ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
К проекту Федерального закона «Об организации перевозок грузов автомобильным транспортом в Российской Федерации»
Проект федерального закона «Об организации перевозок грузов автомобильным транспортом в Российской Федерации» (далее -законопроект) разработан в соответствии с поручением В.В.Путина (от 29 ноября 2011 года №ВП-П9-8452).
В частности, было поручено «рассмотреть вопрос введения квалификационных требований для допуска перевозчиков... на рынок внутренних грузовых автомобильных перевозок, в целях повышения безопасности на автомобильном транспорте».
Однако данное поручение уполномоченными органами исполнительной власти до сих пор не исполнено. При этом актуальность решения указанной проблемы в настоящее время еще более возросла и обосновывается тем, что:
1) грузовой автомобильный транспорт является источником повышенной опасности, эксплуатация которого с нарушением требований безопасности перевозок ведет к причинению большого вреда жизни, здоровью гражданам, вреда животным, растениям, окружающей среде, гибели или порче имущества;
2) имеется значительная доля нелегальных перевозчиков, которые не прошли государственную регистрацию, не подали в установленном законом порядке уведомление об осуществлении перевозочной деятельности, не выполняют обязательные требования в области безопасности перевозок, и, как следствие, не выполняют условия договоров и обязательства по уплате налогов и сборов;
3) отсутствует механизм получения объективной статистической информации о количестве грузовых автомобилей, осуществляющих перевозки, их категориях и перевозчиках всех форм собственности, что затрудняет информированность грузовладельцев о финансово-устойчивых, профессионально надежных и компетентных перевозчиках, а также о провозных возможностях и территориальных сегментах рынка.
В связи с вышеуказанным, целями подготовленного законопроекта является формирование правовых условий и механизмов, обеспечивающих защиту интересов потребителей транспортных услуг, повышение качества, безопасности и экологичности перевозок грузов, а также информированности граждан, грузовладельцев и заинтересованных государственных органов о деятельности грузового автомобильного транспорта в Российской Федерации.
Достижение указанных целей обеспечивается соответствующими положениями и нормами законопроекта, в числе которых следует отметить следующие.
В Российской Федерации, в отличие от стран Евросоюза, требования по условиям допуска к работе грузового автомобильного транспорта на законодательном уровне не установлены.
Касательно сферы применения законопроекта частью 3 статьи 1 установлено, что положения законопроекта не распространяются на перевозки грузов, предназначенных для личных, семейных, домашних и иных, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, нужд физических лиц, грузовыми автомобилями, принадлежащими этим лицам на праве собственности или ином законном основании.
Статьей 4 законопроекта для создания условий к повышению безопасности на грузовом автомобильном транспорте установлена обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
соблюдать требования и ограничения, установленные статьей 20 Федерального закона «О безопасности дорожного движения».
К указанным требованиям, в частности, относятся:
организация работы водителей, обеспечивающей безопасность дорожного движения, соблюдение режима труда и отдыха водителей;
повышение квалификации водителей и других работников автомобильного транспорта;
проведение обязательных медицинских осмотров и мероприятий по совершенствованию водителями навыков оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях;
недопущение транспортных средств к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения и другие требования.
Статьей 5 законопроекта определено, что федеральный орган исполнительной власти в области транспорта, устанавливает минимальный перечень работ и услуг по техническому обслуживанию и ремонту грузовых транспортных средств, необходимых для их поддержания в технически исправном состоянии.
Статьей 7 законопроекта установлен перечень документов, которые должен иметь при себе водитель во время движения автомобиля.
При этом следует отметить, что в соответствии с положениями
законопроекта разрешается допуск к управлению грузовым автомобилем иностранных граждан, имеющих водительское удостоверение, выданное уполномоченным органом государства, законодательство которого закрепляет использование русского языка в качестве официального.
Вместе с этим на такого водителя полностью распространяются обязательные требования, установленные российским законодательством в
области обеспечения перевозок грузов и безопасности дорожного движения.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует достоверная информация (статистические данные) о количестве и категориях грузовых автомобилей, эксплуатируемых на территории страны, их общей грузоподъемности и числе владельцев автотранспорта. После отмены в 2005 году лицензирования коммерческих перевозок грузов автомобильным транспортом в Российской Федерации с 2009 года была установлена система уведомительного порядка входа на рынок этих перевозок в соответствии с положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 год № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - закон №294-ФЗ). В настоящее время количество грузовых автомобилей фиксируется по выданным ГИБДД МВД России государственным номерным знакам. По данным министерства парк грузовых автомобилей составляет порядка 6,5 млн. единиц, которые принадлежат, примерно, 300 тысячам владельцев. Из них 80% имеют не более 10 автомобилей и часто совмещают обязанности собственника и водителя.
Однако неизвестно, сколько автомобилей используется для перевозок грузов за плату, так как многие перевозчики, в нарушение требований закона №294-ФЗ, не уведомляют уполномоченные органы об осуществлении перевозочной деятельности, при этом административная ответственность за это правонарушение незначительна и составляет для индивидуальных предпринимателей от 3 до 5 тыс. рублей, а для юридических лиц - от 10 до 20 тыс. рублей (статья 19.7.5-1. КОАП).
По экспертным оценкам в России свыше половины парка грузовых автомобилей, занятых на коммерческих перевозках, принадлежат физическим лицам, которые не зарегистрировались как
индивидуальные предприниматели, то есть работают нелегально. Указанные перевозчики не создают накоплений для развития бизнеса, не страхуют риски и неспособны возместить материальный ущерб грузовладельцам, связанный с порчей, утратой или недостачей груза.
С другой стороны, значительная часть нелегальных перевозчиков предлагает низкие цены за счет экономии на необходимых расходах, связанных с выполнением обязательных требований по безопасности дорожного движения и технического содержания автомобилей, что создает для них конкурентные преимущества относительно добросовестных перевозчиков и условия для уклонения от налоговых платежей в бюджеты всех уровней и социальные фонды.
При этом деятельность таких перевозчиков не гарантирует грузовладельцам оказание транспортных услуг надлежащего качества.
Как показывает судебная практика, в России удельное количество случаев невыполнения или недобросовестного выполнения перевозчиками своих обязательств значительно выше, чем, например, в европейских странах, где действует разрешительный порядок допуска на рынок грузовых перевозок.
Снижение доли присутствия на рынке нелегальных перевозчиков, обеспечение государственного транспортного надзора и статистического наблюдения за деятельностью грузового автомобильного транспорта всех форм собственности законопроектом предполагается решить путем создания и ведения реестра перевозчиков грузов за плату.
В связи с изложенным частью 1 статьи 10 законопроекта установлено положение, что ведение указанных реестров перевозчиков осуществляется в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, который в соответствии с законом Российской Федерации «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»
вправе возложить на ТПП РФ отдельные, согласованные с ней функции по ведению указанных реестров.
Концептуальным условием регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в указанных реестрах являются положения законопроекта (статьи 11-13) о соблюдении указанными лицами требований по их финансовой состоятельности, профессиональной надежности и профессиональной компетентности.
В частности, вводится требование к перевозчикам об отсутствии задолженности по налогам и сборам, об обязательном страховании груза, об отсутствии у руководителя юридического лица, индивидуального предпринимателя непогашенной судимости, о наличии ответственного специалиста, имеющего свидетельство профессиональной компетентности.
По аналогии с законодательством Евросоюза (Регламент ЕС № 1071/2009 Европейского Парламента и Совета от 21 октября 2009 года) законопроектом вводится условие допуска на рынок наличием в штате перевозчика специалиста, ответственного за организацию перевозок (ответственного специалиста).
В соответствии с положениями законопроекта (глава 4)
ответственный специалист должен иметь установленный уровень
квалификации, который подтверждается свидетельством
профессиональной компетентности. Предусматривается, что данное свидетельство будет выдаваться учебными организациями на срок 5 лет при условии прохождения обучения по программе, установленной федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, и сдачи квалификационного экзамена.
При этом от сдачи квалификационного экзамена освобождаются лица, которые имеют пятилетний опыт руководящей работы в организациях, осуществляющих перевозки грузов автомобильным
транспортом, и прошедших тестирование своих знаний по установленной форме.
Присутствие на рынке большого числа недобросовестных перевозчиков привела к росту собственного парка грузовых автомобилей промышленных и торговых компаний. Однако в силу того, что этот парк используется для транспортного обслуживания только своих владельцев, себестоимость таких перевозок оказывается существенно выше. Это, в свою очередь, стало одной из причин более высокого, чем в развитых европейских странах уровня транспортной составляющей в цене российских товаров.
Учитывая большое число автомобилей, перевозящих грузы для собственных нужд автовладельцев, и влияющих на конкурентоспособность коммерческих перевозчиков и уровень безопасности дорожного движения, законопроектом предусматривается обязательная регистрация таких автовладельцев в реестре перевозчиков грузов для собственных нужд. Аналогичные меры предусмотрены законодательством ряда европейских стран, например, Германии.
Положениями законопроекта (глава 5) устанавливается порядок допуска к деятельности по перевозки грузов для собственных нужд, включая соблюдения перевозчиками требований по профессиональной компетенции ответственного специалиста, аналогичные требованиям, установленным к перевозчикам грузов за плату.
Законопроектом ограничена сфера применения указанных норм, которые не распространяются на перевозки грузов для собственных нужд:
1) грузовыми транспортными средствами, разрешенной максимальной массой, не превышающей двух тонн пятисот килограммов;
2) осуществляемые без выезда грузовых транспортных средств на автомобильные дороги общего пользования;
3) поврежденных или требующих ремонта транспортных средств в
целях обеспечения безопасности движения или с целью их возврата;
4) молока и молочной продукции, осуществляемые между пунктами сбора молока и молокозаводами;
5) осуществляемые грузовыми транспортными средствами специальных служб и подразделений, установленных законом.
Так же установлено, что юридическое лицо, индивидуальный предприниматель на основании имеющегося у них допуска к деятельности по перевозке грузов за плату вправе осуществлять деятельность по перевозке грузов для собственных нужд.
Как показывает практика, действующие формы транспортного надзора в отношении рынка коммерческих перевозок грузов на автомобильном транспорте являются малоэффективными и достаточно трудоемкими для идентификации нелегального перевозчика.
В этих целях законопроектом устанавливается положение (часть 4 статьи 7) о том, что транспортная накладная признается недействительной, если сведения о перевозчике или грузовом транспортном средстве, указанные в транспортной накладной, не включены в реестр перевозчиков грузов за плату.
Также законопроектом (часть 5 статьи 14) за заключение грузоотправителем договора с перевозчиком, не зарегистрированным в реестре перевозчиков грузов за плату виновные лица несут административную ответственность.
В соответствии со статьей 30 законопроекта государственный надзор за соблюдением установленных в нем обязательных требований, возлагается на органы государственного транспортного надзора. Особенности проведения проверок при осуществлении транспортного надзора за коммерческими перевозками грузов и перевозками грузов для собственных нужд установлены Уставом автомобильного транспорта.
Статьей 31 законопроекта установлено, что торгово-промышленные палаты участвуют в проводимых надзорными органами проверках выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в порядке, определенном соглашением, заключаемым Торгово-промышленной палатой Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение данных проверок.
Реализация законопроекта, в случае его принятия, потребует внесения изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в том числе в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Устав автомобильного транспорта и иные нормативные правовые акты.
Законопроект не создает новых расходных обязательств. В связи с изложенным принятие Федерального закона не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Законопроект не противоречит нормам Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, нормативным правовым актам Евразийского экономического союза, положениям иных международных договоров Российской Федерации.