Введение
Органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.
В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Государственный контроль в сфере местного самоуправления
Осуществление публичных контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и другими нормативными правовыми актами.
Государственный контроль, осуществляемый органами государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, может быть подразделен по объекту контроля и представлен в двух видах:
1. контроль за соблюдением законов, который включает:
- контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и, следовательно, регулирование и установление конкретного вида юридической ответственности в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
- контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и как следствие — установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
2. контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
3. недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий;
4. недопустимость передачи полномочий законодательного органа (например, в случаях, когда регулирование (решение) того или иного вопроса отнесено непосредственно к компетенции законодательного органа власти);
5. передача нормотворческих функций допустима лишь в объеме, необходимом для определения отдельных аспектов порядка реализации данных полномочий. В целом же осуществление полномочий должно регламентироваться нормативными правовыми актами того уровня власти, который передает полномочия органам местного самоуправления;
6. законность или непротиворечие передачи полномочий законодательству — Конституции Российской Федерации и федеральным законам (по полномочиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), уставу и законам субъекта Российской Федерации (по полномочиям субъекта Российской Федерации).
Каждый из перечисленных видов контроля в сфере местного самоуправлением имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность.
Законодатель уделяет особое внимание регулированию контроля за реализацией муниципальными органами отдельных государственных полномочий. Необходимость законодательного решения вопросов этого вида контроля определена в качестве одного из аспектов такого направления государственной поддержки развития муниципальных образований как совершенствование правовой основы. О повышении значения контроля за исполнением отдельных государственных полномочий свидетельствует и тот факт, что в ходе проведения муниципальной реформы организация данного вида контроля получила гораздо более подробное нормативное правовое регулирование.
Формы государственного контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий органами МСУ.
В научной литературе отсутствует единство мнений по основаниям классификации и видам государственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления. Данный вопрос зависит от конкретных исследовательских задач, которые ставит перед собой автор, либо от задач, которые решаются в процессе правового регулирования данного вида общественных отношений.
Большинство ученых выделяют три вида контроля над местным самоуправлением: административный, судебный и парламентский. При этом административный контроль предназначен для охраны интересов самого государства и подразделяется на контроль за переданными полномочиями, установление контрольных органов, осуществляющих общий контроль за органами местного самоуправления, и счетный контроль (финансовый контроль). Судебный (правовой) контроль, направленный на защиту и восстановление нарушенных прав, подразделяется на контроль гражданских судов, контроль уголовных судов и административную юстицию. Парламентский контроль предусмотрен в целях обеспечения интересов всего общества по отношению к злоупотреблениям, которые могут быть при осуществлении местного самоуправления, и подразделяется на специальный контроль посредством петиций, интерпелляций и т.п.; общий контроль за всеми действиями органов местного самоуправления и ответственность должностных лиц.
В целом контроль за деятельностью местного самоуправления разделяют на государственный и общественный. В рамках общественного по субъектному составу выделяют контроль общественных организаций, трудовых коллективов, граждан, политических партий, народный контроль. В рамках государственного контроля также выделяют следующие виды по субъектному составу: контроль представительных органов власти, исполнительных органов власти, руководителей и должностных лиц, судебный, прокурорский надзор, президентский, парламентский, правительственный, Совета Безопасности Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в России, Центральной избирательной комиссии России, а также гражданский, общественный, производственный, корпоративный, внутриведомственный3.
Исходя из государственно-территориальной организации России — федеральный (отдельными авторами определяется как государственный), региональный (субъектов Российской Федерации) и местный (муниципальный) контроль.
В зависимости от стадии осуществления контрольной деятельности выделяют предварительный, текущий, последующий и по
По характеру взаимоотношений управомоченного и подконтрольного субъектов выделяют общегосударственный, ведомственный, внутрихозяйственный, общественный и независимый виды финансового контроля. В зависимости от уровня и направленности контроля — «снизу», «по горизонтали», самоконтроль, внутренний, внешний. В зависимости от различных признаков контроля он подразделяется на сплошной (комплексный) и выборочный, прямой и косвенный, контроль по результатам. По отраслевой направленности — отраслевой и межотраслевой; по масштабу контрольных мероприятий — массовый, рейды, смотры; по срокам осуществления — плановый, внеплановый, внезапный, периодический, постоянно длящийся. Соответственно, отраслевой подразделяется на финансовый, административный, санитарный, пожарный, налоговый, таможенный, лицензионный, валютный, экологический, земельный, строительный и иные.
Государственный контроль деятельности органов местного самоуправления осуществляется органами государственной власти как федерального, так и регионального уровней и по объекту может быть разделен на два вида: контроль за соблюдением законов и контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. «Каждый из перечисленных видов контроля имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. Контроль со стороны органов исполнительной власти обычно называется административным».
Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по объекту контроля можно классифицировать на следующие виды: за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; за обеспечением реализации конституционных принципов организации и деятельности местного самоуправления; за обеспечением соблюдения органами местного самоуправления законодательства при осуществлении отдельных государственных полномочий, в том числе при принятии муниципальных правовых актов; за целевым и рациональным использованием органами местного самоуправления переданных для осуществления отдельных государственных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств; за исполнением органами местного самоуправления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, изданных ими по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий; за полнотой исполнения принятых обязательств органами местного самоуправления; за качеством работы органов местного самоуправления; за сроками исполнения принятых обязательств; за финансовыми затратами; за отчетностью; за другими видами деятельности органов местного самоуправления.
В целом данная классификация государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является достаточно полной. Однако, требует пояснения. Обеспечение соблюдения органами местного самоуправления законодательства при принятии муниципальных правовых актов по вопросу осуществления переданных отдельных государственных полномочий является самостоятельным объектом контроля и подлежит выделению его в самостоятельный вид. Государственный контроль за целевым и рациональным использованием органами местного самоуправления переданных для осуществления отдельных государственных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств также подлежит корректировке с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст. 34, 38 БК РФ). В данном случае речь должна идти о законности, результативности и эффективности, адресности и целевом характере использования органами местного самоуправления переданных для осуществления отдельных государственных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств. Контроль за финансовыми затратами, на наш взгляд, следует исключить, поскольку он полностью поглощается ранее названным видом контроля над законностью, результативностью и эффективностью, адресностью и целевым характером использования органами местного самоуправления переданных для осуществления отдельных государственных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств. Что касается контроля за отчетностью, то в данном случае корректнее было бы сказать о контроле за полнотой, своевременностью и соблюдением законности при направлении отчетов об осуществлении органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий. Исключению подлежит также контроль за иными видами деятельности, поскольку данное положение необоснованно расширяет пределы осуществления контроля в отношении органов местного самоуправления, что может при вести к нарушению конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления. Если говорить о контроле за качеством работы органов местного самоуправления, то наиболее приемлемой формулировкой в данном случае будет все-таки эффективность осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий. В частности, Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и принятым в его развитие распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р20 говорится именно об эффективности деятельности органов местного самоуправления. Оценка качества работы органов местного самоуправления не закрепляется ни в одном нормативном акте.
Таким образом, предлагается следующая классификация видов контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий по объекту. Это государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; обеспечением реализации конституционных принципов организации и деятельности местного самоуправления; обеспечением соблюдения органами местного самоуправления законодательства при осуществлении отдельных государственных полномочий; обеспечение соблюдения органами местного самоуправления законодательства при принятии муниципальных правовых актов по вопросу осуществления переданных отдельных государственных полномочий; законностью, результативностью и эффективностью, адресностью и целевым характером использования органами местного самоуправления переданных для осуществления отдельных государственных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств; исполнением органами местного самоуправления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, изданных ими по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий; полнотой исполнения принятых обязательств органами местного самоуправления; эффективностью осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий; сроками исполнения принятых обязательств; полнотой, своевременностью и соблюдением законности при направлении отчетов об осуществлении органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.
Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий следует также классифицировать в зависимости от уровня передачи полномочий и так называемого самоконтроля. В частности, контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных федеральных полномочий может осуществляться только федеральными органами государственной власти, за исключением случаев, если законом данная функция не будет возложена на органы государственной власти субъектов РФ. Соответственно, контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных региональных (субъектов РФ) полномочий — органами государственной власти субъекта РФ. В силу того что полномочия передаются не конкретному органу местного самоуправления, а в целом муниципальному образованию, и уже в рамках деятельности муниципального образования определяется компетенция в этой части конкретных органов местного самоуправления, а также в силу того, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность софинансирования и использования собственных материальных ресурсов при осуществлении переданных полномочий, следует отметить и контроль со стороны самих органов местного самоуправления в этой сфере. А с учетом различного уровня осуществления власти и отличия в органах, уполномоченных на осуществление вышеназванных контрольных полномочий, полагаем необходимым выделить федеральный, региональный и муниципальный контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.
Что касается классификаций государственного контроля по иным основаниям: срокам, формам, методам, периодам и т.д., то в целом все указанные классификации могут быть применены и к рассматриваемому виду контроля, поскольку они в целом характеризуют любую контрольную деятельность.
Заключение
Конституция Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству. В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предметом государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий являются: осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также использование органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств; исполнение органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
В структуру механизма государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления входят административный контроль, судебный контроль и прокурорский надзор. Конкретные порядок и формы контроля органами государственной власти за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов с учетом тех ограничений, которые заложены в Европейской Хартии местного самоуправления.
Таким образом, вышеперечисленные формы и способы административного государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления наряду с судебным контролем и прокурорским надзором способны обеспечить действенность и эффективность всей системы местного самоуправления.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
2. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право. Эксмо, М.2005
3. Дитятковский М.Ю. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: проблемы конституционно-правовой теории и практики. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
4. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью актов органов местного самоуправления// Государство и право. 2002. № 12.
5. Шохин С.О. Бюджетно-финансовый контроль в России (теория и практика). М.: Изд-во «Прометей» МГПУ, 1995.