Сегодня наша страна находится на важном этапе развития отечественного конституционализма, однако на данный момент не решена одна из главных проблем Российской государственно-правовой системы. Вот уже более 25 лет наше государство и общество основывается на Конституции, принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года, однако с тех пор не была решена крайне актуальная проблема, а именно – выработка правового регулирования процесса замещения должности Президента Российской Федерации.
В правовых реалиях России на данный момент не нашел себе места «полноценный» институт замещения главы государства, что по-нашему представлению является опасным с точки зрения стабильности и полноты государственной власти. Данный правовой институт достаточно давно и стабильно функционирует в ряде западных государств, в частности в США. В соответствии с Конституцией США и «Актом о преемственности президентства» 1947 года (далее Акт от 1947 года) определен порядок временного замещения должности и исполнения полномочий Президента США[1]. Более того, мы можем говорить о том, что в США действует институт «наследования» полномочий президента. Так, вышеупомянутый правовой институт в США определяет, кто может исполнять обязанности президента по причине смерти, отставки или отстранения от должности, нетрудоспособности действующего президента. В соответствии с Актом от 1947 года полномочиями Президента могут быть наделены, в установленном порядке следующие должностные лица:
· Вице-президент,
· спикер палаты представителей (нижняя палата Конгресса),
· временный Президент Сената (верхняя палата Конгресса),
· затем федеральные министры (члены администрации Президента)[2].
Следует отметить, что аналогичный правовой институт действует и в ряде стран Содружества Независимых Государств (СНГ). В частности Конституция Республики Казахстан в ст. 48 установила следующий порядок замещения должности Президента Республики: в случае досрочного освобождения или отрешения от должности Президента Республики Казахстан, а также в случае его смерти полномочия на оставшийся срок переходят к Председателю Сената Парламента (верхняя палата парламента); при невозможности Председателя Сената принять на себя полномочия Президента они переходят к Председателю Мажилиса Парламента (нижняя палата парламента); при невозможности Председателя Мажилиса принять на себя полномочия Президента они переходят к Премьер-Министру Республики (председатель правительства)[3].
Вернёмся к отечественной государственно-правовой действительности. На основании ст. 92 Конституции Российской Федерации: «Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации»[4]. Однако ни указанная конституционно-правовая норма, ни федеральное законодательство не устанавливают каким нормативным правовым актом регулируется конституционный процесс начала временного исполнения полномочий Президента РФ Председателем Правительства РФ, в том случае, если указа о сложении с себя полномочий Президента и передачи их Председателю Правительства нет. Также нет комплексного нормативно-правового акта, в котором были бы указаны иные высшие должностные лица, которые могли бы временно исполнять обязанности Президента РФ, в случае отсутствия Председателя Правительства РФ, либо в случае невозможности им исполнять указанные полномочия. Таким образом, мы наблюдаем в законодательстве России конституционный пробел. Следует отметить, что в Конституции РФ прямо не указано, кто должен осуществлять полномочия Президента в случае, если председатель Правительства не в состоянии исполнять свои обязанности. Однако, по мнению ряда авторов данный пробел в некоторой степени восполняется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», где ст. 8 гласит: «В случае временного отсутствия Председателя Правительства Российской Федерации его обязанности исполняет один из заместителей Председателя Правительства Российской Федерации в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей»[5]. Из этого следует, что исполнение обязанностей Президента в экстраординарных случаях является одной из непосредственных должностных обязанностей Председателя Правительства, а так как его заместители уполномочены исполнять все его обязанности в случае его отсутствия, то обязанности Президента должны быть временно возложены на одного из заместителей Председателя Правительства в порядке замещения, установленном распоряжением Председателя Правительства.
По нашему мнению, исполнение обязанностей Президента РФ заместителями Председателя Правительства РФ является неправомерным и безосновательным, как с точки зрения легальности государственной власти, так и с точки зрения её легитимности. Более того, следует отметить, что подобная ситуация на практике привела бы к усилению исполнительной власти, что нарушает принцип разделения всей полноты государственной власти на три ветви исходя из ст. 10 Конституции РФ.
Отсутствие правового механизма передачи полномочий президента сегодня не означает, что у нашего государства нет опыта подобного правового института. В 1991 году 17 марта был проведен референдум, а уже 24 апреля на основании его результатов Верховный Совет РСФСР принял Закон «О Президенте РСФСР»[6] и Закон «О выборах Президента РСФСР»[7], а 27 июня 1991 года был издан закон «О порядке вступления в должность Президента РСФСР»[8]. Всё вышеизложенное законодательство регулировало процедуры избрания и вступления в должность Президента, а уже 24 мая 1991 года Съезд народных депутатов РСФСР внёс в Конституцию РСФСР новую главу 13.1 «Президент РСФСР», содержавшую ст. 12111: «В случае отрешения Президента РСФСР от должности, отставки Президента РСФСР, невозможности дальнейшего осуществления им своих полномочий, а также в случае смерти Президента РСФСР полномочия Президента РСФСР исполняет вице-президент РСФСР»[9]. Таким образом, сложилась конституционная «модель» наследования полномочий, при которой они переходили от Президента к Вице-президенту. Следующим шагом на пути развития института «наследования» полномочий президента стали дополнения к ст. 12111 Конституции РСФСР, вступившие в силу 12 января 1993 г.: «В случае невозможности исполнения полномочий Президента Российской Федерации вице-президентом Российской Федерации они переходят последовательно к Председателю Совета Министров Российской Федерации, Председателю Верховного Совета Российской Федерации»[10]. Новая редакция статьи, по сути, установила новый порядок перехода (передачи) полномочий президента, а именно:
1. Президент;
2. Вице-президент;
3. Председатель правительства (Совета министров до 1993 г.) (премьер-министр);
4. Председатель Верховного Совета (спикер парламента).
В 1993 году 12 декабря на всенародном референдуме была принята новая Конституция Российской Федерации. Новый Основной закон страны упразднил такие органы законодательной власти, как Съезд народных депутатов и Верховный Совет, но вместе с тем, к сожалению, были сведены на нет все положительные правовые механизмы прежней Конституции, в том числе и правовой механизм передачи полномочий Президента. В соответствии с ныне действующей Конституцией, на основании ст. 92: «Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации»[11]. Сложилась конституционная «модель», при которой единственным должностным лицом, который может временно исполнять обязанности Президента, является Председатель Правительства РФ. По нашему мнению, подобная правовая недальновидность может быть чревата негативными последствиями для стабильности государственной власти и приводить к необоснованному усилению исполнительной ветви власти. Мы уверены в необходимости и целесообразности совершенствования федерального законодательства в области регулирования института президентства и совершенствования правового механизма временного замещения должности Президента.
Первый шагом на пути совершенствования законодательства, по нашему представлению, должна стать разработка и принятие законодателем на основании Конституции РФ Федерального конституционного закона (далее ФКЗ) «О Президенте РФ». Данный ФКЗ на основании отечественного опыта должен осуществлять правовое регулирование следующих положений:
· требования, предъявляемые к гражданину, который желает баллотироваться на должность Президента РФ;
· в полной мере определять порядок вступления в должность Президента РФ;
· исчерпывающим образом определять полномочия Президента РФ во внешней и внутренней политике;
· в полной мере определять круг должностных лиц, которые назначаются Президентом РФ и представляются к назначению в федеральные органы, органы государственной власти субъектов федерации и его полномочия в отношении должностных лиц и органов муниципальных образований;
· определять в полном объеме круг вопросов по совместному ведению с законодательной, исполнительной и судебной «ветвями» государственной власти на федеральном уровне;
· строгим и исчерпывающим образом определять основания, в соответствии с которыми Президент РФ может быть отрешен от занимаемой должности, и те обстоятельства, исходя из которых Президент РФ, не может исполнять свои обязанности, в том числе и медицинские показатели.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать обоснованный вывод о том, что отсутствие должного правового регулирования института президентства является недальновидной правовой «халатностью», которую исходя из вышеуказанных положений, необходимо исправить. Однако мы сегодня вынуждены констатировать, что принятие подобного ФКЗ не предусмотрено Конституцией РФ. Для принятия вышеупомянутого Закона о Президенте, необходимо ввести поправки в Конституции РФ. К примеру, дополнить ст. 80 еще одной частью (ч. 5), которая будет гласить: «Порядок осуществления Президентом Российской Федерации своих полномочий, иные вопросы, связанные с организацией деятельности Президента Российской Федерации, а также гарантии его неприкосновенности, условия материально-бытового и социального обеспечения определяются федеральным конституционным законом».
Иным шагом на пути совершенствования федерального законодательства по вышеизложенным объективным причинам может стать принятие ФКЗ «О порядке временного замещения должности Президента РФ», в котором в полной мере будет определён конституционный механизм временного замещения и исполнения обязанностей Президента РФ тем или иным должностным лицом. Возникает резонный вопрос: «Кто из высших должностных лиц и в каком порядке может обладать правом временно исполнять обязанности Президента РФ?» Ответ на этот вопрос мы видим в федеральном законодательстве, в соответствии с которым в нашей государстве определён следующий порядок высших государственных должностей Российской Федерации:
1. Президент Российской Федерации;
2. Председатель Правительства Российской Федерации – на основании ст. 24-й ФКЗ от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016 г.) «О Правительстве Российской Федерации»[12], возглавляет исполнительную власть в РФ;
3. Председатель Совета Федерации – руководитель Совета Федерации Федерального собрания РФ – верхняя палата высшего законодательного органа;
4. Председатель Государственной Думы;
5. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации;
6. Председатель Верховного Суда Российской Федерации;
7. Генеральный прокурор Российской Федерации.
На основании данной иерархии, ранее ряд учёных предлагали свои конституционные «модели» совершенствования правового механизма временного замещения должности Президента РФ. В частности, в 2016 году была опубликована статья младшего научного сотрудника кафедры теории государства и права имени Г.В. Мальцева Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Игоря Сергеевича Селиванского. Автор предлагает следующий механизм реализации института временного замещения должности Президента РФ: «…при освобождении должности Президента, при которой отсутствует Председатель Правительства РФ, определены последовательно должности, в этом случае замещающие Президента РФ: Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[13]. Нам представляется, что автор основывает свою позицию, исходя из зарубежного опыта, в частности аналогичный механизм существует в США. Однако заимствование зарубежного опыта не всегда является верным решением, а в особенности в нашей стране. Мы уверены в том, что руководить государством должен человек, глубоко знающий её государственно-правовую реальность, обладающий целым набором необходимых качеств и способностей, а также большим опытом работы на федеральном уровне.
Поэтому в данной работе мы и предлагаем следующий порядок замещения должности Президента РФ:
А) Если в соответствии с Конституцией РФ, на основании всех предусмотренных обстоятельств, Президент РФ не может осуществлять свои полномочия, а также в случае отрешения от должности, его обязанности временно должны быть возложены на Председателя Правительства РФ;
Б) Если во всех предусмотренных законом случаях Председатель Правительства РФ не может временно осуществлять полномочия Президента РФ, то они должны быть возложены на Генерального прокурора РФ. Данная позиция нами основывается на положении ст. 1-й Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 29.07.2017 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017 г.), в соответствии с которой «Прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации»[14]. Исходя из буквального толкования содержания вышеизложенной статьи, Генеральный прокурор России как высшее должностное лицо в системе российской прокуратуры наравне с Президентом РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод граждан. Более того, следует отметить, что Генеральный прокурор РФ не входит ни в одну из ветвей власти, в отличие, например, от США, что делает его нейтральной фигурой и позволят осуществлять свои полномочия без кого-либо внешнего давления и лоббирования интересов.
В) Если, во всех предусмотренных законом случаях Председатель Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ не могут временно осуществлять полномочия Президента РФ, то в таком случае они должны быть возложены на Председателя Конституционного суда РФ. Данная позиция основывается на положениях ст. 24-й ФКЗ от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2016 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации», из которой следует, что Председатель Конституционного суда РФ является высшим должностным лицом Конституционного суда РФ[15] – судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства[16]. Следовательно, Председатель Конституционного суда РФ наравне с Президентом РФ и Генеральным прокурором РФ являются гарантами Конституции РФ.
Г) Если во всех предусмотренных законом случаях Председатель Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Конституционного суда РФ не могут временно осуществлять полномочия Президента РФ, то в таком случае они могут быть возложены поочерёдно на Председателя Верховного суда РФ; Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ; Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Таким образом, в заключение хотелось бы отметить, что разработка и принятие ФКЗ «О порядке временного замещения должности Президента РФ» сыграет ключевую роль в преодолении сложившегося конституционного пробела и в функционировании государственной власти, что приведёт к созданию полноценного правового института «наследования полномочий Президента РФ».