Российская Федерация на современном этапе своего развития переживает процесс становления установления новой государственности, утверждение таких принципов и методов управления общественными процессами, кадровой политики, которые совместимы с социально-ориентированной рыночной экономикой. В отношении зарубежного опыта, российские ученые уже преодолели крайности, связанные как с полным отрицанием его применимости в условиях России, так и с попытками его полного копирования /58 C.237/.
Становление демократического федеративного правового государства в России невозможно без создания социально высокоэффективной государственной службы, движущей силой которой выступают ее кадры. Они рассматриваются нами как особая социальная общность со своими качественными параметрами, корпоративными интересами, общими ценностями, нормами и традициями, связями и авторитетом, представляющая собой основной (штатный, постоянный) состав государственных служащих. Это дает возможность объективно оценить реальную ситуацию в соответствующем регионе и России в целом, сделать выводы и предложения по совершенствованию деятельности государства в кадровой сфере. Формирование кадров государственной службы как социальный процесс, посредством которого осуществляются подготовка, подбор и расстановка государственных служащих, - один из главных вопросов стратегии и тактики органов государственной власти как на федеральном, так и региональном уровнях, их жизнеспособности и авторитета в обществе.
Зарубежный опыт неоднозначен. С одной стороны, каждый опыт несет на себе отпечаток национально-специфических условий тех стран, в которых он развивается. С другой стороны, в большинстве случаев можно выделить общезначимые, универсальные принципы, подходы в сфере кадрового обеспечения органов государственного управления.
В зарубежных странах кадровое обеспечение включает в себя следующие взаимосвязанные направления деятельности: планирование, набор, отбор, развитие, а также оценку органов государственного управления.
Набор и отбор органов государственного управления.
Штат государственных служащих за рубежом комплектуется преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Штатные профессиональные работники принимаются на работу на весь период трудовой деятельности, что обеспечивает им стабильную занятость, уверенность в завтрашнем дне.
В отношении возраста и условий выхода на пенсию существует различная практика. В ряде стран оговаривается пенсионный возраст, в других (Великобритания) - требование ухода на пенсию может быть предъявлено лишь при наличии медицинских показаний о невозможности продолжать работу.
Существуют два пути набора персонала: внешний (за счет лиц извне организации) и внутренний (за счет собственных работников).
Положительная сторона первого пути состоит в том, что в организации появляются новые люди с новыми идеями. Отрицательная же сторона - в том, что требуется длительный этап адаптации новых работников в организации, где сам новичок вначале может проявить себя не с лучшей стороны.
Во Франции, например, 2/3 руководящих должностей государственной службы заполняются исключительно за счет внутриведомственных конкурсов. Здесь исключается привлечение руководящих кадров «извне», кроме как на младшие должности. Так же обстоят дела и в Германии.
Предварительный отбор кандидатов для работы в органах власти и их структурах в Германии происходит, как правило, на конкурсной основе. Согласно поданным заявлениям каждый кандидат выдерживает испытание исходя из рекомендаций и личностных характеристик. Затем конкурс проводится анонимно. Кандидаты, выигравшие конкурс, направляются на учебу по какой-либо конкретной специальности. После этого приходит на работу хорошим специалистом, причем пожизненно. Увольнение их до пенсионного возраста возможно лишь в одном случае - если чиновник будет уличен во взяточничестве или ином поступке. Основанием для приема на государственную службу в Японии является соответствие кандидата квалификационным требованиям по специальным знаниям и навыкам в сфере администрации. Для оценки способностей кандидата существует система экзаменов и оценки его квалификации и опыта.
На основе конкурсных экзаменов или в отдельных случаях на основе собеседований и оценки способностей кандидата. Экзамены предусматривают оценку, квалификации и исполнительности, медицинское обследование. По закону к экзаменам должны допускаться все лица (японцы) на равных условиях и должна быть обеспечена достаточная гласность при их проведении.
Имена и баллы тех, кто успешно прошел экзамены, вписываются в свидетельство, срок действия - один год.
Правом назначения на должность наделены главы министерств и ведомств, которые могут делегировать эти права другим высокопоставленным чиновникам внутри своих министерств и ведомств. Право временного снятия с должности, восстановления в должности, увольнения и отставки, как и право наложения дисциплинарных взысканий, принадлежит лицу, назначившему того или иного чиновника на должность. Эти права регулируются определенными правилами. Так, никто не может быть назначен на должность, если он не отвечает требованиям Закона о государственных служащих. Когда тот или иной человек вновь назначен или повышен в должности, то он работает не менее шести месяцев в должности условно. В этот период впервые принятый на службу не обладает статусом, гарантированным для государственных служащих.
В США каждое ведомство, объявляя конкурс на замещение вакансий, определяет особые требования, которым должен соответствовать кандидат на ту или иную должность. В число этих требований входит знание не только теории управления, права, но и особенно того предмета, которым предстоит заниматься государственному служащему. При отборе на работу кандидаты проходят тестирование на профессиональную пригодность. Оно позволяет с известной вероятностью определить уровень развития необходимых навыков, знаний, личностных характеристик и т. д.
Своеобразным тестом на честность, например, является широко используемый в США прибор, регистрирующий изменения в дыхании, кровяном давлении, пульсе, реакции кожи и фиксирующий эти изменения на бумаге. Речь идет о полиграфе, называемом иногда детектором лжи. Человеку, к которому подключен полиграф, задают различные вопросы: нейтральные, чтобы выявить его нормальное состояние, затем очень острые, чтобы зарегистрировать ответ, сделанный под давлением.
По французскому праву чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, которое включено в штат и получило ранг в иерархии административных органов, служб или административных учреждений государства. Первое условие означает, что данная должность создана на постоянной основе. Второе условие - это акт, по которому административный орган вводит служащего в штат государственной службы, наделяя его званием, рангом. Введение в штат дает положение, и служащий окончательно входит в административную иерархию до конца своей профессиональной жизни. Получение ранга - это первый этап в карьере чиновника.
Таким образом, отбор на основе строгих критериев профессиональной и этической пригодности позволяет государственным служащим успешно выполнять свои профессиональные обязанности.
Развитие органов государственного управления.
Обучение работников имеет огромное значение для нормального функционирования и развития власти. Государство только тогда может стабильно, компетентно и профессионально выполнять свои функции, когда сформирует стабильный, компетентный и профессиональный корпус государственных служащих. Кадры во все времена решали и решают все. Главное для них - высокий профессионализм.
Немецкие чиновники, например, учатся всегда. Их учеба начинается еще до поступления на государственную службу. Согласно федеральному закону о чиновниках, претендент на государственную службу должен пройти предварительную специальную подготовку. Форма и продолжительность ее устанавливаются сообразно служебной иерархии. Для службы на низшем уровне, имеющем вспомогательный технический характер, необходимо иметь за плечами успешно оконченную народную школу и подготовительную службу. Для среднего уровня нужен документ об окончании той же народной школы, но требуются еще и служебная подготовка в течение одного года, а также сдача специального экзамена на занятие должности. Служба на уровне повышенного звена требует от кандидатов окончания средней школы, специальной подготовки в течение трех лет и сдачи экзамена, который подтвердил бы степень овладения кандидатом определенными должностными функциями. И, наконец, на высший уровень (по численности это около 3% всего чиновничьего корпуса) допускаются специалисты с высшим образованием, сдавшие первый государственный экзамен, а затем после двухлетней подготовительной службы - второй государственный экзамен.
Существует целая система подготовки и переподготовки чиновников. Например, во Франции действует 240 управленческих учебных заведений. Самым престижным из них является Национальная школа администрации, задача которой - обеспечить подготовку государственных функционеров высшего эшелона. Во Франции сложилась и практика стажировок для государственных служащих в других (смежных) ведомствах с целью изучения их работы, прохождения краткосрочных курсов повышения квалификации с отрывом и без отрыва от основной работы, специальных курсов, связанных с подготовкой к сдаче экзамена на очередную должность.
Чтобы выйти на общегосударственную орбиту, в США кандидату необходимо пройти долгий ряд ступеней практической деятельности и учебы. Прежде чем гражданин займет заметный пост, он пройдет шлифовку в престижном университете, загранкомандировках, стажировках в министерствах, аппаратах партии, конгресса и т.д. В результате формируется высококвалифицированный чиновник, отвечающий интересам правящих кругов своего общества.
На первые и вторые роли органов государственного управления в США котируются лица, имеющие ученую степень доктора или магистра. Лица, имеющие высшее образование, могут претендовать на должности среднего уровня управления.
Следует отметить, что подготовка управленческих кадров требует больших затрат времени и финансовых расходов (так, например, год обучения в США по магистерской программе стоит 15 тыс. долл. на одного человека).
Для стимулирования органов государственного управления к постоянному повышению своей квалификации в США применяются меры:
- моральное воздействие (необходимость постоянного совершенствования знаний);
- административные меры - создание условий «нетерпимости» к нежелающим учиться (отказ от повышения их в должности и т.д.);
- законодательные меры - лицензирование на 3-5 лет с последующей аттестацией. Одновременно государственные служащие США имеют право на информацию о внутриведомственных вакансиях и конкурсах на их замещение, возможностях повышения уровня образования, порядке прохождения переквалификации /25 C.92/.
Оценка органов государственного управления.
Карьерное передвижение, т. е. продвижение по службе. Так, во всех странах, что касается органов государственного управления, создана сложная иерархическая система. В США, например, установлены 18 квалификационных разрядов: 17-18-й разряды квалифицируются как высшее (политическое) звено управления, 16-й - высшее руководящее звено чиновников. 15-13-й - среднее звено, 12-1-й - основной штат, включающий рабочих и служащих, вспомогательный персонал.
Традиционно успешной в Америке считается вертикальная карьера (когда госоргана повышают в должности «вверх»). При этом ставка делается на яркую личность, способную изменить организацию в лучшую сторону.
Обязательными условиями занятия очередной административной должности являются сдача соответствующих экзаменов, прохождение конкурса и ежегодных аттестаций. При аттестации учитываются повышение профессионального уровня и компетентности, организаторские способности и моральные качества претендента.
Существует определенный набор организаторских качеств, которым должны соответствовать органы государственного управления, претендующие на соответствующие разряды:
· целеустремленность - умение поставить четкую и ясную цель и стремиться к ее достижению;
· гибкость - способность реально оценивать обстоятельства, адаптироваться к ним;
· работоспособность - способность длительно выполнять работу с высокой эффективностью;
· дисциплинированность - подчинение установленному порядку, умение налаживать и поддерживать дисциплину в коллективе.
При аттестации государственных служащих учитываются и нравственные качества претендента. Например, в США существует этический кодекс государственных служащих, в соответствии с которым чиновник обязан:
· защищать Конституцию, законы США и решения правительственных органов не уклоняться от их исполнения;
· выдавать полноценную дневную работу за полновесную дневную оплату;
· никогда не дискриминировать одних путем предоставления другим особых льгот или привилегий за вознаграждение или без него;
· не давать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями по службе;
В соответствии с уровнем профессиональной подготовки, организаторских и нравственных качеств служащим присваивается очередной квалификационный разряд.
Для создания максимальной эффективности работы органов государственного управления в зарубежных странах важнейшим элементом является система рекрутирования и подготовки кадров. Органы государственного управления разных стран отличаются еще и в зависимости от того, на какие умения и навыки делается акцент при отборе сотрудников.
Таким образом, кадровое обеспечение должно быть направлено на наем эффективной рабочей силы, увеличение производительности труда посредством улучшения условий работы, улучшения отношений в организации между руководством и подчиненными. Суть кадрового обеспечения органов государственного управления состоит в привлечении, закреплении и адекватном использовании на государственной службе высококвалифицированных специалистов, в создании условий по реализации ими своего профессионального потенциала для успешного исполнения должностных обязанностей и обеспечении на этой основе эффективного функционирования органов государственной управления. В отношении зарубежного опыта, российские ученые уже преодолели крайности, связанные как с полным отрицанием его применимости в условиях России, так и с попытками его полного копирования. Сам по себе зарубежный опыт неоднозначен. С одной стороны, каждый опыт несет на себе отпечаток национально-специфических условий тех стран, в которых он развивается. С другой стороны, в большинстве случаев можно выделить общезначимые, универсальные принципы, подходы в сфере кадрового обеспечения органов государственного управления.