ВВЕДЕНИЕ.. 3
СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫВ ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД.. 5
1.1 Возникновение российской пенсионной системы.. 5
1.2 Становление пенсионного обеспечения в средневековье и дореволюционный период. 9
ПРАВОВОЕ ОФОРМЛЕНИЕ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫРОССИИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД.. 17
2.1 Особенности советской пенсионной системы и предпосылки ее реформирования 17
2.2. Реформирование российской пенсионной системы.. 20
ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОГО РАЗВИТИЯ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.. 25
3.1 Современное состояние российской пенсионной системы.. 25
3.2 Основные проблемы развития сосременной пенсионной системы.. 29
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.. 35
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ.. 38
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы «История развития пенсионного обеспечения в Российской Федерации» обусловлена тем, что современное развитие России требует формирования новых форм социально-экономических отношений, создания, в частности, пенсионного обеспечения населения, которое является неотъемлемой составляющей социальной политики любого развитого государства. Однако в различных типах государственного строя они реализуются по-разному. Если для советской системы социальной защиты были характерны высокая степень огосударствления и устойчивая стабильность, что соответствовало тому типу социально-экономических отношений, которые складывались в нашей стране на протяжении 70 лет, то социальная защита населения в современных условиях находится в ситуации нестабильности, в силу чего подвержена воздействию таких факторов, как мировые экономические кризисы, старение населения, инфляция и др. Они обусловливают новые угрозы, адекватные рыночным законам, что требует создания гибкой системы социальной защиты, способной к быстрому реагированию.
В этой связи необходимо отметить, что, несмотря на все усилия государства, практика реформирования пенсионного обеспечения протекает достаточно болезненно. Российское общество еще не вполне готово адекватно воспринимать новые формы пенсионного обеспечения, не все инициативы государства осознаются и принимаются всеми слоями трудоспособного населения. Ситуация осложняется еще тем, что действия государства порой являются противоречивыми и непоследовательными. Вследствие этого социальная защита в целом и уровень пенсионного обеспечения, в частности, в России нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
Объект исследования – пенсионное обеспечение в Российской Федерации.
Предмет исследования – законодательство Российской Федерации, направленное на регулирование пенсионного обеспечения, а также правовая доктрина, исследующие его исторические особенности.
Цель данной работы – анализ истории развития пенсионного обеспечения в Российской Федерации.
Задачи работы:
1. Рассмотреть становление российской пенсионной системы в дореволюционный период.
2. Раскрыть правовое оформление пенсионной системы России в советский период.
3. Проанализировать особенности современного развития пенсионной системы Российской Федерации.
Структуру работы составляют введение, три главы, заключение, и список использованных нормативно-правовых актов, материалов судебной практики и специальной литературы.
Основным методом, использованным при проведении настоящего исследования, является комплексный метод, включающий в себя общенаучные методы познания и методы познания, свойственные юридической науке. В работе были использованы методы научного анализа, научного синтеза и обобщения точек зрения.
Основу для выполнения дипломной работы составили труды таких авторов, как Е.А. Баранова, М.С. Братановская, Д.Б. Гусаков, Н.А. Захарова, А.В. Горшков, И.А. Кинашенко, А.М. Ковалевский, О.В. Путрова, Е.Н. Сочнева и других.
1. СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫВ ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД
1.1 Возникновение российской пенсионной системы
Появление пенсионного обеспечения на Руси – это результат развития системы общественного призрения и благотворительности, которые появились еще в IХ-Х вв. и легли в основу всего социального обеспечения.
На Руси первые формы поддержки нищих, увечных, бедных выражались виде благотворительности именуемой «призрением». Самые простые виды благотворительности применялись с глубокой древности и заключались они в простом кормлении нищих, бездомных. В основе развития благотворительности того времени лежит принятое на Руси христианство и его заповеди. Но помощь обездоленным не являлась обязанностью государства, этим занимались отдельные личности, кто проникся и поддерживал христианские идеи. Безусловно, церковь проявляла особенную заботу. При монастырях, которые имели достаточно средств, организовывались обеды для нищих, увечных, в особых случаях для этих людей обустраивались отдельные помещения. В Церковном Уставе 996 г. упоминается об обязанностях духовенства по надзору и попечению за призрением бедных, причем на содержание церквей, монастырей, больниц, богаделен и на прием «странных-неимущих» была определена «десятина», которая составляла «десятую часть от всякого суда, из торгу десятая неделя по всем городам, от всякого скота на каждый год десятая доля и от всякого хлеба на каждый год десятая доля». Подобные отчисления на церковь делали, и частные лица их именовали «лучшие люди земли». Особенностью благотворительности в этот период времени была так называемая «слепая» раздача милостыни. При такой раздаче милостыни были запрещены любые расспросы, расследования в отношении нищих и причинах их такой жизни. [1]
Запрет налагался учениями святых отцов. Виды помощи были разнообразны, помимо простого кормления, помощь была направлена на улучшение жизни нуждающихся в целом. Для примера: постройки для проживания нищих, выкуп пленных, обучение ремеслам.
Первые попытки юридического оформления отношений по обеспечению отставных воинов при получении увечья и по случаю потери кормильца были предприняты государством в XVI в. Основными источниками права в этот период выступали жалованные, указные, духовные грамоты и указы, «приговоры» Боярской Думы, постановления Земских соборов, распоряжения приказов.
До преобразований Петра Великого в России были следующие способы обеспечения отставных воинов и членов их семей:
1) прожиточное поместье, определяемое в пользу отставных воинов, вдов и сирот;
2) кормление, посредством назначения отставных на разные должности в приказах или городах (этот вид обеспечения можно считать условным, поскольку совсем неспособные к службе вообще не могли занимать никакого административного поста);
3) пожизненное пропитание «до веку живота», или содержание за счет частной или общей благотворительности;
4) денежные пенсии, которыми обеспечивались преимущественно те из иноземных офицеров, которые пожелали остаться навсегда в России, а также раненые, если оставались на службе в России.
Для обеспечения членов семей служащих в случае его смерти использовались следующие способы:
1) оставление в пользу вдовы и сирот (обеих пола) поместий или земель, на пропитание «прожиточное поместье»,
2) определение денежной пенсии для вдов и сирот иноземных начальников и офицеров,
3) содержание неимущих вдов и сирот в богадельнях.
Поместья, предоставляемые отставным воинам и членам их семей можно рассматривать лишь как прообраз пенсионного обеспечения, но не как форму пенсии, которая по своей сути выступает в качестве денежного обеспечения, а не обеспечения в натуральном виде.
Пенсионное обеспечение XVII-XVIII вв. носило ограниченный характер, поскольку законодательно закрепляло право на обеспечение лишь служилых людей.
Начало построения государственной системы пенсионного обеспечения в классическом понимании относится к периоду правления Петра I. В России, как и во многих других странах, пенсионное обеспечение первыми получили военные, а именно морские офицеры, которым, согласно утвержденному в 1720 г. Морскому уставу, могла быть назначена премия по старости. Однако данный период характеризовался отсутствием единого порядка назначения пенсий для всех отраслей государственной службы, а существовали лишь отдельные положения для различных ведомств.[2]
Нормы Морского устава являются первыми официальными положениями пенсионного законодательства в России, хотя сам термин «пенсия» Морской устав не содержит.
Морской устав предписывал:
1) увечных, не способных ни к какой службе, пожизненно помещать в госпитали или выдавать единовременно годовой оклад жалования и паспорт;
2) вдовам старше 40 лет или моложе, но больным, до нового замужества или пожизненно выдавать 1/8 долю годового жалованья мужа;
3) вдовам моложе 40 лет единовременно выдавать годовой оклад жалованья мужа;
4) сыновьям до 10-летного, а дочерям до 15-летнего возраста выдавать каждому 1/12 долю годового жалованья отца.[3]
Впервые понятие пенсии появилось в именном Указе Петра II «О даче в пенсион жалованья вдовам умерших в военной службе иноземцев, по Морскому Уставу». Указ распространил нормы Морского устава на вдов и сирот умерших и убитых офицеров-иноземцев, служивших в сухопутных войсках.
Но вместе с тем Петр не позволял злоупотреблять призрением и считал, что здоровые люди должны работать. В отношении нищих, способных трудиться, Петр I постоянно призывает, что их нужно привлечь к работе, а больных и увечных помещать в богадельни. В целом распоряжениями Петра I определяются категории нуждающихся и намечается полная система мер по призрению. Но так как в этот период времени особенно было развито профессиональное нищенство, предпринимаемые меры в большей степени сводились к наказаниям: «нещадное» битье, высылка, ссылка.
В дальнейшем развитие российского пенсионного законодательства шло в сторону расширения пенсионных прав и круга лиц, имевших право получать пенсии. Уже в конце 1720-х гг. под действие Морского устава попали вдовы и сироты умерших и убитых офицеров-иноземцев, служивших в сухопутных войсках.
Во время царствования Екатерины II в России была проведена первая национальная пенсионная реформа. Кроме закрепленного ранее права на пенсионное обеспечение служащих, получивших увечья и болезни, препятствовавшие службе, а также членов их семей пенсионное обеспечение было распространено на лиц, имевших определенную выслугу лет по государственной службе.
К середине 90-х годов XVIII века в качестве условия приобретения права на пенсию было законодательно закреплено 25-летней выслуга лет. В это время был издан указ, согласно которому офицерам, прослужившим 25 лет и более, стали назначать пожизненные пенсии, а увечным воинам – независимо от количества лет службы. Пенсии либо пособия в денежной форме назначались также членам семей погибших (умерших) военнослужащих. Некоторым отставным воинам, особенно раненым, выдавались денежные пособия в виде единовременных выплат от 4 до 7 руб. и на лечение от 3 до 5 руб. Их размер зависел от чина, должности и тяжести ранения. Российское законодательство того времени относило пенсии к разряду служебных наград.
1.2 Становление пенсионного обеспечения в средневековье и дореволюционный период
К началу XIX в. в России сложилась достаточно регламентированная и сформированная как организационно-правовой институт пенсионная система. Финансировалась выплата пенсий из государственной казны и рассматривалась как награда за службу государю. Основаниями для выплаты пенсий служили старость, инвалидность, потеря кормильца, а также выслуга лет, которым соответствовали пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу лет.
Вместе с тем, следует отметить, что пенсионное законодательство было достаточно разрозненно, пенсионные нормы располагались в большом количестве нормативных актов. Кроме того, не обладали пенсионными правами, лица, не находившиеся на государственной службе. Обеспечение нетрудоспособных, не служивших государству, осуществлялось как и ранее в рамках благотворительности и призрения бедных.
Единой пенсионной системы в России не существовало. По отдельным ведомствам и учреждениям назначение пенсий регулировалось отдельными положениями о пенсиях.
К концу царствования Екатерины пенсиями были охвачены почти все отставные служащие морских, гражданских и военных чинов, прослужившие не менее 20 лет.
Значительные расходы на выплаты пенсий, разнообразие пенсионных положений, часто противоречивших друг другу, вызвали необходимость создания общего для всех служащих Пенсионного устава.
Указом Александра II Сенату об утверждении общего «Устава о пенсиях и единовременных пособиях» от 6 декабря 1827 г и Уставом о пенсиях и единовременных пособиях 1827 г. были определены принципиальные положения, определяющие организацию пенсионной системы Российской империи. С этого момента пенсии стали основным видом социального обеспечения отставных служащих и их семей.
Впервые Уставом гарантировалось пенсионное обеспечение вдовам и сиротам гражданских служащих.
Анализ законодательства позволяет сделать вывод о существовании следующих видов пенсий:
– пенсия за выслугу лет;
– пенсия по инвалидности (получении увечья);
– пенсия по случаю потери кормильца.
Начиная с середины XIX века параллельно с государственной системой, получает развитие система негосударственного пенсионного обеспечения. В негосударственной системе пенсионного обеспечения России сложились следующие три пенсионные модели:
– эмеритальная;
– страховая;
– сберегательно-вспомогательная.[4]
Существенные различия между этими моделями заключались в соотношении распределительных и накопительных принципов, в порядке обеспечения пенсионных прав. Остро стояла проблема финансовой устойчивости пенсионных касс, что не утратило своей актуальности и в настоящее время в отношении негосударственных пенсионных фондов.
С середины XIX в. в России стали образовываться пенсионные кассы в целях страхования наемных рабочих и служащих. Под такими кассами понимали организации, из которых выдавались ежегодные вспомоществования – пенсии (иногда заменяемые единовременными пособиями) – как самим участникам касс по прошествии определенного числа лет участия в кассе или по выслуге известного числа лет службы, так равно и членам семейств таких участников в случае смерти последних. Пенсионные кассы учреждались:
1. Правительством – для отдельных категорий лиц:
– эмеритальные кассы отдельных ведомств, а именно военно-сухопутного (1859 г.), морского (1859 г.), министерства юстиции (1885 г.), горных инженеров (1860 г.), инженеров путей сообщения (1860 г.), детских приютов Ведомства учреждений императрицы Марии (1865 г.), эмеритальная касса при Санкт-Петербургской Николаевской детской больнице (1891 г.), эмеритальная касса Санкт-Петербургской пожарной команды (1881 г.), причем пенсии, выдаваемые из названных касс (эмеритуры), служили для участников дополнением к пенсиям, получаемым из средств государственного казначейства;
– пенсионная касса для служащих на казенных железных дорогах, учрежденная по закону 3 июня 1894 г.;
– вспомогательные кассы горнозаводских товариществ при казенных горных заводах, организованные по закону 8 марта 1861 г. для рабочих казенных горных заводов;
– так называемые братские кассы для рабочих казенных горных заводов в Царстве Польском, основанные на «Положении о братских кассах» 1821 г.
2. Отдельными предпринимателями или частными обществами в России:
– пенсионные кассы для служащих на частных железных дорогах, организованные большинством частных дорог по закону 30 мая 1888 г.;
– пенсионные кассы, учреждаемые при разных акционерных предприятиях (банковых, страховых) для служащих по найму.
3. Пенсионные кассы, учреждаемые самоуправляющимися общественными единицами (например, земствами) или союзами частных лиц, например, действовавшие в России земские эмеритальные и пенсионные кассы, пенсионные кассы литераторов и ученых.[5]
Главным источником денежных средств во всех упомянутых видах пенсионных касс являлись взносы самих участников, определяемые обыкновенно известным процентом с получаемого содержания, и приплаты от того учреждения, при котором или которым данная пенсионная касса организована (казна, частное общество, земство и т.д.).
По внутренней организации пенсионные кассы можно разделить на три вида:
– пенсионные кассы, в которых страховое начало совершенно отсутствовало;
– пенсионные кассы, в основу которых были положены страховые начала, но расчеты которых были основаны не на степени вероятности для участников умереть или сделаться неспособными к труду, а на возможности наступления таких, например, случаев, как производство в тот или другой чин, занятие должности того или иного класса и т. п.;
– пенсионные кассы, в основу которых были положены строго научные начала страхования жизни – так называемые пенсионно-страховые кассы.
К первому типу относились многие пенсионные кассы, созданные с целью обеспечения своих служащих и членов их семейств. Несмотря на то, что участники этих касс и делали определенные взносы, размер выдаваемых пенсий и пособий не находился в зависимости от сумм таких взносов, а определялся лишь продолжительностью службы участников – вспомогательные кассы.
К кассам второго типа относились эмеритальные кассы различных ведомств и большинство земских эмеритальных касс. Существенным недостатком этих касс являлась их крайняя необеспеченность. Размер обязательств был поставлен здесь в зависимость от числа лиц, оставляющих службу в том или ином чине или классе должности, от последнего или среднего оклада их содержания, от их семейного положения и т. п., то есть от таких факторов, которые весьма трудно поддаются предварительному учету. В пенсионных кассах эмеритального типа накопление средств, с одной стороны, рост обязательств – с другой происходил по разным правилам, вне всякой взаимной зависимости: первое следует обычной судьбе периодически увеличиваемых и производительно помещаемых сбережений, второе подчиняется недоступным для расчета случайностям.
Пенсионные кассы третьего типа, то есть построенные на строго научных началах страхования жизни, были свободны от указанных недостатков и обладали полной гарантией прочности. В пенсионно-страховых кассах капитал кассы в каждый момент вполне отвечал обязательствам кассы, так как размер последних по уставам таких касс не мог быть больше наличного капитала кассы. Поступающие суммы распределялись по личным счетам ее участников, согласно предоставленным им по уставу правам, поэтому выдаваемые каждому лицу пенсии или пособия были поставлены в непосредственную зависимость от размера зачисленных таким образом на его счет сумм.
Пенсионные кассы можно считать прообразом современных негосударственных пенсионных фондов.
Главным источником денежных средств во всех видах пенсионных касс служили взносы самих участников, определявшиеся процентом от получаемого содержания, и доплаты от того учреждения, при котором или которым создавалась данная пенсионная касса.
Особенность их заключалась в том, что в уставах касс определялись, с одной стороны, размеры причитающихся взносов из заработков участников, а с другой стороны, точные размеры пенсий и пособий, выплачиваемых участникам при различной выслуге лет. Пенсии и пособия назначались в определенном отношении к заработной плате (последней или средней за время службы) или в зависимости от чина и класса должности, в которых участник состоял ко времени назначения пенсии.[6]
Существенным недостатком эмеритальных касс являлась их необеспеченность. Размеры обязательств были поставлены в зависимость от числа лиц, оставляющих службу в том или ином чине или классе по должности, от последнего или среднего их содержания, от их семейного положения и т. д., т.е. от таких факторов, которые весьма трудно поддаются предварительному учету. Кроме того, при организации эмеритальных касс не был создан механизм, предусматривающий соответствие доходов и расходов кассы.
Пенсионно-страховые кассы обладали гарантией прочности. Их принципиальное отличие от эмеритальных касс состояло в том, что обязательства страховых касс перед вкладчиками возникали только после поступления в кассу средств, достаточных для удовлетворения этих обязательств. Страховые взносы исчислялись в процентах от зарплаты. Поступающие в кассу суммы распределялись по личным счетам её участников, согласно предоставленным им по уставу правам, т.е. выдаваемые каждому лицу пенсии или пособия были поставлены в непосредственную зависимость от размера зачисленных на счет сумм. Данные кассы были основаны на накопительных принципах, которые в настоящее время закреплены в законодательстве о трудовых пенсиях, – накопительная часть пенсии гражданина формируется за счет страховых отчислений в Пенсионный фонд РФ, учитываемых на его индивидуальном лицевом счете.
Следует отметить, что несмотря на объективные трудности финансового характера, обозначившиеся в системе негосударственного пенсионного обеспечения к началу XX в., высокий уровень государственных гарантий и ответственности в области негосударственного пенсионного обеспечения обусловил широкое распространение деятельности пенсионных касс.
Таким образом, для военных и гражданских чиновников в России существовала в современном понимании двухуровневая система пенсионного обеспечения, имеющая общие черты с нынешней пенсионной ситемой.
Для пенсионного обеспечения казаков характерны свои особенности, отличавшие его от пенсионного обеспечения обычных военнослужащих.
Казачьи офицеры и чиновники взамен пенсий, получаемых военными, наделялись земельными участками в полную собственность. В каждом войске размер наделов был неодинаковым, причем различным для генералов, штаб-офицеров и обер-офицеров.
Казаки, получившие первый офицерский или классный чин, а также члены их семей обеспечивались денежными пенсиями по правилам «существующим для пенсий, выдаваемых из государственного казначейства военнослужащим и гражданским чиновникам в прочих частях Империи» (ст. 6,7 Положения). Однако финансировались данные пенсии за счет пенсионного капитала Кубанского и Терского казачьих войск. Таким образом, обеспечение отставных казаков сочетало в себе элементы натурального обеспечения за службу и пенсионного обеспечения в виде денежных сумм.
Таким образом, к концу XIX – началу XX в. в России в целом сложилась двухуровневая пенсионная система, состоявшая из государственного пенсионного обеспечения, а также негосударственного пенсионного сектора в виде пенсионных касс, создававшихся на основе как добровольного, так и обязательного для ряда граждан участия. Причем страховые и сберегательно-вспомогательные кассы выполняли те же функции и действовали аналогично негосударственным пенсионным фондам в настоящее время.
Обязательное социальное страхование окончательно сложилось в России при царствовании императора Николая II принятием в 1912 г. III Государственной Думой ряда законов по обязательному социальному страхованию в части обеспечения на случай болезни и несчастного случая на производстве. Обязательное социальное страхование по старости в Российской Империи так и не было установлено. Пенсионное страхование по-прежнему осуществлялось пенсионными кассами, размер пенсии зависел от нескольких составляющих: количества платных лет участия в кассе, размера денежных средств, накопленных на индивидуальном лицевом счете работника, и его возраста. Причем этот размер рассчитывался с применением специальных таблиц смертности, составленных профессором Б.Ф. Малешевским на основе статистических сведений российских страховых обществ.[7]
Таким образом, можно сделать вывод о том, что процесс становления современных институтов государственного пенсионного обеспечения и обязательного социального страхования прошел очень сложный исторический путь. О становлении непосредственно государственного пенсионного обеспечения можно говорить с начала XVIII в., то есть со времени издания в 1720 г. царем Петром I Морского устава и Указа об обеспечении чинов военно-сухопутного ведомства. С 1827 г. россияне впервые получили средства достойного проведения старости на пенсионное вознаграждение за свой труд в пользу страны. Проведенный анализ системы пенсионного обеспечения свидетельствует о том, что уже в XIX в. Россия столкнулась с одной из самых серьезных проблем пенсионной системы, которая весьма актуальна и сегодня, – высокое финансовое бремя, создаваемое перераспределительным механизмом, когда пенсионные выплаты формируются за счет доходов работающих, и необходимостью внедрения накопительных механизмов, не подверженных столь сильному воздействию демографической ситуации.
2. ПРАВОВОЕ ОФОРМЛЕНИЕ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫРОССИИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
2.1 Особенности советской пенсионной системы и предпосылки ее реформирования
В СССР пенсионное обеспечение претерпело значительные изменения.
Во-первых, с отменой государственной службы одновременно было отменено и пенсионное обеспечение государственных служащих. В качестве государственного обеспечения было сохранено только обеспечение военнослужащих и членов их семей.
Во-вторых, в 1929 г. было введено социальное страхование на случай старости. Однако, в отличие от пенсионного страхования, осуществляемого в пенсионно-страховых кассах конца XIX – начала XX вв., оно осуществлялось в большей степени на распределительных, а не на страховых принципах, то есть размер выплачиваемой пенсии зависел от трудового стажа и размера заработной плата перед выходом на пенсию, а не от накопленных на личных счетах застрахованных лиц денежных сумм.
После победы во Второй мировой войне началось восстановление народного хозяйства. С целью подъема ведущих отраслей промышленности (энергетики, машиностроения, химической промышленности, производства черных и цветных металлов и др.) и привлечения трудящихся на предприятия этих отраслей указами СНК СССР 1947-1956 гг. были установлены повышенные размеры пенсий для этих отраслей. Данное законодательство имело также и ряд недостатков: ведомственный принцип обеспечения, в силу чего лица, выполнявшие одну и ту же работу в разных ведомствах, получали неодинаковые пенсии; излишества в пенсионном обеспечении, особенно руководящих и инженерно-технических работников; элементы субъективизма при назначении повышенных пенсий.
В этот же период повышаются пенсии за выслугу лет учителям, врачам и другим медицинским работникам.
Восстановление разрушенного войной народного хозяйства и индустриальной промышленности позволило государству выделить дополнительные средства для социального обеспечения населения.
Закон от 14 июля 1956 г. «О государственных пенсиях» и Постановление Совета Министров СССР от 22 января 1955 г. № 113, на основании которого Президиум ВЦСПС 5 февраля 1955 г. утвердил Положение о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию, знаменуют собой начало нового этапа в развитии социального обеспечения, характеризующегося тем, что ныне действующее законодательство о социальном обеспечении складывается в самостоятельную отрасль права. Указанные правовые акты явились результатом внутриотраслевой кодификационной работы в общесоюзном масштабе. Видовая кодификация законодательства на таком уровне и в таком объеме была проведена в нашей стране впервые. В отличие от предшествовавших видовых форм кодификации, которые заключались в объединении нормативных актов по отдельным видам обеспечения, Закон 1956 г. в комплексе объединил все основные виды пенсий и установил единые правила и порядок их назначения и выплаты. С принятием этих комплексных кодифицированных актов законодательство о социальном обеспечении стало более концентрированным, полным и доступным для широких масс трудящихся. Вследствие введения в действие нового Закона о пенсиях было отменено около тысячи ранее изданных актов.
Закон о государственных пенсиях значительно расширил круг лиц, имеющих право на пенсию, и повысил размеры пенсий. Он устранил недостатки в пенсионном обеспечении, имевшие место непосредственно в послевоенные годы, и др.
В последующие годы принимается ряд актов, расширяющих сферу действия Закона от 14 июля 1956 г. (например, Постановление Совета Министров СССР от 1 марта 1961 г. № 186 «О пенсионном обеспечении бывших членов артелей промысловой кооперации»); совершенствуется пенсионное обеспечение за выслугу лет.[8]
Таким образом, окончательно же процесс перехода системы пенсионного страхования на распределительные принципы совершился в 50-х гг. принятием Закона СССР 1956 г. «О государственных пенсиях», в соответствии с которым чем выше был размер заработной платы работника до выхода на пенсию, тем меньше в процентном соотношении был размер его пенсии.
С началом перестройки народного хозяйства СССР на принципах равенства предприятий всех форм собственности (включая индивидуальную и коллективную собственность граждан) и свободы экономической деятельности, основанной на полном хозяйственном расчете и самофинансировании, прежняя система социального страхования (в особенности в части, касающейся пенсионного обеспечения), существовавшая в рамках бюджетно-сметной экономики, перестала удовлетворять новым экономическим отношениям. Заработная плата граждан была поставлена в зависимость не от тарифной сетки, а от успешности того или иного предприятия и доходов от его хозяйственной деятельности.
В советский период механизм финансирования заключался в том, что в государственном бюджете предусматривались соответствующие статьи расходов на выплату пенсий, пособий, на социальное обслуживание пожилых граждан и инвалидов, детей в детских учреждениях. В теории советского права социального обеспечения соответствующие источники финансирования рассматривались как особая правовая категория «фонды для нетрудоспособных». Однако в реальной жизни таких фондов, имеющих статус самостоятельных кредитно-финансовых систем строго целевого назначения, не существовало; это были бюджетные средства, и право распоряжения ими являлось исключительной прерогативой органов исполнительной власти. Таким образом, данная система носила исключительно централизованный, жестко нормируемый способ распределения средств в сфере социального обеспечения. Этот способ распространялся на всю систему, включая пенсионное обеспечение в порядке государственного социального страхования. Он полностью игнорировал возможность соизмерения уровня пенсионного обеспечения с размерами страховых платежей. Такие платежи вносили лишь предприятия, учреждения, организации по установленным тарифам, уровень которых определялся государством с учетом главным образом доходности отрасли народного хозяйства и никак не влиял на уровень пенсионного обеспечения.[9]
2.2. Реформирование российской пенсионной системы
В 1990 г. в СССР была предпринята пенсионная реформа и принят новый закон «О пенсионном обеспечении граждан в СССР», ставивший размер будущей пенсии граждан в зависимость не от тарифной сетки, а от реальной заработной платы. Однако эта система имела и свои недостатки, так как не учитывала заработную плату работника в течение всей его трудовой жизни, потому что в предпенсионном возрасте в условиях экономического кризиса 1990-х гг. этот размер мог быть весьма низким и не соответствовал уровню заработной платы работника в предшествующий период.
История современного этапа реформ российской пенсионной системы отсчитывается от 1995 года, когда Правительство РФ утвердило концепцию реформы. Концепция[10] определила общие рамки, механизмы и структуру новой пенсионной системы, выделив в ней базовую, страховую и накопительную части. Концепция была утверждена постановлением Правительства РФ «О мерах по реализации концепции реформы пенсионного обеспечения».
В дальнейшем предпринимались шаги по развитию этой концепции, в частности, в 1997 г. была предложена ее новая редакция, которая, однако, не была утверждена правительством.
Для того, чтобы дифференцировать размер пенсий в зависимости от заработной платы граждан не только в предпенсионный период, но и в течение его предыдущей трудовой деятельности, в 1997 г. был принят Закон о порядке исчисления и увеличения государственных пенсий, который ввел понятие индивидуального коэффициента пенсионера. Заработок пенсионера за последние два года перед выходом на пенсию или за любые пять лет его трудовой деятельности стал соотноситься со средней заработной платой по стране за этот же период и умножался на предусмотренный Законом стажевый коэффициент. Полученный таким образом индивидуальный коэффициент пенсионера умножался на среднюю заработную плату в стране за квартал, предшествующий текущему, что и составляло размер будущей пенсии.[11]
Однако положительный результат предпринятых мер был полностью уничтожен скачком инфляции 1998 г., так что практически все пенсии автоматически стали выплачиваться в предусмотренном законом максимальном размере. Помимо этого в системе пенсионного обеспечения появилась еще одна серьезная проблема – заработок «в конвертах». Неотчисление страховых взносов с фактического размера заработной платы привело, во-первых, к нарушению пенсионных прав работников, а во-вторых, к снижению доходности бюджета Пенсионного фонда и сложности в исполнении текущих обязательств по пенсионному обеспечению.
В целях стимулирования работодателей и работников не скрывать фактический заработок, Правительством Российской Федерации было принято решение провести пенсионную реформу, поставив размер пенсии в зависимость от страховых взносов, отчисляемых работодателем в бюджет Пенсионного фонда. На каждое застрахованное лицо должен быть заведен индивидуальный лицевой счет, на котором должны отражаться все начисленные и уплаченные за него страховые взносы. Кроме того, такой порядок должен был обеспечить учет пенсионных прав работников в течение всей трудовой жизни, а не только последних двух лет работы, и перевести всю пенсионную систему на прозрачные страховые, экономически обоснованные принципы.
Указанная пенсионная реформа была проведена в 2001 г., в период наиболее оптимального соотношения численности работающего и неработающего населения, принятием двух основных законов: «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», обеспечив переход всей системы пенсионного страхования от распределительных принципов на исключительно страховую основу.
Сегодняшнее развитие пенсионной реформы задано правительственной программой, разработанной в 2000 г. при активном участии Минэкономразвития («программа Грефа»).
За годы, прошедшие с начала реформ, несмотря на трудности и бюрократические проволочки, сформировано базовое законодательство в области пенсионного обеспечения, в частности:
– Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»[12];
– Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»[13];
– Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. № 18-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах»;
– Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»[14];
– Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»[15];
– Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в