БНА — Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации, Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Бюллетень ВС РФ — Бюллетень Верховного Суда Российской Феде
рации.
ВВС РСФСР — Ведомости Верховного Совета Российской Советской Федеративной Социалистической Республики.
ВВС СССР — Ведомости Верховного Совета СССР.
Вестник ВАС РФ — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
ВСНД — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР (Российской Федерации) и Верховного Совета РСФСР (Российской Федерации).
ВСНД СССР — Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Вер
ховного Совета СССР.
РВ — Российские вести.
РГ — Российская газета.
САПП — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации.
СП РФ — Сборник постановлений Правительства Российской Феде
рации.
Б) Федеральные органы исполнительной власти
Госатомнадзор России — Федеральный надзор России по ядерной
и радиационной безопасности.
Госгортехнадзор России — Федеральный горный и промышленный надзор России.
Госкомрыболовства России — Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству.
Госкомсанэпиднадзор России — Государственный комитет санитарноэпидемиологического надзора Российской Федерации.
Госкомэкологии России — Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды.
Госстандарт России — Комитет Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации, Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии.
ГТК России — Государственный таможенный комитет Российской Федерации.
Минатом России — Министерство Российской Федерации по атомной энергии.
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федера
ции.
Минздрав России — Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Минприроды России — Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.
Минстрой России — Министерство строительства Российской Федерации.
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации.
МПР России — Министерство природных ресурсов Российской Фе
дерации (бывшее Минприроды России).
МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Росводресурсы — Федеральное агентство водных ресурсов (бывший Роскомвод).
Росгидромет — Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
Росимущество — Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (бывший Госкомимущества).
Роскомнедра — Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр.
Рослесхоз — Федеральное агентство лесного хозяйства (бывшая Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз)).
Роснедвижимость — Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (бывшие Госкомзем, Роскомзем и Росземкадастр).
Роснедра — Федеральное агентство по недропользованию.
Роспотребнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (бывший Госкомсанэпиднадзор России).
Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.
Росреестр — Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии.
Росрыболовство — Федеральное агентство по рыболовству (бывший Роскомрыболовства России).
Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (охотинспекция).
Росстат — Федеральная служба государственной статистики (бывший Госкомстат — Государственный комитет Российской Федерации по статистике).
Ростехнадзор — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (бывшие Госкомэкологии России, Госгортехнадзор России и Госатомнадзор России).
ФПС России — Федеральная пограничная служба Российской Федерации (в настоящее время входит в состав ФСБ России).
ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации.
ФТС России — Федеральная таможенная служба (бывший ГТК — Государственный таможенный комитет).
ПРЕДИСЛОВИЕ
Люди, являясь неотъемлемой составной частью природы, должны жить в гармонии с ней, соблюдая естественные законы, изучаемые общей экологией. В то же время каждый гражданин России, как полноправный представитель правового государства, заботящийся о его процветании, обязан обладать основами экологических правовых знаний, знать свои экологические права и обязанности, ясно представлять правовые средства охраны окружающей среды, являющейся основой жизнедеятельности человека и фактором устойчивого развития.
Что же касается юристов, применяющих в силу своей профессии нормы экологического законодательства, то они обязаны обладать прочными правовыми знаниями в области экологии. В связи с этим в настоящее время программа подготовки специалистов в области правоведения немыслима без освоения студентами такой учебной дисциплины как «Экологическое право». Включение ее в федеральный компонент Государственного образовательного стандарта обучения для высших учебных заведений, осуществляющих подготовку кадров по специальности «Юриспруденция», обусловлено динамично развивающимися в последние десятилетия общественными отношениями в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Именно совокупность правовых норм, регулирующих поведение различных субъектов в каждой из названных трех областей общественных отношений, составляет ту правовую базу, на которой зиждется такая обособленная правовая отрасль знаний, как «Экологическое право».
Необходимо отметить, что экологическое право (первоначально — правовая охрана природы) как самостоятельная комплекс
ная отрасль в противовес природоресурсному праву начало зарождаться в 1960х годах, когда перед человечеством серьезно встали проблемы сохранения нормальной среды обитания людей и объектов природы, которые начали заметно деградировать под воздействием негативной антропогенной деятельности, включая интенсивное промышленное производство, экстенсивную добычу природных ресурсов, испытания оружия массового уничтожения в различных средах. Все это в совокупности с такими катаклизмами, как засухи, наводнения и другие опасные для жизнедеятельности человека и окружающей среды природные явления, заставили человечество задуматься о необходимости принятия действенных мер, в том числе и на международном уровне, по обеспечению устойчивого развития, под которым понимается соблюдение баланса между деятельностью по обеспечению насущных потребностей людей и мероприятиями по охране окружающей среды, подразумевающими в том числе рациональное использование природных ресурсов (полезные ископаемые, леса, водные объекты и т. д.).
Не будет лишним упомянуть имена тех ученыхправоведов, кто внес и продолжает вносить вклад в становление и развитие науки «Экологическое право». Это широко известные как в России, так и за рубежом специалисты С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик, Б. В. Ерофеев, О. С. Колбасов, О. И. Крассов, В. В. Петров и ряд других, за плечами которых создание самостоятельных направлений и школ в рамках единой дисциплины, именуемой «Экологическое право». Не случайно написанные ими учебники и монографические работы являются тем «золотым фондом», которым пользуются при освоении названной непростой для изучения дисциплины студенты юридических вузов
и факультетов. И несмотря на имеющий место плюрализм взглядов названных ученых на место и роль отдельных правовых институтов рассматриваемой отрасли права, вклад каждого из них
в общую копилку правовых знаний весьма значителен.
Большинство научных разработок и идей нашли свое выражение в нормах экологического законодательства, которое в своем современном виде сформировалось в 1990е — начале 2000х годов. Эпохальным шагом явилось включение в 1993 г. в главу 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции Российской Федерации ст. 42, гарантирующей каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, а также ст. 58, обязывающей каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Заметной вехой в формировании экологического законодательства, которое с учетом правовых актов федерального и регионального уровня насчитывает в настоящее время несколько десятков тысяч документов, явилось подписание Президентом России Федерального закона от 10 января 2002 г.
№ 7ФЗ «Об охране окружающей среды» [53][1].
О серьезности экологических проблем в настоящее время говорит тот факт, что в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ
от 10 января 2000 г. № 24 [68], к числу угроз национальной безопасности отнесены ухудшение экологической ситуации в стране и истощение ее природных ресурсов, что напрямую обусловлено состоянием экономики и неготовностью общества осознать глобальность
и важность этих проблем. Поэтому к приоритетным направлениям деятельности государства в экологической сфере среди прочих отнесены вопросы воспитания экологической культуры населения.
Таким образом, сказанное лишний раз подтверждает необходимость овладения студентами — будущими юристами тем минимумом экологоправовых знаний, которые позволят им в дальнейшей практической деятельности принимать грамотные, юридические обоснованные решения, не влекущие за собой негативных последствий для здоровья людей и окружающей среды.
Настоящий учебник по экологическому праву подготовлен в соответствии с требованиями государственного общеобразовательного стандарта для высших учебных заведений, осуществляющих подготовку кадров по специальности «Юриспруденция», с учетом практики преподавания этой дисциплины в юридических вузах и на юридических факультетах и положений действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.
Учебник предназначен для студентов всех форм обучения, а также профессорскопреподавательского состава, преподающего экологическое право. Он может быть использован работниками специально уполномоченных органов в сфере экологии и правоохранительных органов, осуществляющих природоохранную деятельность, а также в системе повышения квалификации специалистов, на которых законодательством возлагается обязанность по овладению основами правовых знаний в области экологии.
Нормативные правовые акты, на которые делаются ссылки по тексту, приведены по состоянию на 30 апреля 2009 г., поэтому при освоении конкретных тем курса необходимо обращать внимание на возможные изменения и дополнения в экологическом законодательстве, которое в последние годы демонстрирует заметную динамику, не отличаясь стабильностью.
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
И СОВРЕМЕННОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ СОСТОЯНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1.1. Экологические проблемы
глобального масштаба
Экологические проблемы, то есть проблемы, связанные с неблагоприятным качеством окружающей среды в целом и ненадлежащим состоянием отдельных ее объектов и компонентов, постоянно находятся в центре внимания всего прогрессивного человечества начиная примерно с 1960х годов. Именно к этому времени наметился устойчивый рост промышленного производства как следствие возрастания покупательского спроса на различную продукцию в прошедшие после окончания Второй мировой войны годы. Существенно возросла на основе использования научных достижений производительность техники, связанной с добычей и переработкой природных ресурсов.
Вместе с тем было бы неправильным утверждать, что до второй половины XX в. экологических проблем не было вообще или они не проявлялись. Дело в том, что проблема загрязнения Мирового океана встала сразу же после внедрения в практику судоходства плавательных средств, оснащенных двигателями, работающими на нефтяном топливе. Различного рода инциденты, и прежде всего в рамках вооруженных столкновений, приводили к затоплению судов и разливу топлива на поверхности водных объектов. Кроме того, следует отметить и серьезную угрозу тем же водным объектам вследствие захоронения химических боеприпасов после окончания Второй мировой войны.
Таким образом, можно говорить о том, что экологические проблемы, постепенно накапливаясь, дали на определенном этапе своеобразный толчок к переосмыслению отнюдь не благополучной реальности и необходимости принятия комплексных мер по минимизации негативных последствий научнотехнического прогресса.
К числу основных причин возникновения экологических проблем следует отнести прежде всего конфликт между необходимостью цивилизованного человечества постоянно воспроизводить, причем в определенной прогрессии, материальные ценности, а значит, так или иначе использовать в качестве исходного сырья и энергоресурсов природные кладовые, и обязанностью как можно более щадящими способами воздействовать при этом на окружающую среду, делая акцент по возможности на возобновляемые ресурсы, снижение нагрузки на природу путем уменьшения выбросов, сбросов и размещения отходов, а также на разработку проектов наиболее безопасных и малоотходных технологий и производств. Иначе говоря, вторжение человека в природу обусловлено объективными эволюционными процессами, однако оно должно быть как можно менее губительным для окружающей среды, поскольку в конечном счете речь идет о среде обитания человека, и кому как не ему разрешать возникшие экологические проблемы.
Среди наиболее злободневных экологических проблем глобального характера необходимо прежде всего выделить:
загрязнение Мирового океана, воды которого имели, имеют и в обозримой перспективе будут иметь важное транспортное значение для многих цивилизованных стран мира, а это влечет за собой существенную опасность для водных биологических ресурсов и качества среды их обитания. Периодически средства массовой информации доносят до нашего сведения сводки о крушении в той или иной части Мирового океана танкеров и судов, перевозящих опасные для морской среды грузы. В качестве примера можно привести произошедшее у берегов Испании в 2002 г. крушение танкера «Prestige», поставившее на грань экологической катастрофы природу целого региона. Шторм в Керченском проливе осенью 2006 г., вызвавший затопление нескольких судов и разлив горючесмазочных материалов, нанес серьезный экологический ущерб водной среде и прибрежной полосе Азовского моря.
Если к этому добавить угрозу со стороны захороненных в разное время в различных районах Мирового океана ядерных и химических отходов, боеприпасов времен Второй мировой войны, а также ядерных реакторов затопленных и затонувших судов,
то получится весьма удручающая картина. Кроме того, серьезную угрозу для Мирового океана представляют получившие широкое развитие в последние десятилетия разработка и добыча углеводородного сырья (нефть, газ) на континентальном шельфе.
Определенную угрозу морской среде несут и серьезные природные катаклизмы. Так, произошедшее в декабре 2004 г. в Индийском океане сильнейшее цунами, вызванное изломами в земной коре, помимо многочисленных человеческих жертв в различных островных государствах существенно повлияло на устойчивость экосистемы целого региона.
Все это приводит к тому, что отдельные виды водных биологических ресурсов начинают мутировать под воздействием складывающейся неблагоприятной обстановки, другие вынуждены менять ареал обитания, а в отдельных случаях (например, у тех же китов) происходят суицидные проявления;
дефицит пресной воды, которая, как известно, является неотъемлемым компонентом для поддержания человеческой жизни.
В последние годы этот дефицит ощущается все больше и больше, и этому способствуют такие причины, как загрязнение основных источников пресной воды в результате антропогенной деятельности, заметное изменение климата в отдельных регионах мира, влекущее за собой такие негативные процессы, как опустынива
ние или засоление земель. Не случайно в числе проектов, направ
ленных на разрешение этой проблемы, называют и такой фантас
тический, как транспортировка морским путем айсбергов в реги
оны, испытывающие острый дефицит пресной воды. О серьезнос
ти этой проблемы свидетельствует то обстоятельство, что ее обсуждение являлось одним из главных вопросов в ходе проведения третьего в мировой истории крупнейшего международного экологического саммита в Йоханнесбурге (ЮжноАфриканская Республики) в сентябре 2002 г.;
уменьшение площади лесов, носящее в ряде случаев катастрофический характер. Поскольку леса помимо использования их для промышленных целей выполняют и функции источника кислорода, необходимого для дыхания людей, актуальной является задача сохранения лесных массивов. К сожалению, эту задачу осложняет не только хищническая порубка деревьев, носящая широкомасштабный характер, но и ежегодные лесные пожары, уничтожающие сотни тысяч гектаров, нанося тем самым ущерб лесному фонду и загрязняя атмосферу продуктами горения. Всего, по оценкам специалистов, в 1990е годы потеря лесов составила 94 млн гектаров[2]. Сохраняется эта негативная тенденция и в настоящее время;
сокращение биологического разнообразия, обусловленное как изменением экологических систем под воздействием зачастую непродуманной антропогенной деятельности, так и хищническим выловом и истреблением объектов животного и растительного мира в целях извлечения прибыли при наличии устойчивого спроса на них на «черных» рынках по всему миру. Не случайно в рамках реализации решений второго международного экологического саммита, прошедшего в 1992 г. в РиодеЖанейро (Бразилия), многими странами, в том числе и Россией, была подписана и ратифицирована Конвенция о биологическом разнообразии;
несанкционированное трансграничное перемещение особо опасных веществ и отходов, когда в целях снижения налогового бремени, избежания необходимости нести существенные расходы на хранение или захоронение такого рода веществ и отходов по месту их образования отдельные нечистые на руку фирмы и предприниматели стараются всеми правдами и неправдами осуществить транспортировку опасных веществ и отходов в те регионы, где менее жесткое законодательство либо более покладистые чиновники, дающие добро на подобные махинации. В результате выигрывают все, кроме населения, проживающего на соответствующей территории. В 1990е годы определенная опасность превратиться в своеобразную свалку существовала и для России. Такая угроза не исключена и в настоящее время с учетом коррумпированности чиновников и в целом низкого уровня осознания экологических проблем;
разрушение озонового слоя атмосферы в результате использования в различных отраслях хозяйства фторхлорсодержащих веществ, что представляет угрозу для окружающей среды и человека, поскольку озоновый слой предохраняет Землю от прямого воздействия ультрафиолетовых лучей Солнца;
всемирное изменение климата (потепление), которое обусловлено увеличением объема выбросов углекислого газа в атмосферный воздух как в результате хозяйственной деятельности, так и при широкомасштабных лесных пожарах. Так, по сравнению с 1750 г., когда началось бурное развитие промышленного производства, среднегодовая температура на Земле повысилась на 0,7 градуса по Цельсию. А в ближайшие 25 лет она может подняться еще на 0,3 градуса[3]. Это, по предположениям ученых, вероятно, повлечет за собой серьезные климатические изменения, в том числе опустынивание плодородных земель, перемещение зон товарного земледелия на территории, ранее относившиеся к местам рискованного ведения сельского хозяйства, и прогнозируемое повышение уровня Мирового океана в результате таяния льдов на полюсах земного шара, что может привести к затоплению территорий отдельных государств;
загрязнение космического пространства также вызывает определенную озабоченность ученых, поскольку все увеличивающееся число членов «клуба космических держав» влечет за собой и негативные последствия в виде преумножения объектов, попадающих в разряд космического мусора.
Таков основной, но далеко не полный перечень экологических проблем, стоящих перед мировым сообществом, разрешение которых требует немалых совместных усилий со стороны составляющих его государств.
§ 1.2. Пути разрешения экологических проблем
на международном уровне
Перечисленные выше проблемы уже давно перешли из плоскости простого их упоминания в разряд непосредственно разрешаемых мировым сообществом путем реализации тех или иных согласованных мероприятий. Прежде всего наметилась стойкая тенденция периодического проведения под эгидой Организации Объединенных Наций широкомасштабных конференций, на которых представители заинтересованных стран обсуждают пути дальнейшего преодоления сложившегося экологического кризиса, вынося на повестку дня наиболее злободневные на текущий момент проблемы.
Так, в 1972 г. в Швеции состоялась Стокгольмская конференция по проблемам окружающей человека среды, результатом деятельности которой явилась Декларация об окружающей среде. Эта конференция — своеобразная отправная точка для последующего организованного сплочения усилий на уровне государств, в том числе и на основе выработанных в Стокгольме принципов международного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды.
Спустя 20 лет, в 1992 г., на аналогичном саммите в РиодеЖанейро (Бразилия) в оборот было введено понятие «устойчивое развитие», под которым понимается соблюдение баланса между экономическими потребностями общества и необходимостью сохранения окружающей среды, а также определена так называемая «Повестка дня на XXI век».
Наконец, в 2002 г. в Йоханнесбурге (ЮжноАфриканская Республика) состоялся беспрецедентный по числу участников и представительству высших должностных лиц государств — членов мирового сообщества Всемирный саммит по устойчивому развитию.
Следует отметить, что международное сотрудничество по экологическим проблемам не ограничивается проведением подобного рода широкомасштабных акций. Основной формой такого сотрудничества выступает разработка различных многосторонних и двусторонних конвенций, соглашений, договоров по актуальным проблемам, носящим глобальный, региональный и локальный характер, присоединяясь к которым страныучастницы берут на себя определенные обязательства.
Российская Федерация, как суверенное государство и правопреемник Союза Советских Социалистических Республик, является участником нескольких десятков подобных документов, среди которых можно назвать ратифицированные в последние годы Рамочную конвенцию Организации Объединенных Наций об изменении климата[4] и Конвенцию о биологическом разнообразии[5].Более подробно о международном сотрудничестве в рассматриваемой сфере см. в главе 31 «Международноправовая охрана окружающей среды».
§ 1.3. Современное экологическое состояние
Российской Федерации
Содержание государственных докладов о состоянии окружающей среды в Российской Федерации не дает серьезных поводов к оптимизму. Экологическое состояние страны близко к кризисному, и это обусловлено рядом факторов, среди которых можно назвать:
ошибки в проектировании крупных промышленных объектов и реализации мероприятий. Отсутствие до 1990х годов обязательного требования о проведении государственной экологической экспертизы приводило, например, к тому, что неправильное строительство жилых массивов вблизи градообразующих предприятий обусловливало последующее ухудшение здоровья населения, загрязнение источников водоснабжения и т. д.;
последствия испытаний оружия массового уничтожения и крупных аварий (Чернобыль, семипалатинские испытания, авария на производственном объединении «Маяк» и др.), которые поставили в крайне неблагоприятные условия население, проживающее на соответствующих территориях, предопределили широкое развитие опасных, в том числе онкологических, заболеваний;
недостаточное централизованное финансирование экологических программ и мероприятий. Так, по подсчетам ученых[6], на охрану природы в Российской Федерации выделяется всего 0,3–0,4 валового внутреннего продукта, что явно не адекватно той экологической опасности, которая сложилась сегодня в стране;
потребительское отношение к объектам природы. К сожалению, развитие рыночных отношений в стране за последние полтора десятка лет породило негативную волну правового и экологического нигилизма, с которой пока не в состоянии справиться предусмотренная законодательством и внедряемая на практике система экологического воспитания и образования;
низкий уровень внедрения ресурсосберегающих и природоохранных технологий. Приходится констатировать, что далеко не все хозяйствующие субъекты в своей деятельности думают о перспективах, а потому преобладает эгоистичный подход, ставящий во главу угла сиюминутное получение прибылей, в том числе и за счет экономии на природоохранных мероприятиях. Осложняет ситуацию и то, что многие предприятия, оснащенные устаревшим морально и физически оборудованием, просто влачат существование и не имеют достаточных средств на обновление оборудования;
природные факторы. Российская Федерация в силу своих географических особенностей периодически подвергается природным катаклизмам, к числу которых можно отнести наводнения, засухи, лесные пожары. Эти негативные явления носят нередко необратимый характер, однако при четко налаженной системе предупреждения такого рода ситуаций ущерб и иные последствия в целом можно минимизировать.
По разным оценкам, в настоящее время от 10 до 20 процентов населения страны фактически живет в зонах экологического бедствия, однако официально федеральными властями таковыми признаны далеко не все называемые учеными территории. К числу регионов, наиболее серьезно подверженных экологическим проблемам, можно отнести: Московский регион, Поволжье, Урал и др. В основном экологическая обстановка отягощается для крупных промышленных центров и мегаполисов ненадлежащим качеством атмосферного воздуха как следствием промышленных выбросов и воздействия выхлопных газов автотранспорта, а также серьезными отклонениями от санитарных норм источников питьевого и коммунальнобытового водоснабжения. Кроме того, неотъемлемым негативным фактором для окружающей среды вокруг большинства крупных населенных пунктов является проблема отходов, которые, к сожалению, в настоящее время по большей части не перерабатываются как вторичное сырье, а размещаются на полигонах или, что еще хуже, стихийно сваливаются в отсутствие строгого контроля, занимая при этом все новые и новые территории, в том числе наиболее ценные земли лесного фонда
и сельскохозяйственного назначения.
§ 1.4. Пути разрешения экологических проблем
в Российской Федерации
Согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 10.01.2000 № 24 [68], национальные интересы России в экологической сфере заключаются в сохранении и оздоровлении окружающей среды. При этом в названном документе отмечается: «…угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики
и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Для России эта угроза особенно велика изза преимущес
твенного развития топливноэнергетических отраслей промышленности, неразвитости законодательной основы природоохранной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры. Имеет место тенденция к использованию территории России в качестве места переработки и захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ.
В этих условиях ослабление государственного надзора, недостаточная эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивают риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности».
Таким образом, в процитированном документе определяются основные факторы, угрожающие экологической безопасности, под которой понимается состояние защищенности населения страны и отдельных регионов, а также природных объектов от негативного воздействия природного и техногенного характера. При этом в названном указе Президента РФ определяются приоритетные направления деятельности государства в экологической сфере, к числу которых относятся:
• рациональное использование природных ресурсов;
• воспитание экологической культуры населения;
• предотвращение загрязнения природной среды за счет повышения безопасности технологий, связанных с захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов;
• предотвращение радиоактивного загрязнения окружающей среды, минимизация последствий произошедших ранее радиационных аварий и катастроф;
• экологически безопасное хранение и утилизация выведенного из боевого состава вооружения, прежде всего атомных подводных лодок, кораблей и судов с ядерными энергетическими установками, ядерных боеприпасов, жидкого ракетного топлива, топлива атомных электростанций;
• безопасное для окружающей природной среды и здоровья населения хранение и уничтожение запасов химического оружия;
• создание и внедрение безопасных производств, поиск способов практического использования экологически чистых источников энергии, принятие неотложных природоохранных мер в экологически опасных регионах Российской Федерации.
В числе других концептуальных документов, устанавливающих приоритеты государства в сфере экологии, следует назвать указы Президента РФ от 04.02.1994 № 236«О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» [64] и от 01.04.1996 № 440«О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» [66]. Эти документы были изданы в развитие рекомендаций конференции, прошедшей в 1992 г. в РиодеЖанейро.
Вместе с тем наиболее наглядно иллюстрировать официальную позицию высших органов государственной власти по значимым экологическим вопросам, определять дальнейшие пути разрешения экологических проблем призвана экологическая доктрина. Распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225р была одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации [108]. Этот документ определяет цели, задачи, принципы и основные направления государственной политики в области экологии, приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности, называет пути и средства реализации государственной политики в области экологии, к числу которых относит:
• развитие системы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием;
• нормативное правовое обеспечение и правоприменение;
• экономические и финансовые механизмы;
• экологический мониторинг и информационное обеспечение;
• научное обеспечение;
• экологическое образование и просвещение;
• развитие гражданского общества как условие реализации государственной политики в области экологии;
• региональную политику в области экологии;
• международное сотрудничество.
В заключение хотелось бы отметить, что само по себе опубликование экологической доктрины государства является хотя и запоздалым как минимум на десять лет, но тем не менее важным шагом, однако следовало бы поднять правовой статус такого документа, по крайней мере, до уровня указа Президента Российской Федерации, на чем, к слову, было акцентировано внимание в обращении Государственного совета к главе государства в июне 2003 г. по случаю празднования Всемирного дня охраны окружающей среды.
Вопросы для самоподготовки
1. Что Вам известно об экологических проблемах и в чем заключаются их причины?
2. Дайте характеристику понятию «устойчивое развитие».
3. Какие проблемы экологического характера создают угрозу национальной безопасности Российской Федерации?
4. Перечислите факторы, обусловливающие современное экологическое состояние Российской Федерации.
5. Каковы пути решения экологических проблем в нашей стране?
Глава 2
ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, ПРИНЦИПЫ
И СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
§ 2.1. Понятие экологического права
Термин «экологическое право» за последние более чем пятнадцать лет прочно вошел в юридический лексикон, и в настоящее время даже лица, не связанные по роду своей деятельности напрямую с юриспруденцией или вопросами охраны окружающей среды и природопользования, имеют примерное представление о том, что же понимается под этим термином. В то же время следует отметить, что названный термин символизирует собой не какоето одно отдельно взятое понятие, а имеет непосредственное отношение к нескольким взаимосвязанным, но обладающим достаточной степенью индивидуализации явлениям и направлениям человеческой деятельности. Сложившееся в настоящее время в научной среде представление об экологическом праве дифференцирует его на три самостоятельных понятия, а именно: отрасль права; научная отрасль; учебная дисциплина.
Рассмотрим каждое из этих понятий.
Экологическое право как отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.
Хотя термин «экологическая безопасность» в последние годы приобрел достаточно широкое употребление, в том числе и по причине явно далекого от удовлетворительного состояния ее обеспечения в стране, не все авторы включают общественные отношения в рассматриваемой сфере в число экологических. Более того, допущенное законодателем в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» не вполне корректное, на наш взгляд, отождествление понятия «экологический» лишь со сферой «охраны окружающей среды» фактически может служить основанием для исключения из круга рассматриваемых общественных отношений также и сферы «природопользования». Однако сказанное привело бы к исчезновению понятия «экологическое право» и возвращению к ранее употреблявшемуся понятию «право окружающей среды».
Действительно, нельзя рассматривать процесс природопользования, скажем порубку деревье