Государственный строй Великобритании после первой мировой войны изменился как в результате некоторых весьма незначительных реформ конституционного характера, так и главным образом путём модификации прежних конвенций неписаной конституции. Для Великобритании характерна большая, чем в других странах, стабильность политических институтов и учреждений, более скрытые процессы перестройки взаимоотношений государственных органов, характерной для послевоенного периода. Британская буржуазия сумела также сохранить и использовать в своих интересах учреждения феодального происхождения – монархию и палату лордов.
Изменения, внесённые непосредственно в конституционное законодательство Великобритании, имели в большинстве случаев демократический характер. Среди них следует выделить очередную серию реформ избирательного права, а также новую реформу парламента.
Реформа 1918 гг. впервые предоставила право голоса женщинам, но участвовать в выборах могли лишь женщины не моложе 30 лет, если они или их мужья имели доход в 5 ф. Ст. Реформа 1928 г. распространило право участвовать в выборах на всё женское и мужское население старше 21 года, впервые установив в Великобритании всеобщее избирательное право. Однако в условиях действующей мажоритарной системы, обеспечивающей двухпартийную монополию, расширение избирательного корпуса практически превращалось лишь в средство «улавливания голосов» ведущими партиями. После второй мировой войны процесс демократизации избирательного права получил логическое завершение. В 1948 г. Акт о народном представительстве ликвидировал двойной вотум, а в 1969 г. возрастной ценз для участия в выборах был понижен до 18 лет.
В 1949 году был принят Закон об изменении Акта о парламенте 1911 г., сокративший до одного года срок возможного вето палаты лордов в отношении нефинансовых биллей. Кроме того, в первые послевоенные годы был отменён Закон о стачках 1927 г., существенно ограничивающий право на забастовку, проведены реформы образования, социальных служб.
Внутренние, глубинные изменения в государственном строе и политической системе затронули в первую очередь взаимоотношения высших исполнительных и законодательных органов. Усиление роли кабинета министров сопровождалось относительным падением роли парламента в области законодательства и контроля за деятельностью правительства. Прежде всего, в руках правительства сосредоточилась особая законодательная власть, делегированная ему парламентом. В предшествующий период акты органов исполнительной власти, издаваемые с разрешения парламента, - делегированное законодательство, - касались лишь второстепенных вопросов. Теперь же парламент делегировал исполнительным органам право издавать акты и по таким вопросам, которые ранее составляли исключительную прерогативу палаты общин. Так, например, в 30-х гг. правительству было предоставлено право издавать общеобязательные постановления по вопросам денежного обращения. Акты исполнительной власти, изданные в порядке делегированного законодательства, в сотни раз превосходят по численности акты парламента за тот же период. Расширение системы делегированного законодательства хотя и позволяет «разгрузить» парламент в условиях возрастания объёма законодательной деятельности, но вместе с тем ведёт к снижению его роли в сфере законодательства. В свою очередь исполнительная власть получает возможность в административном порядке, оперативно проводить в жизнь важные меры.
Кроме того, со времён первой мировой войны кабинет получил в своё распоряжение также и чрезвычайные полномочия. В 1920 г. был издан Акт о чрезвычайных полномочиях, который предоставил правительству право издавать от имени короля указ о чрезвычайном положении. Этот указ мог быть издан в случае, если имелась «непосредственная угроза действием» снабжению общества средствами жизнеобеспечения (продовольствие, транспорт, энергия и т. п.), и предусматривал возможность применения любых мер для поддержания «нормальной жизни общества», обеспечения страны важными ресурсами и предметами первой необходимости. Характерно, что парламент должен лишь одобрить указ о введении чрезвычайных полномочий и не рассматривать конкретные способы их осуществления правительством. Закон 1920 г. (с дополнениями 1964 г.) как после первой, так и после второй мировой войны неоднократно применялся против забастовок.
В период между двумя мировыми войнами британский кабинет окончательно стал центральным звеном британской политической системы. В Акте о министрах короны 1937 г., содержащем размеры жалованья высшим должностным лицам государства, было впервые законодательно (хотя и косвенно) признано существование премьер-министра и его оппонента – лидера оппозиции. Лидер оппозиции наряду с премьер-министром и другими министрами получал жалованье из государственных средств.
После второй мировой войны верховенство кабинета в британской государственной машине, его решающая роль во взаимоотношениях с палатой общин стали ещё более очевидными. Кроме того, в связи с усилением личной власти премьер-министра система «правления кабинета» трансформировалась в систему «правления премьер-министра». Премьер-министр без консультаций с кабинетом осуществляет все важнейшие назначения и перемещения внутри правительства, определяет порядок работы кабинета и повестку дня, решает вопрос о созыве и роспуске палаты общин и может принимать единоличные решения по основным вопросам текущей политики. Свёртывание коллективных форм в работе правительства привело к неофициальному образованию так называемого внутреннего кабинета, в заседаниях которого участвует лишь 4 – 5 наиболее доверенных премьеру министров, а также к появлению разветвлённой системе комитетов. Такие комитеты кабинета по поручению премьер-министра рассматривают основные вопросы текущей политики и могут докладывать о своих решениях исключительно премьер-министру.
Приход к власти в 1979 г. консервативной партии во главе с М. Тэтчер повлёк за собой дальнейшую централизацию государственной власти, её концентрацию в руках премьер-министра, установление «президентского» стиля руководства партией и государством. Отмеченные многими категоричность и жестокость «тэтчеризма» проявились в политической жизни в более интенсивном использовании полицейского аппарата, усилении антипрофсоюзной политики, ужесточении иммиграционного законодательства, ограничении свободы информации. В известном политическом обращении Хартия-88, подписанном многими видными общественными деятелями Великобритании, говорилось об «эрозии многих гражданских свобод» и традиционной британской демократии.
Одной из многих долговременных тенденций развития Великобритании в XX веке были рост и разбухание государственного аппарата. В конце первой мировой войны и сразу после её окончания было образовано более 5 новых министерств (в том числе труда, авиации, транспорта и т. д.), а к середине 60-х гг. общее число министерств и центральных ведомств превысило 100. После того как в конце XIX в. был создан институт профессиональной гражданской службы, бюрократический аппарат стал быстро разрастаться. Число чиновников гражданской службы в период между 1914 и 1923 гг. удвоилось, а в последующие 50 лет увеличилось в зависимости от профиля министерств в 10 – 20 раз.
Деятельность аппарата государственного управления Великобритании традиционно отличается особой замкнутостью («министерская тайна») и строгой иерархичностью в сочетании с высоким профессионализмом. Подбор кадров высшего и среднего звена гражданской службы проводится специальной комиссией, находящейся в ведении министра по делам государственной службы и не зависящей от других учреждений. Корпус чиновников стабилен и несменяем, вне зависимости от прихода к власти различных партий. Работники госаппарата не должны занимать выборные посты в партийных организациях, выдвигать кандидатов в парламент или соглашаться на избрание в палату общин. Контроль за деятельностью Гражданской службы осуществляется парламентом, который следит прежде всего за государственными расходами.
Некоторые новые черты в организации и функционировании британского аппарата управления после второй мировой войны связаны главным образом с обострением национально-расовой проблемы и с реформаторской деятельностью правительства М. Тэтчер.
Усилением националистических настроений в неанглийских регионах и успехи в 60-70 годах националистических партий, североирландский кризис и нарастающее воздействие этих проблем на стабильность политических институтов вызвали к жизни многочисленные проекты децентрализации управления, попытки модификации государственной машины в национальных регионах Британии. До второй мировой войны лишь в Северной Ирландии, которая оставалась в составе Соединённого Королевства после ирландской революции 1919-1923 годов, аппарат управления был организован особым образом. По акту 1920 года об управлении Ирландии централизованное управление провинцией из Лондона сочеталось с определённой местной автономией, существованием местного парламента и кабинета. В 50-60 годах система особых звеньев управления национальными регионами, помимо Северной Ирландии, получила своё современное оформление. Эту систему возглавляют государственные секретари по делам Шотландии и Уэльса, являющиеся членами кабинета. Они руководят Шотландским и Валлийским ведомствами с несколькими департаментами, решающими отдельные местные вопросы (сельское хозяйство, образование и т. п.) Попытки правительства лейбористов провести в конце 70-х годов законы об определённой автономии Шотландии и Уэльса отличались противоречивым характером, вызвали раскол общественного мнения и были окончательно отвергнуты правительством консерваторов.
Приспосабливая традиционные управленческие структуры к потребностям современного развития, британские правящие круги всё чаще прибегают к заимствованию форм и методов государственного управления в других развитых странах, прежде всего в США и ФРГ. В результате в государственном аппарате, как и во всей политической системе страны, наблюдается всё более редкое сочетание архаичных и новейших элементов. Кроме того, в начале 80-х годов правительство Тэтчер приступило к осуществлению радикальной реформы государственного аппарата. Помимо существенного сокращения корпуса чиновников, реформа имеет целью передать большую часть административных функций гражданской службы частным административным агентствам. Эти агентства заменят многие ликвидированные государственные отделения, бюро и управления и будут функционировать под руководством бизнесменов и промышленников, что, по мнению разработчиков проекта, позволит повысить эффективность работы аппарата, привнести в «культуру гражданской службы» предпринимательский дух и привлечь потенциал частного капитала.
В результате отмеченных выше изменений в политической системе Великобритании в ХХ в. основные принципы конституционализма XVIII-XIX веков, и прежде всего «верховенство парламента», были постепенно лишены реального содержания. То же произошло и с другим принципом британской конституции – парламентской ответственностью правительства.
Поражение правительства в результате вотума недоверия в палате общин стало крайне редким явлением. В ХХ в. это произошло лишь дважды – в 1924 и 1979 годах. «Партийное правление» кабинета, опора на связанное партийной дисциплиной парламентское большинство членов собственной партии позволяют сделать его власть устойчивой, обеспечить одобрение парламентом его решений.
Говоря об общей тенденции усиления органов исполнительной власти (и прежде всего лично премьер-министра), было бы неправильно утверждать, что палата общин британского парламента перестала играть сколько-нибудь заметную роль в политической жизни. В результате резкой поляризации партийных сил в 80-х годах существенно обострились парламентские дебаты по поводу политики правительства, которые широко освещаются средствами массовой информации и оказывают большое влияние на общественное мнение страны. В палате постоянно используется такая форма контроля за деятельностью правительства, как депутатские запросы министрам. Любой правительственный законопроект проходит три чтения в палате общин, в процесса которых он тщательно анализируется в комиссиях и комитетах палаты с участием оппозиции. Только путём одобрения в парламенте важнейшие мероприятия правительства могут быть представлены как выражение «воли нации». Наконец, в условиях обострения партийных противоречий, появления новых партий, когда правительственное большинство в парламенте может стать незначительным, вотум недоверия вновь способен стать действенным инструментом давления на правительство.
Верно, однако и то, что система партийного правления, давления на парламент извне и искажение воли избирателей мажоритарной системой выборов (правительство консервативного большинства за десять с лишним лет своего правления ни разу не получало более 30% голосов избирателей) лишают палату общин той роли, которую она некогда играла в прошлом.
Ещё меньшую роль в реальном осуществлении государственной власти играют старинные британские учреждения – корона и палата лордов. Однако они остаются необходимым элементом государственного устройства и их роль нельзя свести к чисто декоративной.
Корона по-прежнему считается символом стабильности «старой, доброй Англии» и поддерживается как институт подавляющим большинством англичан. При отсутствии писаной конституции пределы власти короля чётко не обозначены и определяются установившимися политическими обычаями. Хотя за британским монархом формально сохраняется право абсолютного вето, роспуска парламента и назначения премьер-министра, длительная политическая практика свела эти прерогативы к «праву давать советы, праву ободрять и праву предостерегать». Фактическое влияние королевского дома на государственную жизнь, тем не менее, весьма значительно. Королева, в частности, председательствует на заседаниях Тайного совета и раз в неделю выслушивает доклад премьер-министра. Утверждения о том, что королева располагает наиболее полной информацией о положении в стране, имеют под собой значительные основания. Кроме того, королева остается главой Содружества, насчитывающего около 50 стран, в основном бывших колоний Великобритании.
Что касается палаты лордов, то, по мнению некоторых исследователей, средневековые принципы её формирования (около 1200 наследственных и жалованных пэров) только повышают в современных условиях функциональную роль этого учреждения, поскольку оно менее зависимо от партийной дисциплины и политической конъюнктуры.
4. Полицейские и судебные органы.
В годы первой мировой войны в Англии была впервые создана постоянная армия и введена общая воинская повинность, позднее отменённая.
Хотя полиция по-прежнему состоит из отдельных местных формирований, находящихся в ведении местных выборных органов, фактическое руководство полицейскими силами осуществляет министр внутренних дел. Такое положение было зафиксировано в законе о полиции 1964 г., по которому министр внутренних дел наделялся правом проводить слияние полицейских формирований, определять размер субсидий местным выборным органам для содержания местной полиции. Особое положение военно-полицейского аппарата характерно для Северной Ирландии, где продолжается вооружённый конфликт между двумя религиозными общинами. В 1969 г. были введены британские войска, а с 1972 г. установлен режим прямого управления из Лондона.
Параллельно с централизацией управления полицией неуклонно возрастали полномочия полицейских служб. Закон о возбуждении недовольства 1934 г. и закон о правопорядке 1936 г., формально направленные против фашистского движения, значительно расширили возможности полиции в плане проведения обысков, применения силы и запрещения манифестаций. Большое количество чрезвычайных законов было принято в 70-80-х годах после обострения ситуации в Северной Ирландии. Так, серия актов о предотвращении терроризма (1974, 1975, 1979 года и др.), а также закон о полиции 1986 г. предоставили полиции почти неограниченное право произвольных арестов «заинтересованных в терроризме» и «подозрительных» лиц. Законы 1986 г. о полиции и о проведении общественных собраний дали в руки полиции дополнительные полномочия по вопросам проведения митингов и демонстраций. Она может выдвигать предварительные требования проведения манифестаций, в том числе относительно количества участников, места и продолжительности собрания под открытым небом. Это аргументируется необходимостью предупреждения серьёзных правонарушений или насилия.
Важнейшие реформы судопроизводства были проведены в 1971 и 1981 гг. Верховный суд Великобритании, председателем которого является лорд-канцлер, был разделён на три палаты: Высокий суд, Суд короны и Апелляционный суд. Высокий суд специализируется в основном по гражданским делам, Суд короны – по уголовным. Высшей апелляционной инстанцией в Великобритании является палата лордов британского парламента, заседающая в специальном составе (21 лорд-судья).