принятие устава муниципального образования только представительным органом муниципального образования. Тем самым федеральный законодатель ограничил непосредственное участие населения в принятии устава на референдуме. И только в поселениях с числом избирателей менее 100 человек, где функции представительного органа осуществляет сход граждан, устав может приниматься на сходе.
Вместе с тем указанный Закон предусматривает особую процедуру принятия и изменения устава, направленную на обеспечение участия населения муниципального образования в обсуждении этого важнейшего правового акта. Проект устава, изменений и дополнений к нему должен выноситься на публичные слушания. Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав должен быть официально опубликован (обнародован) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесения в него изменений и дополнений. Одновременно с опубликованием проекта требуется опубликовать (обнародовать) установленный представительным органом порядок учета предложений по проекту, а также порядок участия граждан в его обсуждении.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в него принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
7. Обязательность государственной регистрации устава муниципального образования. В отличие от всех других муниципальных правовых актов устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в территориальных органах юстиции в порядке, предусмотренном Законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ. Государственная регистрация выполняет функцию предварительного правового контроля со стороны государства.
Устав направляется на регистрацию главой муниципального образования в течение 15 дней со дня его принятия. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть только: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации или нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Отказ в государственной регистрации или несоблюдение сроков регистрации, могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации.
После государственной регистрации устав подлежит опубликованию (обнародованию) и вступает в силу.
Закон от 2003 г. устанавливает определенные требования к содержанию устава, однако не закрепляет исчерпывающего перечня вопросов, которые могут регулироваться уставом.
Содержание устава составляют положения двух видов: обязательные, предусмотренные законодательством и подлежащие включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и дополнительно включать в устав. Кроме этого, в структуре предмета уставного регулирования следует выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования, а также совместного законодательного и уставного регулирования.
Согласно ст. 44 Закона 2003 г. уставом муниципального образования должны определяться: наименование муниципального образования; перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Ряд федеральных законов содержат указания на дополнительные вопросы, которые также подлежат уставному регулированию. В частности, требования к регулированию уставом отдельных вопросов содержится в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», в Гражданском кодексе РФ, в Градостроительном кодексе, Бюджетном кодексе РФ, а также в статьях Закона от 6 октября 2003 г.
В целом структура устава муниципального образования обусловливается обязательными положениями устава, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством, дополнительными положениями устава, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования, правилами и средствамиюридической техники, территориальными и национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.
Имея всеобъемлющий характер, устав, тем не менее, не может и не должен детально регулировать все общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия других муниципальных правовых актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества.
Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Закон от 28 августа 1995 г. наделил муниципальные образования правом самостоятельно решать вопрос о том, как принимать устав: представительным органом, на референдуме, сходе. Очевидно, что правовые возможности населения по непосредственному принятию устава резко сокращены.
Проект устава муниципального образования, проект акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня их рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом местного самоуправления порядка учета предложений по ним, а также порядка участия граждан в их обсуждении.
Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: 1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ; 2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, акта о внесении изменений и дополнений в устав.
Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении в устав изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования, акт о внесении в устав изменений и дополнений подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.