С.В. ВЕДЯШКИН
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО РОССИИ
(КУРС ЛЕКЦИЙ)
Выпуск 2
Томск – 2008г.
Ведяшкин С.В. Экологическое право. Курс лекций: Учебное пособие. Выпуск 2. Томск. 2008.
Автор:
С.В. Ведяшкин, кандидат юридических наук, доцент
Заведующий кафедрой гражданского права и процесса
филиала ТГУ в г. Юрге
Предлагаемый курс лекций рассчитан на студентов, аспирантов, изучающих экологическое право России в юридических вузах, а также на преподавателей, практических работников, интересующихся современными проблемами правового регулирования экологических отношений.
Курс издается отдельными выпусками, включающими несколько лекций.
Offered course of lectures is intended for students, post-graduates who study the Rassian environmental law and for teachers, practical workers interested in contemporary problems of legal regulation of environmental relations.
This course is published by separate editions including some lectures.
Содержание
Лекция вторая "Система, функции и источники экологического права России"……………..……………………………………………………………………4
1. Система и структура экологического права…………………………………..5
2. Основные направления правового воздействия на социально-экологические отношения (функции экологического права)………………………………….…13
3. Форма (источники) экологического права России……………………..……19
Table of contents……………………………………………………………
Рекомендуемая литература………………………………………………
Л Е К Ц И Я В Т О Р А Я
______________________________________________
___________________________________________________________
СИСТЕМА, ФУНКЦИИ И ИСТОЧНИКИ
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА РОССИИ
Система и структура экологического права
1. Системность и структурность представляют собой объективные свойства социального института - экологического права, которое не является механическим объединением, совокупностью правовых норм, а представляет собой нечто системное, влияющее на правотворческий и правоприменительный процесс[1].
Обычно систему рассматривают как целостность, составленную из определенных частей. Не является исключением и экологическое право, которое представляет собой единство правовых средств, регулирующих общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
В юридической литературе встречаются позиции, допускающие отождествление системы экологического права с его структурой[2]. Вряд ли это оправдано, поскольку система и структура представляют собой взаимосвязанные, но в то же время относительно самостоятельные характеристики экологического права. Система экологического права представляет собой единство составных частей – элементов (норм, институтов, субинститутов и т.д.). Структура экологического права – внутренняя характеристика системы, отражающая устойчивые, упорядоченные связи между ее элементами[3].
2. В эколого-правовой литературе системе и структуре экологического права не уделяется должного внимания. Встречаются отдельные, фрагментарные обращения к поставленной проблеме. Так, Б.В. Ерофеев, анализируя систему экологического права как отрасли права, приходит к вполне обоснованному выводу о том, что эколого-правовые нормы объединены в институты, которые в свою очередь объединены в отрасль – экологическое право, подразделенное на Общую, Особенную и Специальную части. Он полагает, что в зависимости от роли и значимости в системе экологического права институты организованы в две системы, представляющие собой Общую и Особенную части[4]. Из данного тезиса следует, что система включает в себя еще две системы, что противоречит логике права и законам, лежащим в основе его систематизации. Во-первых, Общая и Особенная части по отношению к системе экологического права выступают как его подсистемы; во-вторых, на чем основывается исключение Специальной части из системы экологического права не вполне понятно.
А.К. Голиченков предлагает, исходя из широкого понимания экологического права, перейти от правового регулирования, в основе которого лежит объект природы, к регулированию по принципу: «общее и особенное», выделяя общие правовые институты и нормы, отражающие специфику отдельных природных объектов. Подобный подход с учетом признаков (критериев), позволяющих отграничить экологические общественные отношения от других, смежных (так же складывающихся в сфере взаимодействия «общество –природа») позволит построить его систему[5]. В юридической литературе констатировался тот факт, что создать систему, сконструировать ее не представляется возможным. «Ее можно открыть, правильно сформулировать с учетом особенностей правовых средств»[6], присущих экологическому праву, поскольку система экологического права объективна, и вряд ли зависит от субъективных оценок или идей.
О.Л. Дубовик в качестве структурных элементов экологического права, основываясь на позициях теоретиков и социологов права, предлагает рассматривать: собственно право как совокупность правовых норм – центральное звено, экологические правоотношения как конгломерат субъективных прав и обязанностей в сфере взаимодействия человека и групп людей с окружающей средой; юридическую практику, индивидуальные предписания, определяющие то или иное экологически значимое поведение; совокупность актов, регулирующих такое поведение; правовую экологическую идеологию, правовые эмоции; санкции; система нормативных актов, как источников права, содержащих эколого-правовые нормы; примыкающие к ним индивидуальные акты правоприменения и интерпритационные акты[7]. Подобная позиция основывается на широком подходе к понятию и предмету экологического права. Перечисленные элементы, можно утверждать с большой долей уверенности, не могут относиться к структуре экологического права, поскольку структура отражает устойчивые, упорядоченные связи между элементами системы. К сожалению относительно системы экологического права указанный автор хранит молчание[8]. В этой связи представляется, что невозможно проводить анализ структуры без анализа системы и наоборот, поскольку не существует системы без структуры и структуры вне системы.
Достаточно последовательной представляется точка зрения, высказанная А.П. Анисимовым, по его мнению, систему экологического права необходимо рассматривать как научно-обоснованную совокупность взаимозависимых эколого-правовых институтов в связи с их значимостью, ролью и содержанием, обусловленная характером регулируемых общественных отношений. По его мнению, в экологическом праве необходимо выделять Общую, Особенную и Специальную части[9].
3. Экологическое право России представляет собой явление объективной реальности, характеризующееся многоуровневой, иерархической структурой. Последовательное, соподчиненное строение отрасли зависит от многих факторов, таких как: предмет правового регулирования; способы правового опосредования отношений; функции отрасли; эколого-правовые ценности и, в известной степени, правопонимание.
Будучи однородными, по своему характеру, экологические общественные отношения имеют определенные внутренние различия, что обуславливает деление норм этой отрасли на группы. Общие свойства социально-экологических отношений предопределяют единство, а специфические – дифференциацию их правового регулирования.
Учитывая изложенное, в системе экологического права допустимо выделять группы норм общего и особенного действия. Наличие норм общего действия обусловлено единством предмета правового регулирования отрасли. Учет особенностей правового регулирования социально-экологических отношений, продиктован необходимостью, формировать соответствующие правила поведения, поскольку берется во внимание специфика отношений и допускается особый порядок их регулирования.
Главный системообразующий признак (фактор) экологического права можно сформулировать, как наличие объективно обусловленного предмета правового регулирования, что позволяет ставить вопрос о существовании объективно обусловленной системы экологического права.
Роль науки экологического прав состоит в том, чтобы открыть, правильно сформулировать систему экологического права, подсказать законодателю в необходимых случаях не предпринимать попыток привнести в нее что-то чуждое, противоречивое, а, следовательно, и мешающее самому законодателю эффективно работать[10].
В науке, практике, законодательной деятельности различают три составные части экологического права: 1) общую; 2) особенную; 3) специальную.
В Общую часть экологического права входят институты, нормы которых распространяются (регулируют) на все или большинство отношений, входящих в предмет этой отрасли, к ним относятся:
1. Основные исходные положения экологического права (нормы – принципы; нормы – цели, задачи; нормы – дефиниции общего характера; нормы определяющие предмет, сферу действия экологического права).
2. Источники. Нормативно-правовые акты экологического права.
3. Объекты и субъекты экологического права.
4. Управление экологией. Организационно-правовой механизм охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (данный институт является сложным, так как включает ряд простых (субинститутов), в частности: а) экологический контроль; б) государственный экологический мониторинг; в) экологическая экспертиза; г) нормирование качества окружающей среды; д) экологическая сертификация и стандартизация и т.д.
5. Экономико-правовой механизм охраны окружающей среды.
6. Юридическая ответственность за экологические правонарушения.
Особенная часть экологического права включает институты, нормы которых распространяются на отдельный вид отношений, входящих в предмет этой отрасли, к ним относятся:
1. Правовая охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в процессе осуществления промышленной и иной хозяйственной деятельности.
2. Правовая охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в населенных пунктах.
3. Правовая охрана атмосферного воздуха.
4. Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия.
5. Правовая охрана отдельных природных ресурсов.
6. Правовой режим природно-заповедного фонда.
В Специальную часть экологического права входит международно-правовое регулирование охраны окружающей природной среды.
4. Дифференциация эколого-правовых норм основывается на объективных критериях, в основе которых лежат законы природы, экосистем, техники, уровень развития общества, потребности человека. На законодательном уровне их вынуждены учитывать и руководствоваться ими при разработке и принятии норм, регулирующих отдельный вид отношений, входящих в предмет экологического права.
В качестве традиционных оснований дифференциации эколого-правовых норм законодателем используются природные объекты (в основном учитываются их физические характеристики), по поводу которых возникают и существуют социально-экологические отношения. Водный, Лесной, Земельный кодексы, Федеральные законы «О недрах», «О животном мире», «Об охране атмосферного воздуха» лишь малая часть нормативно-правовых актов экологического законодательства, иллюстрирующих существование подобного подхода. Очевидным является и то, что в основе природопользования и охраны природы лежит технологических процесс – определенная последовательность технических действий, операций. Технологический процесс диктует особенности установления правил поведения в сфере эксплуатации экологии и предотвращения негативного воздействия на нее и здоровье человека.
На установление дифференцированного подхода к правовому регулированию деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих использование[11] природной среды, влияют уровни технологического процесса, которые могут быть классифицированы на: а) отраслевой; б) внутриотраслевой; в) локальный.
Отраслевой техпроцесс характеризует отдельную «отрасль народного хозяйства» (промышленность, энергетика и т.д.). Его роль в разграничении норм экологического права сводится к установлению правил обязательного поведения общего (для всех природопользователей одной отрасли) назначения, имеющих ограниченную сферу действия.
Внутриотраслевой производственный процесс опосредует установление особых (для отдельных пользователей оной отрасли) правил поведения по охране окружающей среды. Примером подобного подхода на законодательном уровне выступают положения ФЗ «Об использовании атомной энергии». В нем дифференцированно регламентированы правила поведения субъектов атомной промышленности с позиций обеспечения экологической безопасности и охраны природы.
Технологии, используемые на локальном уровне (отдельного природопользователя), представляют собой не что иное, как определенную последовательность действий, в том числе и по охране природы на уровне конкретной организации или индивидуального предпринимателя (хозяйствующего субъекта). В данном случае техпроцесс диктует установление специальных требований по охране окружающей среды.
Но не стоит забывать, что технология, избранная экологопользователем ограничена рядом объективно-субъективных факторов. Прежде всего, влияние оказывают: 1) уровень развития науки и техники; 2) физические, биологические и иные характеристики объектов, по поводу которых складываются социально-экологические отношения; 3) цели, для достижения которых осуществляется природопользование; 4) наличие квалифицированных исполнителей; 5) требования по недопущению сверхлимитного воздействия на природу. Перечисленные факторы можно рассматривать как стандарты технологического процесса, которые определяют его содержание. В свою очередь избранный субъектом вид хозяйственной деятельности предопределяет особенности (специфику) правовой регламентации его экологически значимого поведения.
5. В юридической литературе нередко можно встретить, включение в Общую часть экологического права институтов «право природопользования и его виды», «право государственной и других форм собственности на природные объекты»[12]. Стоит согласиться с А.П. Анисимовым, который обращает внимание на то, что нормы данных институтов регулирую природоресурсные отношения, которые в предмет экологического права не входят.
Обратную тенденцию отмечает И.Б. Калинин, когда в систему природоресурсного права ошибочно включаются нормы, регулирующие отношения по охране природных ресурсов, отождествляя их с отношениями по рациональному использованию. Между тем это исключающие друг друга отношения[13]. Рациональное использование природного ресурса предполагает наиболее полное извлечение его полезных свойств с нанесением наименьшего вреда отраслям хозяйства, базирующимся на том же ресурсе[14]. Извлечение природного ресурса предполагает нанесение вреда окружающей среде, нарушение естественных связей между ее компонентами, в то время как основной целью охраны природы является недопущение такого вреда.
В.В. Гучков полагает, что институтом особенной части экологического права является «экологическая безопасность России». Несостоятельность этого мнения всесторонне показал М.М. Бринчук, который считает, что экологическая безопасность это принцип охраны окружающей среды и природопользования[15].
Очевидно, что подобные дискуссии порождаются различиями в понимании экологического права, формулировании предмета отрасли как главного системообразующего критерия экологического права. Искусственное «присвоение» экологическому праву статуса «суперотрасли», надстроечной конструкции в отношении природоохранного и природоресурсного, а не редко и земельного права способствуют усилению центробежных сил, дезориентации законодателя, снижению эффективности правового регулирования столь значимой сферы.