В Тайный совет. Перемены в местном управлении.
На практике в рассматриваемую эпоху совершался переход от монархии персональной, при которой король управлял страной как личным своим хозяйством, то есть с помощью домашних слуг и, самолично вникая во все государственные дела, к монархии институционной, в условиях которой управление страной осуществлялось королем преимущественно через посредство специально созданного для этого исполнительного аппарата государственной власти, то есть бюрократическими методами.
В исторической литературе произошедшая в XVI веке трансформация государственного строя Англии определяется иногда как «революция в управлении». Одним из первых употребил этот термин Жофрей Элтон (Geoffrey Elton): он назвал «революцией» административные реформы Генриха VIII. В своей книге, посвященной этим реформам, английский историк сделал вывод о том, что шестнадцатый век «был временем не столько перехода, сколько революции в администрации». Он отметил, в частности, что «Генрих VII взошел на трон королевства, которое управлялось по-средневековому, тогда как Елизавета передала своему наследнику страну, управлявшуюся современным образом. Многое произошло, многое было изобретено незадолго до этого, многое претерпело глубокие перемены в переходном столетии, даже если значительная часть была при этом сохранена. Мы близки к тому мнению, что шестнадцатое столетие видело создание современного суверенного государства: дуализм государства и церкви был разрушен победой государства, корона восторжествовала над своими соперниками, парламентский статут восторжествовал над абстрактным правом христианства, и замкнутое национальное сообщество стало не молчаливо принимаемой необходимостью, какой оно было в течение некоторого времени, но сознательно желаемой целью. В ходе этой трансформации был создан исправленный вариант правительственной машины, принципом устройства которой стала бюрократическая организация вместо личного контроля короля и скорее национальное управление, чем управление королевским имуществом. Реформированное государство базировалось на отрицании средневековой концепции королевства как королевского имущества, его частного дела, управляемого соответственно его частной организацией; оно понимало свою задачу в качестве национальной, свою опору и сферу как общенациональную и поэтому обособляло свои административные нужды от королевского домовладения».
Развивая выдвинутую Жофреем Элтоном концепцию «революции в управлении», Джон Гай (John Guy) высказал мнение о том, что «тюдоровский период и его институты должны рассматриваться как целое, чтобы надлежащим образом понять значение как генрицианской, так и елизаветинской эпох». Сущность изменений в английском государственном управлении в тюдоровские времена этот историк описал следующим образом: «В то время, как Генрих VII лично управлял своим королевством из своих покоев и частного кабинета и проверял каждую страницу своих домовых счетов, Елизавета глубоко вникала только в самые главные политические решения и важные государственные дела, оставляя массу рутинных административных и финансовых дел членам Тайного Совета, которые одновременно брали на себя функции правителей в графствах, сначала в качестве мировых судей, а затем, во времена войны с Испанией, и как наместники. Самый значительный сдвиг был сделан от не обособленного от домовладения управления королевскими доходами при Эдуарде IV и Генрихе VII к диверсифицированному менеджменту посредством многочисленных налоговых ведомств при Генрихе VIII и Кромвеле и в конце к концов к корпоративному, основанному на казначестве, фискальному менеджменту посредством Тайного Совета при Елизавете. Поэтому тезис о том, что имела место тюдоровская «революция в управлении» понятен при условии, если периодизация перемены продлевается до смерти Елизаветы».
Сходное представление о трансформации английского государственного строя в течение XVI века выразил историк Нил Вуд, который написал в своей книге, посвященной взглядам на государство в тюдоровской Англии, что Генрих VII, правивший с 1485 до 1509 года, «лично руководил делами государства через королевское домовладение, как это делали средневековые монархи с незапамятных времен. Путем ловкого управления множеством различных феодальных органов, включая широкий совет, он был в состоянии крепкой хваткой держать государственное предприятие и добиваться сотрудничества самых крупных магнатов королевства. Ко времени правления Елизаветы королевское домовладение не являлось более центром правительственной власти. Королева направляла политический курс, но каждодневное управление оставила своему Тайному Совету, относительно малому кругу доверенных должностных лиц, служивших как коллективный орган (при частых консультациях с парламентом), деятельностью которого руководили главные государственные секретари с помощью маленького бюрократического аппарата».
Употребляя термин «революция» применительно к изменениям в государственном строе Англии, происходившим на протяжении XVI века, историки стремятся подчеркнуть тем самым их качественный характер. И надо признать: реформы Генриха VIII и политика королевы Елизаветы I действительно вносили существенные перемены в конструкцию английской государственной власти. Однако перемены эти были постепенными, новые элементы государственного строя не заменяли собой элементы традиционные, но дополняли их. Поэтому революционность тюдоровской модернизации английского государственного строя была лишь частичной. Способ, которым она проводилась, предполагал не разрыв с традицией, характерный для всякой революции, но ее сохранение и опору на нее, что типично именно для эволюции.
На основе традиционных управленческих структур и как результат дальнейшего их развития формировался в тюдоровской Англии и тот бюрократический исполнительный аппарат королевской власти, создание которого в работах историков Жофрея Элтона и Джона Гая представляется одним из главных элементов тюдоровской «революции в управлении». Его ядром стал Королевский совет, сложившийся в качестве самостоятельного, обособленного от королевских судов и парламента, государственного органа к 70-м годам XIV века. В его состав входили высшие должностные лица государственного управления и королевского двора: канцлер (Chancellor), казначей (Treasurer), управляющий двором (Chamberlain), хранитель гардероба (keeper of the wardrobe), судьи, бароны казначейства (barons of the Exchequer), клерки канцелярии. Кроме того, в Совете обыкновенно присутствовали несколько рыцарей и лиц из духовной и светской знати. В течении XVI века Совет постепенно обособился от королевского двора и приобрел внутреннюю организацию и функции настоящего правительства. Его состав уменьшился за столетие более чем в десять раз. Если при Генрихе VII в нем было 227 членов, а в первые два десятилетия правления Генриха VIII число советников сократилось до 120, то с 1536 до 1547 года их количество не превышало 19, в 1548 году их стало 22, в 1552-м — 31, при Марии Тюдор — 50, в период же правления Елизаветы I Совет стал еще более узким по составу: в 1559 году в него входило 19 человек, в 1597-м — всего 11, в 1601 году — 13 членов. Яков I расширил состав Совета до 23 человек.
Должностные лица королевского двора продолжали входить в состав Совета, но не они определяли характер его деятельности, а высшие должностные лица государственного управления. Большинство последних были выходцами не из аристократии, как это было в XIV и XV веках, но из коммонеров — социальных групп, представители которых формировали Палату общин. Эта перемена была обусловлена во многом тем, что значительная часть английских аристократов погибла во время гражданской войны 1455–1485 годов, но она отражала также стремление королевской власти формировать свой Совет из лиц, материальное положение которых в большей мере зависело от доходов, получаемых за государственную службу.
Новую сущность Королевского совета, который стал именоваться Тайным советом (Privy council), ярче всех из его членов воплощали государственные или главные секретари (Principal Secretary) — должностные лица, специально предназначенные для ведения его дел. По словам Г. У. Протеро, «эти должностные лица, которых было в это время обыкновенно двое, являлись характерными инструментами тюдоровской системы. Их происхождение в действительности далеко уходит в прошлое, но их политическая важность датируется установлением тюдоровской автократии и указывает на, мы почти вправе это сказать, начало правительства в современном смысле».
К началу XVII века в рамках Тайного совета наметилась определенная специализация. Так, юридические функции сосредоточились в руках лорда канцлера (Lord Chancellor), лорда хранителя Большой печати Англии (Lord Keeper of Great Seal of England) и одного из главных судей (Chief Justice); финансовые — в ведении лорда казначея (Lord Treasurer) или канцлера казначейства (Chancellor of the Exchequer), религиозными вопросами заведовали архиепископ и епископы, морскими делами управлял лорд высокий адмирал (Lord High Admiral), формировавшейся военной организацией — руководитель кавалерии (Master of the Horse) и руководитель артиллерии (Master of Ordnance), королевским двором заправляли казначей домовладения (Treasurer of the Household), контролер домовладения (Comptroller of the Household), управляющий двором (Chamberlain) и лорд камергер (Lord Steward).
Один из государственных секретарей, а именно: Роберт Сесил (Robert Cecil), превратился в начале XVII столетия в должностное лицо, близкое по своему значению к главе правительства — премьер-министру. В введении второго секретаря — Джона Герберта (John Herbert) — были сосредоточены функции министра иностранных дел. Он должен был знать, например, о «всех договорах с иностранными монархами, о действиях и переговорах послов к Ее Величеству и от нее», «хранить письма иностранных монархов к королеве и ответы, данные на них», в его ведении была заграничная разведка и т д.
При вступлении в свою должность члены Тайного совета клялись «быть верным и преданным Ее Королевскому Величеству», «хранить тайну всех дел», открываемых им как советникам Ее Величества. Но это совсем не означало, что данный орган не был самостоятельным в некоторых своих действиях. Именно Тайный совет сыграл главную роль в передаче английского королевского трона от Елизаветы I, умершей 24 марта 1602 года — буквально накануне нового года, который по действовавшему тогда в Англии Юлианскому календарю начинался 25 марта, к шотландскому королю Якову VI, ставшему в Англии королем Яковом I. По словам историка Христофера Ли, «Роберт Сесил и его клерки не стали ждать до 1603 года, чтобы многое понять в природе монарха. Сесил подготовился к наследованию [трона] задолго до марта 1603 года».
Яков I не забыл оказанной ему Робертом Сесилом услуги и оставил его на прежнем посту. А поскольку особого желания вмешиваться в текущие административные дела новый английский король не имел, то первый секретарь получил свободу действий, которой не имел при королеве Елизавете. Тайный совет превратился при Якове I во влиятельный государственный орган.
К этому времени в Англии сложились элементы новой, бюрократической по своему характеру системы местного управления. Наиболее значимым среди них был институт наместников (Lord-Lieutenants), возникший в период правления Генриха VIII, но получивший настоящее развитие лишь при Елизавете I. Властные полномочия, которыми эта королева наделяла своих наместников, превращали их в подлинных военных губернаторов. Они получали право в случае войны или мятежа созывать и собирать в армейские подразделения всех подданных, какого бы состояния, сословия и достоинства они ни были, проживавших в пределах вверенного им графства. Наместники имели на местах заместителей или помощников и действовали в контакте с шерифами и мировыми судьями, роль которых как королевских должностных лиц местного управления существенно возросла в XVI веке.
Назначенные из представителей английской знати, наместники входили в состав Тайного совета: они являлись одновременно и должностными лицами центрального правительственного аппарата, а значит и членами Палаты лордов. С другой стороны, многие мировые судьи становились членами Палаты общин. Английский парламент был в этих условиях местом, где скатывались в единый клубок нити центрального и местного управления.
Разложение феодальных структур в странах Западной Европы в течение эпохи Возрождения означало в сущности разрушение традиционных форм самоорганизации общества. Заменить их можно было в тех условиях только механизмами государственной власти. Развитие же этих механизмов предполагало в первую очередь усиление их ядра, которым повсеместно была королевская власть.
Во Франции усиление королевской власти могло идти лишь по пути расширения и совершенствования подчиненного монарху бюрократического исполнительного аппарата. Французский сословно-представительный орган — Генеральные штаты — был оторван при своем рождении от корней: властных органов, существовавших на местах — провинциальных штатов. С другой стороны, он не сросся и с королевской властью до такой степени, чтобы она не могла существовать без него. Верховная государственная власть во Франции воплощалась в Средние века исключительно в персоне короля и институте короны.
Иная ситуация сложилась в Англии. Здесь еще в эпоху высокого Средневековья сформировалась конструкция верховной государственной власти, при которой король был неразрывно связан с парламентом. Более того, с точки зрения юридической доктрины английской верховной власти, король мыслился неотъемлемой частью парламента — одной из корпораций (estates), существовавшей наряду с корпорациями (estates) общин (commons), лордов духовных и лордов светских. В связи с этим усиление королевской власти в Англии неизбежно предполагало и должно было вылиться в возрастание значения парламента как государственного органа. Так и произошло на самом деле. Генрих VIII и особенно королева Елизавета I сознательно действовали в направлении упрочения парламентской организации, сознательно стремились придать парламентской деятельности больше эффективности. Одним из результатов этого стремления стала, в частности, институционализация парламентских привилегий. Еще в 1515 году спикер, следуя практике предшествовавшей эпохи, просил у короля свободы слова и доступа к его персоне с прошениями только для себя. В 1542 году спикер Мойль обращался с просьбой предоставить свободу слова всем членам парламента. В 1554 году спикер просил короля дать парламентариям свободу от ареста, свободу слова и свободу доступа к персоне ее величества. При открытии сессии первого парламента правления Елизаветы I спикер взывал к ней с просьбой разрешить парламентариям пользоваться их «древними свободами». А в 1562 году спикер Палаты лордов Уильямс говорил о соблюдении «древней привилегии» парламента, которая заключается в том, чтобы парламентарии «могли оставаться на свободе, быть открытыми и свободными от ареста, приставаний, беспокойств или другого вреда их телам, землям, имуществам или слугам, обладая при этом всеми другими своими свободами в течение сессии настоящего парламента, посредством которых они смогли бы лучше выполнять свой долг». В заключение же спикер сказал: «Все привилегии, которых я желаю, могут быть записаны, как это было принято в другие времена».
В 1584–1589 годах в рамках парламента существовал специальный комитет по вопросам парламентских привилегий. Такой комитет действовал и в парламентах, созывавшихся Яковом I и Карлом I. Во времена правления этих монархов тема парламентских привилегий стала одним из главных предметов спора между ними и парламентариями.
20 июня 1604 года на обсуждение членов Палаты общин был вынесен документ под названием «Апология», который намечалось направить от имени парламента в адрес короля Якова I. Парламентарии стремились выразить этим документом протест против высказанных его величеством мнений о том, что они обладают привилегиями не по праву, а исключительно по милости короля, возобновляемой для каждого парламента с помощью петиции. В «Апологии» говорилось, в частности: «Мы, рыцари, горожане и жители бургов из Палаты общин, собравшиеся в парламенте и от имени всех общин королевства Англии с единым согласием для нас и нашего потомства, выражаем протест против этих утверждений, наимилостивейший суверен, ведущих прямо и очевидно к полной ликвидации самых фундаментальных привилегий нашей палаты, а с ними прав и свобод всех Общин вашего королевства Англии, которыми они и их предки несомненно пользовались с незапамятных времен при наиболее знатных прародителей вашего Величества». Приведенное обращение к королю Якову I не получило большинства голосов в Палате общин и не было направлено в его адрес, тем не менее содержание этого документа весьма интересно как новая ступень в осознании парламентариями сущности парламентских привилегий. Их происхождение относится к незапамятным временам. Это свидетельствует о том, что парламентские привилегии стали рассматриваться парламентариями как обычаи их предков. С этим взглядом на привилегии была связана и трактовка их в качестве «самых фундаментальных привилегий» Палаты общин.
Подобный взгляд на парламентские привилегии проводился и в петиции о праве (petition de droit) королю Якову I, рассмотренной в Палате общин 23 мая 1610 года. В ней говорилось о «древнем и фундаментальном праве свободы парламента (ancient and fundamental Right of the Liberty of the Parliament)» при обсуждении всех вопросов, касающихся подданных и их владений, имуществ и каких бы то ни было прав. «Мы считаем древним, общим и несомненным правом парламента, — заявляли депутаты, — дебатировать свободно все вопросы, которые касаются подданного и его права или состояния; если свобода дебатов будет однажды ликвидирована, сущность парламента в тот же момент растворится. И в то время, когда, как в данном случае, право подданных находится на одной стороне, а прерогативы вашего Величества — на другой, то невозможно в дебатах отделить одно от другого; мы утверждаем, что такого рода прерогативы вашего Величества, прямо затрагивающие права и интересы подданных, должны ежедневно подниматься и обсуждаться во всех Судах Уэстминстера (in all Courts at Westminster); и всегда свободно дебатироваться при всех подходящих обстоятельствах. Как в этом, так и во всех прежних парламентах без ограничений: если это запретить, то для подданного будет невозможно, как узнать, так и защищать свое право и право собственности на свои земли и имущества».
Вопрос о парламентских привилегиях увязывался парламентариями в приведенной петиции с вопросом о королевских прерогативах. И это не случайно: король и парламент были в условиях Англии неразрывно связаны между собой и являлись в сущности своей важнейшими рычагами единого механизма властвования.