КОНТИНЕНТАЛЬНЫЙ ШЕЛЬФ
РОССИИ В АРКТИКЕ:
УПРАВЛЕНИЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЕЗ БОРЬБЫ
М а л е е в Ю. Н.
доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой международного права МГОУ,
профессор кафедры международного права
МГИМО (У) МИД РФ
Ресурсная проблематика арктического континентального шельфа в последние годы, под влиянием глобального энергетического кризиса, приобрела настолько напряженный характер, что некоторые средства массовой информации называют ситуацию «Битва за Арктику»[1].
«Битва» происходит пока что на политическом поприще и, в основном, в отношении российских претензий на богатые запасами нефти и газа шельфовые хребты, расположенные в пределах российского арктического сектора (хребет Ломоносова и плато Менделеева), которые тянутся до Северного полюса.
В связи с этим подвергается сомнению, пока что на доктринальном уровне, специальный секторальный международно-правовой режим в Арктике, сложившийся, можно сказать, уже столетиями не на договорной основе, а отражающий устоявшуюся практику, которая получила нормативное выражение в односторонних законодательных актах арктических государств. В соответствии с этой практикой и указанной нормативной базой основанием соответствующего сектора (географического треугольника) является приарктическое побережье арктического государства, а вершиной – Северный полюс. Территорией же арктических государств в данном случае является не сам сектор, а расположенные в нем острова (иногда они получают официальное название «земли и острова»). В СССР соответствующий законодательный акт был принят в 1926 году.
По-сути, имеет место попытка кардинального пересмотра давно сложившегося международно-правового режима в данном регионе, получившая, на наш взгляд, наиболее обстоятельный анализ в последних работах по данной теме А.Н. Вылегжанина[2], А.А. Ковалева[3] и Г.М. Мелкова[4].
(Мы не подвергаем сомнению высокую научную ценность более ранних работ по данной проблематике также других отечественных авторов: Ю.Г. Барсегова, И.В. Буника, В.В. Голицына, С.А. Гуреева, Ю. Звягина, Б.М. Клименко, А.Л. Колодкина, В.Н. Кулебякина, И.М. Могилевского, Б.Н. Нечаева, П.В. Саваськова, Г.Г. Шинкарецкой, О.Ф. Эфендиева и других. Но чтобы не перегружать настоящую статью многочисленными сносками, отсылаем к первоисточникам, указанным в указанной статье А.Н. Вылегжанина).
Пока, в связи с глобальным потеплением, не стал ускоренными темпами таять арктический лед и возникли реальные перспективы освоения арктического шельфа, абсолютное большинство государства мира с пониманием относились к сложившемуся секторальному принципу в Арктике, признавая его[5]. Тем более, что арктический шельф, в силу суровых климатических условий, не осваивался и арктическими государствами[6].
В настоящее время все государства изыскивают малейшие возможности избежать энергетического коллапса, который неизбежен, если ускоренными темпами не переходить на альтернативные источники энергии.
Но чтобы отказаться от традиционных исчерпаемых источников (в основном нефть, газ) нужен люфт времени. И Арктика, точнее – арктический шельф, в этом плане многим представляется своего рода спасительной соломинкой. Спасительной для всего человечества, пока оно, повторяю, не перешло на альтернативные источники энергии.
В 2001 году Правительство России (на практике – Министерство природных ресурсов РФ), как известно, продемонстрировало готовность России отказаться от своих прав/претензий на часть «прибрежного дна» Северного ледовитого океана – от своего арктического шельфа за пределами 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориальных вод. В указанном году в Комиссию по границам континентального шельфа ООН было направлено Представление России[7], в соответствии с которым «часть дна в арктическом секторе страны» было предложено отнести к Международному району морского дна (общему наследию человечества).
Это вызвало негативную реакцию со стороны ряда авторитетных отечественных юристов[8]. Необычен был уже сам факт инициативы субъекта международного права (его органа) отказаться от части того, что он сам считает «своим» согласно законодательному акту 1926 года (иначе невозможен отказ) и Конвенции 1982 года.
В случае надлежащего оформления такой «уступки»[9], России в последующем пришлось бы осваивать свой бывший континентальный шельф за линией в 200 морских миль не прямо, а через Предприятие при Международном Органе по Морскому Дну. С отчислением довольно солидных сумм от добытого в пользу развивающихся государств.
Но со стороны США и ряда других государств данное Представление вызвало резко негативную реакцию по другой причине: демонстрируя готовность «уступить» относительно малозначащую в ресурсном отношении часть своего континентального шельфа за пределами 200 морских миль, Россия твердо заявила о своих суверенных правах на хребет Ломоносова и плато Менделеева. А в отношении последних, собственно, и разгорается вся современная арктическая интрига. Так что «отказ» России от части своего арктического шельфа был принят к сведению (обсуждать здесь нечего) и без особого интереса. А в отношении хребта Ломоносова и плато Менделеева заявлено, что в Представлении отсутствуют первичные материалы по батиметрии Северного Ледовитого океана с координатами пунктов промеров глубин (являются секретными в РФ) и требуются дополнительные научные данные, подтверждающие континентальную природу поднятий Ломоносова и Менделеева[10].
Для рассмотрения российского Представления (Россия первой среди всех приморских государств подала в Комиссию такое представление) в 2002 году была создана специальная Подкомиссия, которая формально продолжает свою работу и в 2009 году.
Предполагается, что в 2009 году Россия подаст в Комиссию измененное Представление по тому же вопросу. Более чем вероятно, что его постигнет участь Представления 2001 года. Ибо Россия ни в коем случае не намерена и далее отказываться от своего континентального шельфа («рубеж сражения» здесь - все те же Хребет Ломоносова и плато Менделеева), а США и некоторые другие государства твердо намерены в принципе пересмотреть в свою пользу сложившийся в Арктике международно-правовой режим[11].
В отношении позиции США вот важная информация «сего дня». 9 января 2009 года вышла Президентская директива о государственной безопасности, в которой изложена нынешняя Политика США в отношении Арктики. Выделим наиболее существенные, на наш взгляд, положения данного документа:
- Настоящая директива составлена с учетом нескольких обстоятельств, в том числе: изменений государственной политики в области национальной безопасности и обороны; последствий климатических изменений и растущей интенсивности человеческой деятельности в Арктическом регионе; фактического учреждения и текущей работы Арктического совета; одновременного осознания хрупкости экосистемы Арктического региона и растущей определенности относительно богатства природных ресурсов Арктики;
- Защита прав на судоходную навигацию в Арктике и пролет над ее территорией и связанных с этим обязательств позволяет США осуществлять данные права во всех частях земного шара, в том числе на стратегических судоходных маршрутах;
- Сенат США должен способствовать скорейшему присоединению США к Конвенции ООН по морскому праву в целях защиты и продвижения интересов США, в том числе, в Арктическом регионе. Участие в Конвенции послужит интересам национальной безопасности США, позволит повысить мобильность вооруженных сил США во всех частях света, обеспечит осуществление суверенных прав США на обширных морских территориях, в том числе прав на природные ресурсы, обнаруженные на этих территориях;
- Точное определение границ арктического морского дна, в рамках которых США могут осуществлять свои суверенные права по добыче полезных ископаемых (нефти, природного газа, газовых гидратов и минералов) и вылову морских биологических видов, имеет большое значение для государственных интересов США в плане энергетической безопасности, управления ресурсами и охраны окружающей среды;
- Наиболее эффективным методом достижения юридической определенности в отношении границ расширенного арктического континентального шельфа США и его международного признания является процедура, принятая странами – участниками Конвенции ООН по морскому праву. Между США и Канадой существует неопределенность относительно границы в море Бофора, в этой области граница установлена по принципу равноудаленности от обеих стран;
- В отношении границы с Российской Федерацией США руководствуются положениями Соглашения о морских границах 1990 года, еще не вступившего в силу. США готовы немедленно приступить к исполнению данного Соглашения, как только оно будет ратифицировано Российской Федерацией. Форсировать ратификацию Российской Федерацией указанного Соглашения;
- США должны продолжить сотрудничество с правительствами других государств в целях обеспечения сохранности арктического природного разнообразия и эффективного природопользования.
С очевидностью США стремятся усилить свою позицию ссылкой на самый авторитетный международно-правовой источник в данной сфере – Конвенцию 1982 года (в котором не участвуют). Причем это усиление подкрепляется целым рядом сопутствующих военно - политических установок, призванных обеспечить ресурсные интересы США в Арктике и закрепленных в указанной Президентской директиве от 9 января 2009 года:
- США имеют широкие и основополагающие интересы национальной безопасности в регионе Арктики и готовы действовать независимо или совместно с другими государствами для защиты этих интересов. Эти интересы включают такие вопросы как: противоракетная оборона и раннее предупреждение; развертывание морских и воздушных систем для стратегической доставки по воздуху; стратегическое сдерживание; морское присутствие; морские операции по безопасности; обеспечение свободы навигации и пролета воздушного пространства;
- США имеют также основополагающие интересы внутренней безопасности в предотвращении террористических нападений и недопущении криминальных или враждебных актов, которые могли бы увеличить уязвимость США для терроризма в арктическом регионе;
- Человеческая активность в Арктике возрастает и по прогнозам возрастет еще больше в предстоящие годы. Это требует от США обеспечить более активное и влиятельное национальное присутствие для защиты своих арктических интересов и для демонстрации морской мощи по всему региону;
- Министру обороны, госсекретарю и министру внутренней безопасности США поручается создать, при необходимости, более значительные возможности и потенциал для защиты воздушных, наземных и морских границ США в регионе Арктики, а также сохранить глобальную мобильность военных и гражданских судов США во всем арктическом регионе, обеспечить суверенное морское присутствие США в Арктике для поддержки важных интересов США.
Эта напряженная обстановка в Арктике и в отношении Арктики дала повод газете Montreal Gazette в марте 2009 года опубликовать статью под названием «Холодная война в Арктике разгорается»[12]. В статье отмечается, в частности, появление скандинавской Декларации солидарности (предложена правительствами Норвегии, Дании, Швеции, Финляндии и Исландии), которая, по мнению авторитетных обозревателей, является еще одним свидетельством усиления международного интереса к богатой нефтью Арктике, ее увеличивающейся стратегической важностью для северных стран и «растущей обеспокоенностью возобновленной военной активностью России на Северном Полюсе».
Тщательно учитывая все особенности такой сложной обстановки, в которой новые военно-политические позиции составляют системное целое с важными ресурсными интересами США в Арктике, американские юристы стараются, с международно-правовой точки зрения, обосновать намерение США прочно утвердиться в «ресурсном поле» арктического региона.
Высокую квалификацию американских юристов никто не подвергает сомнению. Они, безусловно, понимают, что только отдельные части Конвенции 1982 года применимы к арктическому региону и то в качестве кодифицированного международного обычного права, сложившегося в данной области задолго до принятия Конвенции 1982 года[13]. Но, в любом случае, не часть ХI Конвенции 1982 г. (о международном районе морского дна). Из этого следует, что и не ст.76 (о границе между этим районом и континентальным шельфом).
К тому же здесь действуют и другие международные договоры. В частности: Конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 года с поправками 1962, 1969, 1971 годов; Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 года; Конвенция по предотвращению загрязнения морской среды путем сброса с судов и летательных аппаратов 1972 года; Конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 года и Протокол 1978 года с Приложениями (MARPOL 73/78); Конвенция по предотвращению загрязнения морской среды из источников, расположенных на суше, 1974 года и др. В силу своего природоохранного характера они имеют непосредственное отношение к экологическим последствиям добычи нефти и газа на арктическом шельфе и не могут игнорироваться при решении проблемы, которую мы рассматриваем.
Но главное, что в данном специфическом регионе действуют законодательные и подзаконные акты арктических государств (никто секторальный принцип «не отменял»). Определяющим в этом отношении является законодательство России и Канады, которые обладают самым протяженным арктическим побережьем (значительно более его половины).
Напомним в этой связи о российском пакете соответствующих актов: специальное решение Межведомственной комиссии Совета безопасности РФ по экологической безопасности от 27 апреля 2001 года «Загрязнение окружающей природной среды и меры по обеспечению экологической безопасности российской Арктики»; федеральные законы «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ», «О континентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне РФ», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ»; постановления Правительства РФ «О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера», «Об утверждении Положения о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды», «Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха». Правительством РФ рекомендован органам исполнительной власти к использованию в практической деятельности «Национальный план действий по охране окружающей среды РФ» (НПДООС).
В НДПООС отмечается, что основные источники загрязнения Арктики на территории РФ – это предприятия по добыче и переработке сырья, морские порты, корабли и суда, топливные базы. Наибольшую роль в загрязнении арктической морской среды играют горно-металлургические комбинаты в Норильске, Мончегорске и Никеле, Архангельский и Соломбальский целлюлозно-бумажные комбинаты, нефтегазовые комплексы в Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах, деятельность Северного флота, транспортного и рыболовного флотов, сбросы неочищенных сточных вод в населенных пунктах. Весьма неутешительны данные по отдельным регионам российской части Арктики.
Существенный «вклад» в загрязнение морей российской Арктики (морскими течениями, речным стоком и воздушными потоками) вносят источники, за пределами РФ: предприятия по переработке ядерного топлива в Европе (прежде всего Селлафилд в Англии), промышленные предприятия Северной Америки, Западной и Центральной Европы, Центральной и Юго-Восточной Азии[14].
Но экологическая ситуация в Арктике только ухудшается. «Леденящий прогноз. Ученые потрясли мир сценарием грядущего апокалипсиса» - так охарактеризовали «Новые известия» доклад в 1500 страниц, выпущенный конференцией в Рейкьявике в ноябре 2004 года Международным научным комитетом по Арктике и Межправительственной организацией «Арктический Совет»[15].
Среди экологов скандинавских стран появилась даже идея заключения международного договора, аналогичного Договору об Антарктике, положения которого, среди прочего, запрещали бы добычу минерального сырья в Арктике.
Это уже крайности. Деловые круги, не обращая никакого внимания на экологические движения, продолжают делать свое дело. Как сообщалось, в сложившейся ситуации в США, с учетом того, что россияне все равно не в состоянии осваивать континентальный шельф Арктики в обозримом будущем, вызревает даже концепция, согласно которой самая мощная американская компания должна навязать свое единоличное управление разработкой ресурсов этого шельфа, не допуская прихода туда европейских и азиатских конкурентов[16].
Получается что-то вроде американской компании ICANN в Интернете, которая до сих пор единолично «раздает» домены по всему миру. Причем предполагается, что такое управление (разумеется, в тесном сотрудничестве с Россией в освоении арктического шельфа) будет обеспечено военным доминированием США (соответственно и НАТО) в регионе.
Не станем далее пересказывать чрезвычайно сложную «арктическую интригу» наших дней. Отметим только, что Исландия, Швеция и Финляндия, не имеющие океанических границ, также заявили о своих правах в Арктике, а около 25 морских государств (кроме прочего, это Япония, Германия, Китай) готовы приступить к разработке шельфа Арктики. По некоторым данным к этому процессу готовы присоединиться Индия, Бразилия, Южная Корея.
Все это дало повод экспертам петербургского НИИ Арктики и Антарктики, а также экспертам Американского нефтяного института (США) прогнозировать конфликты в Арктике, вплоть до вооруженных.
Нелишне напомнить, что 17 сентября 2008 года Совет безопасности РФ утвердил основы государственной политики в регионе до 2020 года.
При обсуждении этого вопроса Президент России Дмитрий Медведев подчеркнул необходимость незамедлительного принятия закона о внешней границе континентального шельфа страны и, прежде всего, доработать и принять федеральный закон «О южной границе Арктической зоны России».
Министр иностранных дел России С. Лавров в мае 2008 года на конференции пяти арктических государств (России, Канады, Дании, Норвегии и США) в Илулиссате постарался успокоить взбудораженную политическую элиту такими словами: «Не разделяем тревожных прогнозов относительно грядущего столкновения интересов арктических и даже внерегиональных государств, чуть ли не будущей «битвы за Арктику» в условиях потепления, облегчающего доступ к дорожающим природным ресурсам и транспортным путям»[17].
Как отметил Лавров, все проблемы в регионе должны решаться цивилизованным путем на основе международного права за столом переговоров.
В любом случае без разграничения (отграничения) морского дня и континентального шельфа в принципе и с соседними государствами не обойтись. А Комиссия ООН по границам континентального шельфа не будет принимать окончательного решения по российскому Представлению до тех пор, пока мы не решим проблему разграничения с Данией и Канадой. К тому же, такое решение будет носить рекомендательный характер.
Ситуацию, сложившуюся на сегодняшний день, можно, на наш взгляд, охарактеризовать следующим образом: а) арктические государства (за исключением США) не согласятся отказаться от сложившегося здесь специального международно-правового (секторального) режима; б) США и некоторые другие государства не оставят своих попыток пересмотреть указанный режим; в) Россия не в состоянии эффективно разрабатывать ресурсы континентального шельфа Арктики в пределах ее сектора, даже если ей удастся добиться признания его «российским». (Следует прислушаться к соображениям о том, что Россия еще долго, до ста лет, будет не в состоянии осваивать ресурсы континентального шельфа в Арктике. Слишком ограничены ее материальные возможности и слишком велики задачи на континенте, в приполярных районах - в особенности, где свыше половины населения живет на грани прожиточного минимума, при деградации транспортной инфраструктуры).
Ситуация в целом не стандартная, требующая и не стандартного, даже уникального, подхода. Некоторые специалисты полагают возможным создание в указанных целях создание российских и иностранных газовых альянсов[18].
Нам же решение видится в заключении специального международного договора в отношении российского континентального шельфа Арктики (куда непременно должны входить хребет Ломоносова и плато Менделеева). Согласно этому договору указанный континентальный шельф должен считаться континентальным шельфом общего пользования [19]. Т.е. в силу специального международного договора Россия уступает свои суверенные права на разработку и использование ресурсов шельфа в пользу равных прав в этом плане всех государств-участников Договора. «Уступает» не в смысле отказа от своих суверенных прав в данном случае, а временно (на срок действия Договора), в условно – правовом значении, подобно тому, как в соответствии с Договором об Антарктике 1959 года «заморожены» территориальные претензии в Антарктике целого ряда государств. На российском же континентальном шельфе в рассматриваемой нами ситуации на срок действия «Договора о российском континентальном шельфе в Арктике» (так он должен называться) будут «заморожены» соответствующие суверенные ресурсные права России. Причем в данном Договоре должно быть предусмотрено, что в случае выхода из него России он прекращает свое действие, а решения государств-участников Договора принимаются путем консенсуса. Тогда интересы России будут в данном случае максимально защищены.
С очевидностью указанные «равные права» будут носить формальный характер, поскольку в силу чрезвычайно сложных климатических условий в Арктике и больших глубин залегания шельфа реально исследовать и добывать ресурсы шельфа могут только мощные в техническом и финансовом отношении две-три компании. (Не исключено, что всего одна).
Причем в пределах такого континентально шельфа должно действовать российское законодательство (как это имеет место на архипелаге Шпицберген, где действует законодательство Норвегии). Вообще Договор о Шпицбергене 1920 года (государственной территории общего пользования[20]) в рассматриваемом нами плане может служить своего рода образцом. В целом он укладывается в идею интернационализации Арктики, которую (в рамках модели множественного кондоминиума) еще в 1931году высказал шведский юрист С. Смедаль[21].
В тот период в Арктике уже сложился секторальный режим (при наличии таких его противников как США, Норвегии и Дании) и реального воплощения идеи С. Смедаля бесполезно было ожидать. Но сегодня если не сама эта идея в чистом виде, но ее прообраз в виде международного консорциума в отношении ресурсов «континентального шельфа общего пользования», образуемого по межгосударственному договору, как представляется, вполне приемлема. Причем такой договор должен носить временный характер (скажем, на двадцать пять лет) и при необходимости продлеваться по истечении очередного срока.
Напомним, что Договор о Шпицбергене 1920 года в Статье 1 закрепляет «абсолютный суверенитет» Норвегии в отношении Архипелага, но на условиях, предусмотренных Договором.
Третьи государства должны обладать правом участвовать в разведке и разработке полезных ископаемых на Арктическом шельфе. Но лишь по решению прибрежных государств – участников Договора, принятому на условиях консенсуса и при условии соблюдения введенного ими режима по предотвращению загрязнения Арктики, который может быть связан с глобальным режимом охраны морской среды.
Следует иметь в виду и идею «вручения» государствам – участникам Договора Организацией Объединенных Наций мандата на временное управление деятельностью на данном российском шельфе от лица всего человечества. (Специальное соглашение пяти арктических государств по данному вопросу предполагается как обязательное условие). Но возможен и другой вариант - получение указанного мандата от Арктического Совета. (С учетом того, что на Международный Район морского дна Арктики уже имеется мандат у Международного Органа по морскому дну). Здесь неизбежно обращение к общей концепции международного управление, которое противопоставляется «самостоятельному управлению», осуществляемому соответствующим субъектом внутригосударственного или международного права.
Не рассматривая эту концепцию подробно, укажем, что данная идея зародилось еще в 14 веке (проект Дюбуа «Совет общеевропейского союза» 1306 года), развивалась в 15 веке (проект И. Подебрада «Союзный совет» 1464 года) и в последующих веках и затем (наиболее известно) воплотилась в Совете Лиги Наций и ООН. Среди отечественных юристов первым обратился к разработке данной концепции Ф.Ф. Мартенс[22].
Но сегодня эту концепцию многие рассматривают как новеллу в международном праве, подчеркивая, что еще недавно (в 1958 году) соответствующие нормы не были предусмотрены, в частности, ни в одной из четырех Женевских морских конвенций 1958 г., в том числе - о континентальном шельфе.
Ресурсный аспект в последние годы привлекает наибольшее внимание в силу неотвратимости наступления ресурсного (природного) голода, прежде всего, в сфере энергетических ресурсов: нефти и газа[23].
Возникает мысль – а не умышленно ли вовлекают Россию умные люди на Западе в «арктическую гонку» с тем, чтобы вынудить Россию вкладывать многомиллиардные (в долларовом исчислении) суммы в добычу энергетических ресурсов континентального шельфа Арктики[24]? Ведь лет через тридцать - сорок (как раз к тому сроку, когда Россия создаст, возможно, техническую базу для добычи нефти и газа на арктическом шельфе) газ и нефть арктического шельфа будут никому не нужны – человечество успеет перейти на альтернативные источники энергии[25]. Здесь все необходимо предельно тщательно взвесить.
Как вариант, представляется целесообразным разработать концепцию «континентального шельфа общего пользования ». Аналог понятен: архипелаг Шпицберген как государственная территория общего пользования – тоже уникальный случай. И пусть это шельф считается российским и пусть на нем действует российское законодательство (точно так же как на Шпицбергене действует законодательство Норвегии). Но с тем условием, что России будут идти (по Договору) отчисления от энергетических и других ресурсов, которые добываются здесь иностранными компаниями.
Из последних, привлекших наше внимание, событий по рассматриваемой проблематике отметим следующее. 11 - 12 сентября 2007 года в Петербурге состоялась Восьмая международная конференция стран СНГ и выставка по освоению ресурсов нефти и газа российской Арктики и континентального шельфа.
На Конференции, где выступили многие видные представители российских и иностранных деловых кругов и государственных органов, Россия продемонстрировала весьма продуманную и, я бы сказал, наступательную позицию в отношении того как добывать ресурсы российского арктического континентального шельфа, оставив за рамками обсуждения вопрос о том, как далеко этот шельф простирается. Были приведены, в частности, такие данные: к 2020 году запасы природного газа в России составят 16,5 трлн. куб. м., что станет возможно за счет разведки и освоения Северного шельфа в Карском, Баренцевом и Охотском морях (доклад заместителя Министра природных ресурсов РФ Алексея Варламова); «Газпром» планирует в период в 2013-2015 годах начать разработку в обско-газовом районе Карского моря; «Объединенная промышленная корпорация» (ОПК) представила проект создания компакт-верфи мирового класса для строительства судов водоизмещением до 300 000 тонн, предназначенных для освоения арктического шельфа (соинвестор проекта – Внешторгбанк, официальный спонсор - ОПК); в российской Арктике к 2030 году планируется добывать порядка 300 млрд. куб. м. газа и 20 млн. тонн нефти в год.
Т.е. обсуждение идет так, словно вопросы определения арктического шельфа России и его делимитации давно решены и остается только тщательно разработать конкретные практические меры по его освоению.
Полагаю, что именно такая позиция достойна великой державы, какой является Россия, а не дискредитирующие Россию уступки (попытка добиться уступки не в свою пользу) собственного шельфа согласно Представлению 2001 года. И если не удастся заключить Договор по российскому континентальному шельфу и образования международного консорциума, о чем говорилось выше, то Россия вправе в одностороннем порядке объявить о своем континентальном шельфе и приступить к его разработке. Приступить тогда, когда сможет.
Правомерность такого шага России вытекает из сложившегося специального правового режима в Арктике (секторальный принцип). И точно так же, как в свое время в Арктике стал складываться секторальный режим (Канада первой открыла этот процесс), начнет складываться и специальный «шельфовый режим» в данном регионе, на основе секторального принципа. И ничто не мешает России в этом плане быть первой.
Если же США и некоторым другим странам это не понравится, устраивающая их альтернатива, повторяю, есть: институт континентального шельфа общего пользования и международный консорциум.
____________________
Аркадий Дворкович заморозил Арктический шельф
|
14.12.2012 10:20 | Независимая газета
В последнее время немало разговоров ведется об освоении Арктики. Большинство экспертов уверены, что именно Арктический шельф в ближайшие десятилетия - основная кладовая углеводородов. Именно поэтому крайне важно уже сегодня заниматься активной геологоразведочной работой в данном регионе. Но тут, как выясняется, имеются серьезные проблемы, фактически "организованные" вице-премьером Аркадием Дворковичем, который по указанию премьера с августа с.г. возглавляет рабочую группу по разработке комплексной программы освоения шельфа.
Надо сразу заметить, что Аркадий Дворкович является сторонником либерализации Закона "О недрах", требуя допустить к разработке шельфа частные компании. Но что самое парадоксальное, процесс освоения шельфа фактически затормозился, так как никаких внятных проектов руководимая вице-премьером рабочая группа до сих пор не озвучила, хотя с момента ее создания прошло немало времени, а частные инвесторы, за которых так ратует Аркадий Дворкович, оказались в ситуации полной неопределенности.
Права на разработку российского Арктического шельфа имеют только компании с долей государственного участия более 50%. При этом они должны иметь как минимум пятилетний опыт работы на шельфе. Этим условиям сегодня соответствуют только "Газпром" и "Роснефть". Частные и иностранные компании могут заключать с ними договоры о совместной разработке шельфа.
Примечательно, что госкомпании "Роснефть" и "Газпром" давно уже готовы активно заняться (и занимаются) геологоразведочной работой на Арктическом шельфе. "Роснефть" и "Газпром" согласны вкладывать дополнительные ресурсы в геологоразведку. Как стало известно "НГ" из правительственных источников, глава "Роснефти" Игорь Сечин еще 23 октября с.г. лично вручил вице-премьеру обращение по вопросу увеличения лицензионных обязательств по геологоразведочным работам и сокращению сроков их проведения (копия документа имеется в редакции), а затем направил и повторное. При этом, к примеру, по Карскому и Печорскому морям "Роснефть" согласна сократить сроки по проведению геологоразведочных работ на один-два года, а по участкам в море Лаптевых и Чукотском море в связи с малоизученностью региона, госкомпания предлагала провести сейсмо- и геологоразведку за счет средств бюджета. Эти затраты впоследствии могли даже быть включены в стоимость лицензии. Однако вице-премьер, по данным источников "НГ" в правительстве, даже несмотря на конструктивные предложения госкомпаний, так и не сдвинул процесс с мертвой точки и так и не смог решить данный вопрос. Или, может быть, не захотел по каким-то причинам...
То, что вице-премьер тормозит выдачу лицензий, давно уже никого не удивляет. Между тем следует напомнить, что еще летом с. г. президент Владимир Путин в очередной раз поручил правительству оценить проблемы освоения шельфа и ускорить выдачу лицензий "Роснефти" и "Газпрому". Однако вице-премьер выступил против, о чем и сообщил в письме главе государства. Аргументация Дворковича, скажем откровенно, убедительной не выглядела. Мол, если "Газпрому" принадлежит семь разрешений на добычу, а концерн хочет выкупить еще 28, это уже, считает вице-премьер, перебор. Кстати, именно в рамках либеральной идеологии Дворковича Минприроды предложило открыть доступ к Арктическому шельфу частным компаниям, в том числе и иностранным. Хотя, как известно, таким компаниям нужно будет предоставить некие гарантии вложения масштабных инвестиций, а это не всегда реально. Чего нельзя сказать об отечественных госкомпаниях, у которых есть и средства (в 2012 году объем инвестиций "Газпрома" и "Роснефти" составит 40 млрд руб., до 2017 года - не менее 500 млрд руб., и это без учета береговой инфраструктуры, судов, буровых платформ и т.д.), и технологии, и опыт работы в арктических условиях.
Заметим, что 26 ноября на совещании у Аркадия Дворковича все вышеперечисленные вопросы обсуждались, но по большинству из них согласия не было достигнуто. А новый проект Минприроды о либерализации доступа к шельфу не устроил ни Минэнерго, ни Минэкономразвития, ни Роснедра, ни даже Министерство иностранных дел.
Что, впрочем, неудивительно. Минприроды предложило выделить геологоразведку в отдельный вид деятельности и выдавать на нее отдельные лицензии. Слишком большие участки шельфа не отдавать целиком, а разделить на несколько, отдав их в том числе частным компаниям. Компании, открывшей месторождение, дается гарантия участия в его разработке - но под контролем госкомпании. "Газпром" и "Роснефть", мол, будут не операторами проекта, а соучредителями в СП с частником, открывшим месторождения. При этом Минприроды настаивает, чтобы "Роснефть" увеличила объемы разведки до достаточных для завершения всего этапа регионального изучения шельфа.
Получается, что госкомпания будет, образно говоря, платить за воздух. То есть потратит гораздо больше денег, но эффективность их вложения снизится, ведь будут изучаться в том числе никому не нужные площади. По сути, речь идет о бурении ради получения знаний.
Если это все, что смогла предложить за несколько месяцев работы группа под руководством вице-премьера Дворковича, приходится сомневаться в ее компетентности. Поэтому возникает несколько вопросов. Во-первых, осознает ли вице-премьер, что госкомпании в отличие от частников, работающих порой через офшоры, исправно платят налоги государству? И налоги немалые. Во-вторых, знает ли высокопоставленный чиновник, что, к примеру, "Роснефть" уже договорилась о сотрудничестве в освоении шельфа с такими известными зарубежными компаниями, как Eni (Италия), Statoil (Норвегия) и ExxonMobil (США)? И, наконец, в-третьих, почему Аркадий Дворкович игнорирует мнение президента страны, который еще в конце октября поручил немедленно выдать "Роснефти" и "Газпрому" положенные им лицензии?
Сергей Киселев
[1] Сорокина Н. Битва за Арктику // Российская газета. – Федеральный выпуск. № 4429 от 2 августа 2007 г.
[2] Вылегжанин А.Н. Границы континентального шельфа в Арктике. – В сб: Международное право и национальные интересы Российской Федерации. Liber amicorum в честь Чрезвычайного и Полномочного посла, профессора Олега Николаевича Хлестова. М