НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ РАБОТЫПАССАЖИРСКОГО ТРАНСПОРТА
Государственное регулирование деятельности предприятий пассажирского транспорта на федеральном уровне
Прежде всего надо назвать законодательные и нормативно-правовые акты, охватывающие всю сферу гражданских правоотношений и распространяющиеся на транспортную деятельность. Значительная их часть отражена с различной полнотой в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ).
Для регулирования пассажирского транспорта наибольшее значение имеют федеральные законы, регламентирующие порядок образования и особенности деятельности транспортных организаций различных организационно-правовых форм и предпринимателей, транспортные уставы и кодексы, Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей».
Гражданские отношения могут также регулироваться указами Президента РФ. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ и иными законами.
Наиболее характерными для автотранспортной деятельности, охватывающей большую часть пассажирских перевозок, субъектами гражданских правовых отношений являются, с одной стороны, организации и индивидуальные предприниматели без образования юридического лица (ПБОЮЛ), выступающие как перевозчики, транспортные экспедиторы и агенты, исполнители услуг автосервиса, с другой — пассажиры и организации, автовладельцы, органы, выступающие заказчиками транспортных услуг по государственным и муниципальным контрактам. В транспортном комплексе России лицензии имеют приблизительно 0,5 млн хозяйствующих субъектов, из них 98% — субъекты автотранспортного предпринимательства. Кроме этого существует большое число субъектов автотранспортной деятельности, работающих без транспортных лицензий. Потребителями автотранспортных услуг являются население, организации и предприниматели всех отраслей народного хозяйства. Следовательно, можно сделать вывод, что автотранспортные отношения по частоте являются самыми массовыми.
Гражданское законодательство основано на принципах равенства участников отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости вмешательства в частные дела, беспрепятственности осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных гражданских прав и их судебной защиты.
Одной из характерных особенностей транспортных глав ГК РФ является постоянная отсылка к иным законам и правилам, регулирующим перевозки и транспортно-экспедиционную деятельность. В главе 40 «Перевозка» сделаны 17 отсылок к транспортным уставам и кодексам, одна отсылка к закону о прямых смешанных (комбинированных) перевозках, а также ссылки на правила, издаваемые в соответствии с указанными документами. В главе 41 «Транспортная экспедиция» сделана ссылка на Федеральный закон «О транспортно-экспедиционной деятельности».
Только в указанных главах ГК РФ имеется такое обилие отсылок к иным нормативно-правовым актам, что свидетельствует о необходимости особой подробной регламентации транспортных отношений. В этих целях все виды транспорта имеют в настоящее время свои транспортные уставы или кодексы, введенные в действие в форме федеральных законов.
На железнодорожном транспорте с 2003 г. действует Устав железнодорожного транспорта РФ, являющийся девятым по счету железнодорожным уставом страны, сохраняющим преемственность, с нормативной базой железнодорожного транспорта начиная с середины XIX в.
Перевозка пассажиров, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов или выданного этой организации разрешения (лицензии) вытекает, что она обязана осуществлять перевозки по обращению любого гражданина или юридического лица. Перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, должны публиковать. Однако единые правила для такой публикации не установлены, и она в настоящее время не осуществляется. Исключением является железнодорожный транспорт, для которого выпускаются тарифные руководства.
Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения вне зависимости от места проживания закреплено Конституцией РФ. Железнодорожный транспорт общего пользования (ОАО «РЖД») как публичный перевозчик во взаимодействии с организациями других видов транспорта призван своевременно и качественно обеспечивать потребности физических, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом, способствовать созданию условий для развития экономики и обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации. Это требование к железнодорожному транспорту основывается на главных федеральных законах — Конституции РФ и Гражданском кодексе РФ, в котором закреплены унифицированные общие нормы, относящиеся к железнодорожному, морскому, воздушному, автомобильному, внутреннему водному транспорту.
Отношения, возникающие по договорам железнодорожных перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа, регулируются Федеральным законом от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», Уставом железнодорожного транспорта Российской Федерации от 10.01.2003 № 18-ФЗ и следующими документами:
·? Правилами оказания услуг по перевозке пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных (бытовых) нужд на федеральном железнодорожном транспорте (постановление Правительства РФ от 11.03.1999 № 277);
·? Правилами сертификации услуг, предоставляемых пассажирам на федеральном железнодорожном транспорте (приказ МПС России от 27.12.1999 № 45Ц);
·? распоряжением МПС России «Размеры плат и сборов за услуги и работы, связанные с перевозкой пассажиров, ручной клади, багажа, грузобагажа, хранением ручной клади, багажа и грузобагажа» (от 30.08.2002 № 470р).
» в нормативных актах использовался при установлении льгот пассажирам по оплате проезда на муниципальном транспорте Следует различать термины «транспорт общего пользования» и «общественный транспорт». Термин «общественный транспорт. В связи с тем что с 1 января 2005 г. льготы стали предоставляться в денежной форме, термин «общественный транспорт» утратил свое правовое значение. В настоящее время вместо этого устаревшего термина следует использовать термин «муниципальный транспорт» (транспорт, выполняющий государственный или муниципальный заказ на перевозки, финансируемый полностью или частично из бюджетных средств, использующий социально благоприятные и коммерчески невыгодные тарифы, предоставляющий пассажирам льготы в оплате проезда).
Центральное место в этих правовых документах федерального уровня занимает Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». Этот закон должен, судя по его названию, определять правовые основы всех направлений безопасности дорожного движения, в том числе его организацию: правила содержания и ремонта дорог, обустройство сервисных пунктов, ограничения на дорогах и т.д., что, однако, в тексте закона отсутствует. Ведь от того, как организовано движение на дорогах, зависит его безопасность.
Кроме того, закон регулирует права и обязанности участников дорожного движения, условия получения права на управление транспортным средством, устанавливает требования к подготовке водителей транспортных средств и т.д. Однако в первой статье закона указывается, что он определяет только правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения, т.е. в законе содержится противоречие между его названием и более широким предметом регулирования. Об этом свидетельствуют и другие факты. При перечислении основных терминов, которые употребляются в законе (ст. 2), названы:
·? обеспечение безопасности дорожного движения — деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий;
·? организация дорожного движения — комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах.
В данной статье раскрываются такие понятия, как «участник дорожного движения», «дорога», «транспортное средство», которые вряд ли относятся только к определению безопасности дорожного движения.
В статье 5 Закона перечисляются основные направления обеспечения безопасности дорожного движения, среди которых есть и направления, относящиеся к организации дорожного движения. Например, установление полномочий и ответственности Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; разработка и утверждение в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов; осуществление деятельности по организации дорожного движения.
Организации дорожного движения посвящена и ст. 21 Закона. Но в ней сами мероприятия по организации дорожного движения не прописаны. В то же время во втором абзаце статьи указывается, что разработка и проведение указанных мероприятий осуществляются в соответствии с федеральными и региональными нормативными правовыми актами.
О каких конкретно мероприятиях идет речь, недостаточно ясно. Среди полномочий, отнесенных к ведению Российской Федерации в области обеспечения дорожного движения, в ст. 6 Закона значатся формирование и проведение на территории Российской Федерации единой государственной политики; установление правовых основ обеспечения безопасности движения; установление единой системы правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов; создание федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию государственной политики.
Опыт развитых стран мира убеждает в необходимости дифференцированного подхода к различным видам транспорта, особенно выделяя железные дороги. В этом отношении весьма поучителен для Российской Федерации послевоенный опыт ФРГ, оказавшейся в конце 1940-х гг. (как и Российская Федерация в начале 1990-х гг.) в крайне трудном политическом, социальном и экономическом положении. Реформа канцлера Эрхарда, как известно, после войны затронула всю экономику страны, включая транспорт. Был провозглашен курс на социальное рыночное хозяйство, который оказался чрезвычайно плодотворным и созидательным хозяйственно-политическим организационным принципом.
Большего внимания в транспортном законодательстве заслуживает железнодорожный транспорт. Необходимо полнее учитывать его специфику как вида транспорта, не только пользующегося преимуществами естественного монополиста, но и несущего в силу этого немалую социальную нагрузку.
В числе новых законов федерального уровня, находящихся в стадии разработки и рассмотрения, следует указать Закон «Об аэронавигационном обслуживании в Российской Федерации». Учитывая, что Воздушный кодекс РФ (от 19.03.1997 № 60-ФЗ) не отвечает реалиям сегодняшнего дня и требованиям международного законодательства, планируется внести в него ряд серьезных изменений. Будет подготовлен и Устав о дисциплине работников единой системы организации воздушного движения, а также законопроект об аэропортах и аэропортовой деятельности.
В области морского и внутреннего водного транспорта идет работа над десятью законопроектами. Один из них предусматривает изменения в Кодексе внутреннего водного транспорта РФ (от 07.03.2001 № 24-ФЗ.). В результате намечается создать более эффективный механизм регулирования тарифов на услуги по использованию внутренних водных путей, в том числе речных портов.
Готовится также специальный законопроект о госкомпании «Российские автомобильные дороги». В сфере автотранспорта разрабатываются шесть технических регламентов, в том числе об обязательных требованиях к эксплуатации железнодорожных переездов; о требованиях обеспечения безопасности автодорог при их проектировании, строительстве, реконструкции и капитальном ремонте.
В ближайших планах также завершение работы над пакетом проектов федеральных законов о железнодорожном транспорте Российской Федерации, в котором учтены интересы всех участников перевозочного процесса. Готовятся законопроекты об организации регулярного железнодорожного пассажирского сообщения; о высокоскоростном железнодорожном транспорте и др. Начата разработка закона о метрополитене и других видах скоростного внеуличного транспорта.
Кроме того, Минтранс России планирует внести в правительство законопроект об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда пассажирам. Этот документ обеспечит единообразие страхования пассажиров на всех видах транспорта. Дело в том, что нормативные акты, действующие в данной сфере, противоречат гражданскому законодательству.
Несмотря на большую проделанную работу в законодательной сфере, ее планирование сегодня не является системным. В основном она отвечает потребностям сегодняшнего дня. Главная цель состоит в том, чтобы направить законопроектную деятельность в русло тех задач, которые ставит Транспортная стратегия России до 2030 года и Стратегия развития железнодорожного транспорта РФ до 2030 года