Последнее десятилетие во многих странах, включая Россию, характеризуется резко возросшим значением различных (в том числе экстремистских) форм самосознания народов - религиозного, этнического и др. Появилось большое число общественных объединений, активно поднимающих вопросы правового обеспечения национального развития рассеянно, дисперсно проживающих групп этносов и каждого отдельного гражданина, принадлежащего к данному этносу. Так объективно возникает спаянность, слитность индивидуальных прав человека и гражданина и коллективных прав этноса, почему-либо не имеющего условий для создания территориальных форм автономии. Наиболее эффективным институтом реализации этих запросов стала национально - культурная автономия, которая представляет собой экстерриториальную форму национальной самоорганизации.
Несмотря на острую политическую актуальность названной проблемы, уровень ее исследования пока весьма незначителен. Хотя сам термин "национально - культурная автономия" появился в конце XIX века, теоретическая разработка этой проблемы практически не велась. В советский период она была табуирована как проявление "буржуазного национализма". В зарубежных странах, за исключением непродолжительного периода первой трети XX века, этот сюжет освещался фрагментарно в рамках более широких исследований о судьбах национальных меньшинств [11, c. 129].
В мировой практике национально - культурная автономия применяется и для компактно расселенных этнических групп. Например, в России региональные национально - культурные автономии татар практически созданы только в местах их компактного проживания (Ульяновская область). Аналогично решается вопрос немцами Поволжья и представителями казахской диаспоры в Оренбургской области, Республике Алтай и др. В Австрии в 1976 г. был принят Закон о национальных меньшинствах, касавшийся прежде всего словенского меньшинства, проживавшего в Южной Земле Австрии - Каринтии [14, c. 34]. Закон не только зафиксировал равные права нацменьшинств с правами остальных граждан Австрии, но и определил порядок тех особых прав, которыми пользовались меньшинства в местах их компактного проживания. Там создавались специальные Советы национальных меньшинств, вводились двуязычные топографические обозначения, закреплялось право использования языка меньшинств в госучреждениях, находящихся в соответствующих населенных пунктах, и т.д.
О том, что национально - культурная автономия может существовать на территориях компактного расселения народа, свидетельствует опыт лужицких сорбов. В 1990 году федеральный канцлер ФРГ Г. Коль обязал правительства земель Бранденбург и Саксония, где проживают лужицкие сорбы, определить правовое положение сорбских сограждан с точки зрения конституционного права. В июне 1991 года Саксония, Бранденбург и Федерация создали Фонд (общественную организацию) с целью сохранения прав и национальной идентичности лужичан. Финансирование этой государственной программы было разделено следующим образом: 50 процентов - Федерация, 35 процентов - Саксония и 15 процентов - Бранденбург. В отличие от датчан, проживающих в Шлезвиг - Голштинии, которые хотя и представляют в Германии национальное меньшинство, но имеют свою государственность, собственную партию (Союз избирателей Южного Шлезвига) и, соответственно, представителя в ландтаге, лужичане, также представляя национальное меньшинство, считают себя обделенными государством. Их "защитное объединение" Домовина все более активно поднимает вопрос о расширении своего политического и культурного статуса.
Не все просто и с саамским парламентом. Представители саамов, отмечая важность своего парламента для отстаивания экономических, территориальных (районы выпаса оленей) и культурных интересов этого народа, в то же время признают, что данный орган по своим полномочиям принципиально не отличается от существовавших до этого саамских национальных организаций.
Тем не менее такого рода издержки не должны порождать скептического отношения к институту национально - культурной автономии. Происходящий в мире процесс нарастания конфликтогенных ситуаций на этнической основе требует как раз усиления внимания к данной форме общественной организации. Например, она может помочь разрешению ряда насущных проблем русскоязычного населения стран Балтии, лезгин в Азербайджане и т.д. Для полиэтнической России эта форма особенно актуальна.
Федеральный закон "О национально - культурной автономии" был принят 17 июня 1996 года. Он определяет законодательные основы национально - культурной автономии в Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально - культурного развития.
На сегодняшний день в России зарегистрировано девять федеральных национально - культурных автономий, более 100 региональных и свыше 170 местных национально - культурных автономий. Создан Консультативный совет по делам национально - культурных автономий при Правительстве Российской Федерации, аналогичные органы существуют во многих субъектах РФ [15, c. 67].
Низовым органом национально - культурной автономии является общее собрание, более крупные автономии (региональные, федеральные) созывают конференции или съезды представителей. Они образуют руководящие и контрольные органы (советы, комитеты и др.).
Национально - культурным автономиям предоставлены широкие права по сохранению самобытности, языка, развития образования и культуры народов России. Со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления они вправе получать поддержку, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры; обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально - культурные интересы; создавать средства массовой информации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке; иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям, сохранять и обогащать историческое и культурное наследие; следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные и народные промыслы и ремесла; создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование; участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций; устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации гуманитарные контакты с гражданами, общественными организациями иностранных государств.
Таким образом, речь идет о мощном инструменте проведения национальной политики. Определяя феномен национально - культурной автономии, необходимо ответить на сущностный вопрос: представляет ли она собой вид общественного объединения или самостоятельный общественный институт.
Чем отличается национально - культурная автономия от обычной общественной организации? По действующему закону местные национально культурные автономии создаются общественными объединениями. А сохраняются ли эти объединения на следующем этапе, когда местные национально - культурные объединения создают региональную автономию? И каковы правовые основы их участия в национально - культурной автономии регионального и федерального уровня? Эти вопросы остаются неясными.
Национально - культурная автономия не относится ни к одной из организационно - правовых форм общественных объединений, перечисленных в ст. 7 Федерального закона "Об общественных объединениях". Однако с учетом его положений и практики учреждения национально - культурных автономий их следует рассматривать как особый вид общественных организаций. Доказательством тому выступают имеющиеся особенности национально - культурной автономии.
Первой отличительной особенностью национально - культурной автономии является ее субъект - граждане Российской Федерации, относящие себя к определенной этнической общности. Известно, что субъектом (членом, участником) общественного объединения может быть любое физическое лицо, в том числе иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 18 лет, а для молодежных и детских общественных объединений - достигшие соответственно 14 и 8 лет.
Закон "О национально - культурной автономии" не устанавливает для членства в таком объединении возрастного критерия, между тем государственная финансовая поддержка проектов и программ национально - культурного развития должна предоставляться в зависимости от числа его участников или численности граждан, на удовлетворение проблем которых направляются выделенные средства.
Кроме того, практика показывает, что в развитии и сохранении языка - пожалуй, самого важного элемента национально - культурного развития, который финансируется государством, - более всего нуждаются несовершеннолетние (не достигшие 18-летнего возраста), которые не могут стать членами национально - культурной автономии из-за указанных упущений Закона. Поэтому представляется очень важным пересмотреть данное положение путем установления соответствующего возрастного ценза для членов национально - культурной автономии либо изменения порядка оказания национально - культурной автономии государственной финансовой поддержки, предусмотрев, что финансирование осуществляется в зависимости от численности лиц, нуждающихся в удовлетворении запросов национально - культурного развития, либо членов национально - культурной автономии и их семей.
Другой отличительной особенностью национально - культурной автономии является ее цель - самостоятельное решение вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
В отличие от норм Закона об общественных объединениях в рассматриваемом Законе установлены конкретные цели, ради решения которых может создаваться национально - культурная автономия. При этом необходимо отметить, что и другие общественные объединения могут ставить перед собой такие же цели, указав на это в уставе, но в отличие от них у национально - культурной автономии иной цели быть не может. Именно для ее решения государство оказывает национально - культурной автономии финансовую поддержку, что является третьей важной особенностью национально - культурной автономии, отличающей ее от других видов общественного объединения. В отличие от других видов общественных объединений, в том числе имеющих аналогичные цели (национальные общественные объединения), оказание национально - культурной автономии финансовой поддержки является обязанностью государства и местного самоуправления (гл. V Закона).
И наконец, здесь существуют особые организационные связи с государственными органами и органами местного самоуправления - Консультативный совет по делам национально - культурной автономии при Правительстве РФ, советы при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления.
Пятилетняя практика применения Закона выявила и ряд его существенных недостатков. Поэтому Правительством был разработан и внесен на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О национально культурной автономии" от 17 июня 1996 года" (27 июня 2001 года проект данного Закона был принят в первом чтении).
Национально - культурная автономия действующим Законом определяется как форма национально - культурного самоопределения, объединения граждан, относящих себя к определенным этническим общностям. Соответственно образование национально - культурных автономий - прерогатива граждан России, относящих себя к определенным этническим общностям (ст. 26 Конституции РФ). Оно возможно только при условии добровольного объединения граждан и постановки целей решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры [16, c. 127].
Это индивидуальное право граждан, но вместе с тем речь идет об этносах. Таким образом, проблемы национально - культурной автономии - сплав, соединение индивидуальных и коллективных прав, и, следовательно, они нуждаются в особых механизмах, специфических подходах правового регулирования.
Анализ показывает, что одним из главных стимулов преобразования общественных объединений национального характера в национально - культурные автономии является стремление получить финансовую поддержку государства. Но государство вправе и обязано использовать этот дополнительный рычаг проведения национальной политики в отношении представителей прежде всего тех народов, которые более всего нуждаются в национально - культурной автономии. Поэтому целесообразно внести изменения в ст. 1 Федерального закона "О национально - культурной автономии" и рассматривать национально - культурную автономию в Российской Федерации как вид общественного объединения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, находящимся в ситуации национального меньшинства, на основе их добровольной самоорганизации в целях консолидированного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
Исходя из уточненного определения субъектом права на национально - культурную автономию могли бы быть граждане Российской Федерации - представители этнических общностей, которые находятся в ситуации национального меньшинства на территории, где создается автономия. Таким образом, для представителей этнических общностей, которые находятся в неравном (менее выгодном) положении по сравнению с другими, предоставляется возможность сохранения языка, культуры, обычаев путем создания национально - культурной автономии.
Особого внимания заслуживает тема государственной поддержки национально - культурных автономий, прежде всего - финансовой. Согласно ст. 16 гл. 5 Закона финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально - культурной автономии, осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Для обеспечения нужд национально - культурных автономий федеральные органы законодательной и исполнительной власти, в соответствии со ст. 19 гл. 5, предусматривают в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов Российской Федерации ассигнования для оказания поддержки национально - культурным автономиям, предоставляют национально - культурным автономиям льготы по налогам, сборам и кредитам. В настоящее время действует только одна Федеральная целевая программа "Культура России", где предусмотрена поддержка национально - культурных автономий. Наибольший объем финансирования идет через бюджеты субъектов РФ. Здесь используются различные формы. Это может быть отдельная строка в бюджете, предусматривающая финансирование на национальную политику (Тюменская область); на поддержку национально - культурных объединений (г. Москва); на программы регионального и национального развития, включая ассигнования на выполнение плана мероприятий по их реализации (Оренбургская, Самарская, Саратовская области).
Вместе с тем, и это очень важно, законодатель, согласно ст. 20 гл. 5, возлагает на государство обязательства оказывать финансовую поддержку национально - культурных автономий при условии, что эти средства имеют целевой характер и могут использоваться только на конкретные мероприятия. Таким образом, бюджетное финансирование деятельности национально - культурных автономий Закон не предусматривает, финансируются конкретные программы, причем только те, которые власти соответствующего уровня сочтут полезными. К сожалению, законодатель не определяет принципов распределения бюджетных средств. Подобный нормативный вакуум может стать основой злоупотреблений чиновников, призванных решать, кому дать деньги, на что и сколько.
По действующему Закону выбор программ и проектов национально - культурного развития для государственного финансирования осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием представителей национально - культурных автономий. Получается, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации выбирают программы и проекты, финансируемые, в том числе, из федерального бюджета. Данная норма не учитывает компетенцию федеральных органов исполнительной власти. Очевидно, что выбор программ и проектов, финансируемых из федерального бюджета, - прерогатива федеральных органов исполнительной власти. Это можно предусмотреть в ст. 20 Закона следующим образом: выбор программ и проектов национально - культурного развития для государственной финансовой поддержки осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием представителей национально - культурных автономий. Указанное дополнение весьма актуально с точки зрения проводимой сейчас работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
В той же статье необходимо установить дополнительные условия оказания финансовой поддержки национально - культурным автономиям в виде обязательного предоставления целевых программ и проектов с указанием сведений о численности граждан, вопросы национально - культурного развития которых решаются финансируемыми программами, и осуществления такой поддержки только на основе соответствующего договора.
Осуществление финансовой поддержки только на основе договора, заключаемого между соответствующими органами государственной власти и руководителем национально - культурной автономии, направлено на обеспечение эффективного контроля за целевым использованием выделенных средств. На основании договора стороны могут определять взаимоотношения между собой и устанавливать конкретные обязательства. Кроме того, в договоре может быть предусмотрена процедура осуществления контроля и условия прекращения или приостановления оказания финансовой поддержки, определяемой программой.
Вместе с тем, безусловно, данные меры не исчерпывают всех возможностей достижения межнационального согласия. Следующим этапом совершенствования правовых основ национальных отношений могло бы быть развитие законодательства субъектов Российской Федерации, которые имеют определенный опыт как конституционного (уставного), так и законодательного регулирования прав граждан в этой сфере.