С самого начала перехода к рыночной экономике Россия столкнулась с целым рядом проблем, которые сделали достаточно рискованным хранение сбережений населения внутри страны и, наоборот, в значительной мере способствовали переводу личных сбережений за рубеж. Несмотря на то, что был принят ряд мер по устранению этих проблем, качество реформ в этом направлении остается далеко неоднозначным.
Существует ряд причин экспорта капитала из России. Но главной из них является уродливость сложившегося в России экономического механизма, при котором собственники не заинтересованы в судьбе своего предприятия. Государство, как представителем интересов общества оказалось во власти небольшой группы олигархов и долгое время не предпринимало никаких усилий по сокращению экспортного капитала из России.
Макроэкономическая нестабильность, являющаяся в большой степени следствием политической нестабильности, порождает неуверенность в отношении будущей прибыли от инвестиций в России.
Произвольный и конфискационный характер системы налогообложения способствует уклонению от уплаты налогов, а перевод средств за рубеж позволяет легко укрывать их от налоговых органов.
Недоверие к банковской системе способствует переводу сбережений за рубеж.
Слабость институциональных механизмов защиты прав собственности и широко распространившаяся коррупция не располагают к накоплению активов в России. Наконец, в некоторых случаях приватизация создала возможности для руководителей предприятий отчуждать находящиеся в их ведении активы и укрывать полученную выручку за рубежом.
Перечисленные главные причины создают стимулы для перевода (или хранения) капитала за рубеж, что осуществляется самыми различными путями.
Каналы вывоза капитала
Каналы оттока капитала из России хорошо известны и включают в себя следующие:
Предоставление неверных сведений о размерах экспортной выручки, особенно в топливно-энергетическом секторе.
Неверное указание доходов от экспорта достигается несколькими способами: (а) занижение сумм в счетах-фактурах при экспортных операциях; (b) контрабандный экспорт, доходы от которого переводятся в зарубежные компании или на зарубежные счета, и (с) осуществление экспорта через оффшорные дочерние предприятия по заниженным отпускным ценам, причем разница между ними и рыночными ценами остается в оффшорной зоне.
Преимущественное сосредоточение российского экспорта в энергетическом секторе превращает его в основной канал оттока капитала из России. Именно "нефтяное проклятие" отчасти объясняет подобное сочетание медленного хода реформ, коррупции и оттока капитала из России. Очевидная взаимосвязь между интенсивностью оттока капитала из страны и ростом мировых цен на нефть также подтверждает ту точку зрения, что отток капитала в значительной мере отражает невозвращение в страну экспортной выручки от продажи энергоносителей.
В 2005 году экспортные цены в России отставали от мировых в среднем на 7 процентов для сырой нефти, на 29 процентов для нефтепродуктов, на 15 процентов для угля[6], на 11 процентов для природного газа, на 21 процент для алюминия и на 13 процентов для меди. Эти статьи экспорта составляют до половины всей его структуры в России.
Слабость таможенного и пограничного контроля в государствах бывшего СССР в первые годы реформ облегчала отток капитала через этот канал. Например, некоторые страны Балтии превратились в центры реэкспорта товаров, незаконно экспортированных из России.
Завышение размеров платежей по импорту, в том числе с помощью фиктивных контрактов на импорт товаров или услуг.
По сравнению с экспортным механизмом, величину оттока капитала через этот канал оценить значительно сложнее, поскольку структура российского импорта оказывается значительно более диверсифицированной, чем структура экспорта.
Указанные в контрактах цены импортируемых пищевых продуктов, таких как пшеница и подсолнечное масло, превышают мировые цены на 40 процентов.
Фиктивная предоплата по импортным сделкам.
Это еще один из важных каналов оттока капитала. Имеется множество примеров, когда предприятия создаются исключительно с целью оформления импортного контракта, на основании которого банк предоставляет крупную предоплату. Как только перевод средства осуществляется, предприятие ликвидируется.
· Целый ряд операций по счетам движения капиталов в обход установленных правил нередко осуществляется российскими банками через корреспондентские счета зарубежных банков.
В ряде случаев граждане России также приобретают банки (обычно в тех странах, где отсутствует строгий надзор за банковской деятельностью) с целью открытия корреспондентских счетов с российским банком. Эти счета служат каналом оттока капитала, практически неподконтрольным ЦБ Российской Федерации.
Некоторые из перечисленных каналов входят в число способов оттока капитала, рассмотренных выше, тогда как другие (такие как некоторые из форм предоставления неверной информации о размерах экспортной выручки) являются дополнительными вариантами.
Факторы вывоза капитала
В данном разделе рассматриваются факторы оттока капитала в разных странах, которые позволяют более четко представить ситуацию в России и определить рекомендации по ее исправлению с учетом международного опыта.
Во-первых, имеющиеся исследования свидетельствуют о том, что отток капитала развивается на фоне неудовлетворительных макроэкономических показателей и недостаточного развития необходимых институтов. Используя ограниченную выборку стран с переходной экономикой, можно сделать вывод о том, что высокий уровень инфляции, большой дефицит бюджета, прогрессирующее снижение курса национальной валюты и низкие реальные процентные ставки ведут к увеличению оттока капитала. Изучение выборки из 18 развивающихся стран в период с 1978 по 1988 годы свидетельствует о том, что бюджетная консолидация и выполнение программы стабилизации МВФ позволяют пресечь отток капитала.
Итоги сравнительного исследования развивающихся стран отмечают взаимосвязь между оттоком капитала и диспропорциями финансовой политики, которые приводят к завышению валютного курса.
Во-вторых, наиболее успешный опыт реформ в странах Центральной Европы, Балтии и Латинской Америки также свидетельствует о возможности значительного уменьшения или даже преодоления оттока капитала путем неуклонного улучшения макроэкономических показателей, проведения институциональных реформ или сочетания этих подходов. В странах Центральной Европы полное преодоление оттока капитала было связано со снижением уровня инфляции и повышением качества структурных реформ. В странах Балтии также был достигнут существенный прогресс по обоим направлениям, и, кроме того, осуществляется контроль за состоянием бюджетного баланса. В странах Латинской Америки удалось достичь значительных успехов по сокращению бюджетного дефицита.
В-третьих, имеется взаимосвязь между интенсивностью оттока капитала и показателями экономического роста. Основной трудностью при анализе взаимосвязи между оттоком капитала и прочими переменными является правильное определение причинности, поскольку очевидно, что отток капитала может являться как следствием, так и причиной неудовлетворительной макроэкономической ситуации. Тем не менее, представляется весьма вероятным, что устойчивое улучшение макроэкономических показателей в стране и укрепление организационно-правовой базы (в том числе укрепление политической стабильности, защита прав собственности и главенство закона) позволят пресечь отток капитала.
По данным сравнительных исследований в различных странах остается тем не менее не до конца понятным, насколько эффективным являются меры регулирования капитала для предотвращения его оттока. Большинство имеющихся исследований указывает на то, что регулирование оттока капитала и, в частности, меры количественного контроля, в большинстве случаев оказывается неэффективным. На основании выборки промышленно развитых и развивающихся стран не обнаружили подтверждения тому, что меры регулирования капитала способны оградить платежный баланс развивающихся стран. Меры регулирования капитала не оказывают заметного влияния на отток капитала, бюджетный дисбаланс и осуществление программ МВФ. Хотя в ряде случаев меры контроля могут оказаться на короткое время эффективными, тем не менее инвесторы очень скоро находят пути для обхода этих ограничений. Следует добавить, что во многих странах наблюдается тенденция сохранять меры регулирования капитала, что, по всей вероятности, характерно и для России.
Меры в области политики. Главными причинами оттока капитала из России являются политическая неопределенность, тяжелое бремя налогов, неразвитость банковской системы и чрезвычайно сильное влияние интересов крупных монополий в энергетическом секторе. Несмотря на то, что проблему оттока капитала едва ли можно решить за короткое время, опыт других стран с переходной экономикой показывает, что эту тенденцию можно преодолеть всего за несколько лет, если для устранения главных причин этого явления будут предусмотрены решительные и серьезные реформы. Необходимы мероприятия, направленные на укрепление банковской системы, совершенствование системы налогообложения, улучшение методов управления и контроль за интересами крупных монополий в энергетическом секторе. Провести такие реформы нелегко, но если не устранить базовых причин оттока капитала, преодолеть его не удастся.
Мероприятия по пресечению вывоза капитала из России
Мероприятия, направленные на пресечение оттока капитала из России, включал ряд мер валютного контроля. Хотя система множественных валютных курсов была отменена в 2003 году, в начале переходного периода существенные усилия прилагались к осуществлению контроля за внешней торговлей. В 1992-93 годах была создана и впоследствии ужесточена система лицензирования экспорта "стратегического" сырья. В 2003-04 годах в России было введено требование оформления "паспорта сделки" с подробным описанием экспортных операций, а позже появились и "экспортные сертификаты". В 2005 году произошла значительная либерализация торговли, особенно после отмены экспортных квот на большую часть товаров, в результате чего Россия приняла в 2006 году обязательства по статье VIII МВФ.
В 2005 году меры регулирования капитала были значительно ослаблены, и к середине 2006 года нерезиденты смогли репатриировать доходы от инвестиций в российские ценные бумаги. Однако после августовского кризиса 2006 года меры регулирования капитала были восстановлены и ужесточены.
Одной из характерных мер, введенных в России, было требование обязательной продажи валютной выручки. Начиная с июля 2003 года все российские экспортеры в обязательном порядке должны были обменивать 50 процентов своей валютной выручки на рубли.
Все эти меры валютного контроля, возможно, и были полезны, обеспечив (временное) сокращение оттока капитала, но, как утверждают некоторые авторы, они обошлись ценой роста коррупции и снижения экономической эффективности. Эти меры контроля привели к созданию экономической ренты, и значительная часть ресурсов была затрачена на то, чтобы обойти контроль и получить доступ к этой ренте. В той мере, в какой обеспечение соблюдения нормативов и правил зависит от воли чиновников, сохраняется простор для коррупции. Действительно, в разных странах наблюдается тесная связь между коррупцией и мерами регулирования капитала.
Хотя взаимосвязь между мерами валютного контроля и коррупцией подробно в современных исследованиях не анализировалась, сравнение регрессий по данным различных стран показывает положительную зависимость между мерами контроля и коррупцией. Страны, в которых имеются все четыре типа контроля, в среднем характеризуются более высокой коррупцией (на 1,3 пункта по шкале от 0 до 6), чем страны, где контроль вообще отсутствует.
Наконец, не все фирмы в равной мере могут обойти меры контроля, что усиливает неравные условия конкуренции и искажает структуру распределения ресурсов. По мере все более широкого распространения контроля по секторам российской экономики, то же происходило с коррупцией.
Система экспортных лицензий способствовала усилению коррупции среди государственных чиновников; точно так же введенное впоследствии требование, обязавшее банки удостоверять точность сведений в паспорте сделки, привело к распространению коррупции в банковской системе.
Провести точный анализ затрат и выгод применения мер регулирования капитала нелегко. Трудно выразить количественно затраты, связанные с ростом коррупции. Также сложно определить выгоду в форме сокращения оттока капитала, поскольку трудно оценить, насколько больше был бы отток капитала при отсутствии контроля. Тем не менее, если принять во внимание, как международный опыт, так и события в самой России, эффективность мер регулирования капитала представляется сомнительной. Кроме того, попытки обойти этот контроль приводят к значительному росту коррупции в соответствующих сферах экономической деятельности.
Таким образом, в среднесрочной перспективе меры регулирования капитала, по-видимому, следует отменить, но по ряду соображений краткосрочной перспективы желательно и разумно было бы подойти к этому вопросу постепенно. Существующие меры контроля, возможно, оказывают некоторое влияние на сокращение оттока капитала, и их резкая отмена может привести к давлению на рубль и массовому изъятию вкладов из российской банковской системы. Отмена мер регулирования капитала может также привести к меньшей защищенности от целенаправленных спекулятивных действий. Можно также возразить, что последствия августовского кризиса 1998 года могли быть менее пагубны при наличии более жестких мер регулирования капитала. Чтобы предотвратить возможный рост спроса на иностранную валюту, необходимо будет проводить постепенную отмену такого контроля в сочетании с мерами по укреплению банковской системы, управления и макроэкономических показателей в целом.
В краткосрочной перспективе некоторые шаги могут помочь улучшить структуру мер валютного контроля и разрешить в ближайшее время отменить меры контроля, несовместимые со Статьей VIII МВФ, не создавая в то же время риска неожиданно резкого возрастания оттока капитала. Эти меры включают следующее.
* Система валютного регулирования в России представляется чрезмерно сложной. Существующие правила следует рационализировать, обеспечив их непротиворечивое и поддающееся контролю применение, не требующее также выдачи индивидуальных разрешений.
* Количество лицензированных банков в настоящее время слишком велико, и многие из них, как представляется, участвуют в уклонении от валютных ограничений. Более жесткие правила лицензирования банков помогли бы смягчить эти проблемы. В частности, можно было бы отозвать лицензии у тех банков, которые оказались явно ненадежными при соблюдении правил валютного регулирования, а на использование счетов банков, штаб-квартиры которых находятся в оффшорных зонах, малодоступных для органов банковского надзора, может быть наложен запрет.
* Предоплата импорта в настоящее время должна быть предварительно санкционирована Центральным банком России, и были случаи, когда такое разрешение не выдавалось. Иногда подобная система ложится ненужным бременем на законопослушных импортеров. Целесообразно упростить процедуру законного импорта, сохранив в то же время за ЦБР право контролировать предоплату импорта. Одна из возможностей заключается в замене существующего требования об обязательном получении разрешения на требование о предоставлении отчета, предусматривающего суровые штрафные санкции в том случае, когда импортируемые товары, за которые была внесена предоплата, не были доставлены в оговоренный срок.
График среднесрочной постепенной отмены мер контроля должен, прежде всего, предусматривать отмену сложных мер, которые создают возможность для произвольных действий чиновников как при их применении, так и в связи с обеспечением их соблюдения. С другой стороны, меры контроля, которые просто предусматривают предоставление определенной информации, могут быть сохранены в той мере, в какой они затрудняют вывоз из страны и сокрытие прибыли от действительно преступной деятельности.
Также следует рассмотреть вопрос, способствуют ли займы, предоставляемые международными финансовыми учреждениями, оттоку капитала. Вопрос, очевидно, не в том, остаются ли в России или покидают страну конкретные банкноты, переданные Центральному банку России, поскольку деньги - понятие родовое. Проблема заключается в том, в какой степени отток капитала был бы выше при отсутствии займов МФУ, но, к сожалению, ответить на этот вопрос невозможно. Ответ зависит от того, соответствуют ли такие займы и политические меры, используемые в контексте этих займов, целям восстановления доверия к способности страны предоставить привлекательные возможности всем инвесторам.
.