что писали на лекции(может этого и хватит)
Статья 11 ГК РФ упоминает о возможности так называемой административной защиты прав, правда оговариваясь, что она не препятствует судебной защите.
В развитии этого положения в науке существует теория административной формы защиты гражданских прав. Эта теория исходит их того, что не только суд осуществляет защиту прав, но в определенных случаях иные органы государственной власти, должностные лица, а также организации, общественные объединения. Существует даже такой термин как «общественные формы защиты».
судопроизводство – это форма защиты права
До 2015 года административное судопроизводство было частью гражданского судопроизводства. Оно существовало в нем в виде раздела 3 ГПК РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Кроме того, административное судопроизводство воплощено и в арбитражном процессе, и в настоящее время в нем воплощено в виде радела «Производство по делам, возникающим из административных правоотношений».
В 2015 году был принят Кодекс административного судопроизводства РФ, он «вывел» за пределы ГПК производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, оставив в нем исковое, особое, приказное и иные виды производств. При это соответствующий раздел в АПК сохранился.
Таким образом, на сегодняшний день административное судопроизводство представляет собой самостоятельную процессуальную форму защиты нарушенных публичных прав и регулируется двумя процессуальными актами – КАС РФ и АПК РФ (в особом разделе).
Мы писали, что судопроизводство – это форма защиты права
поэтому можно дополнить тем, что есть в вопросе 18
Ее статья(кому интересно, можно что то оттуда взять)
Дела, возникающие из административных и иных публично-правовых отношений, в России всегда рассматривались и разрешались судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Системы административных судов, по образцу ряда европейских стран, у нас никогда не существовало. Процессуальные же правила рассмотрения этих дел всегда закреплялись в ГПК РФ и АПК РФ соответственно. Однако ни в одном из когда-либо существовавших процессуальных законов не содержалось четкого и ясного определения "публичного правоотношения" и критериев отграничения споров, возникающих из указанных правоотношений, от дел гражданско-правового характера.
Тем не менее сами правила рассмотрения судами административных дел всегда отличались существенной процессуальной спецификой. Так, бремя доказывания распределялось иначе, чем в исковых делах, и полностью возлагалось на тот орган публичной власти или должностное лицо, чьи действия (бездействие) или решения обжаловались в суд. Именно он должен был доказать, что действовал строго на основании закона или иных обязательных инструкций и прав гражданина, организации не нарушал. Причем нельзя недооценивать этот процессуальный постулат. Именно в его существовании и действии заключается гарантия состязательного начала любого судопроизводства и наиболее эффективной защиты прав частного лица.
Суд, рассматривающий публично-правовое дело, всегда был заметно более процессуально активен, чем при рассмотрении гражданско-правовых споров. Он был вправе истребовать доказательства по собственной инициативе, выходить за рамки не только доводов заявителя, но и его требований, обязывать публичный орган являться в судебное заседание. Нельзя отрицать того, что эти возможности суда также способствуют более качественной защите частных лиц и также являются логическим продолжением состязательности, которая прежде всего имеет целью создать максимально равные условия для всех участников судебного разбирательства.
Наконец, в тех разделах ГПК РФ и АПК РФ, которые регулировали порядок разбирательства административных и иных публично-правовых дел, традиционно использовалась совершенно другая юридическая терминология. Вместо присущих исковому производству "истца" и "ответчика" фигурировали "заявитель" и "заинтересованные лица", а вместо "искового заявления" сначала "жалоба", а потом - "заявление". По моему мнению, нельзя толковать эти терминологические расхождения как простую формальность. Напротив, они прежде всего подчеркивали самобытность производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, а также явно демонстрировали отсутствие в данных делах иска как материально-правового требования.
Таким образом, несмотря на то что дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, всегда рассматривались судами общей юрисдикции и арбитражными судами, а не изолированной системой административных судов, как за рубежом, а также на то, что нормы, регулирующие порядок рассмотрения этих дел, структурно всегда закреплялись в рамках ГПК РФ и АПК РФ, сама административная процессуальная форма как совокупность процессуальных норм, несомненно, всегда отличалась глубокой самобытностью и специфичностью. Можно утверждать, что она всегда существовала фактически и обладала множественными специфичными чертами. Однако сказанное ни в коей мере не означает, что административное судопроизводство, или производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (от перемены наименования суть не меняется), имеет какую-либо иную природу, нежели процессуальную. Следует всегда помнить, что оно прямо закреплено в ст. 118 Конституции Российской Федерации как одно из средств осуществления правосудия.
Но основой Кодекса административного судопроизводства стали не нормы производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, а нормы искового производства. Стороны в этом законе именуются "административный истец" и "административный ответчик", процессуальное средство защиты - "административный иск". Здесь будет уместно вспомнить слова Д.М. Чечота, который писал: "Специфика административно-правовых отношений требует использования в качестве средства правовой защиты не иска, а жалобы. Характер материально-правового притязания, содержащегося в жалобе, отличается от характера гражданско-правового притязания, входящего в содержание иска. Все это определенным образом влияет на существенные процессуальные особенности рассмотрения данной категории дел, что в конечном счете ведет к выделению дел, возникающих из административных правоотношений, в отдельный (отличный от искового) вид гражданского судопроизводства" [8. С. 5 - 6].
Важно понимать, что "исковая" терминология неразрывно связана со всеми институтами искового производства, следовательно, использование ее в тексте КАС РФ означает автоматическое включение в него соответствующих "исковых" категорий и понятий. Но что, например, представляет собой встречное административное заявление, возможность подачи которого прямо закреплена в ст. 131 КАС РФ? Встречный иск, как известно, есть материально-правовое требование, обращенное ответчиком к истцу и рассматриваемое в том же процессе, что и первоначальный иск. Каким может быть материально-правовое требование органа власти, обращенное к частному лицу, оспаривающему его решения или действия (бездействие)?
Кроме этого, КАС РФ наделяет участников административного судопроизводства все теми же процессуальными статусами (правами и обязанностями), что и участников искового производства. В частности, они могут признавать факты и обстоятельства, заключить так называемое "соглашение о примирении" (ст. 46 КАС РФ).
В свое время М.А. Рожкова правильно указывала, что поскольку мировое соглашение по сути своей является гражданско-правовой сделкой, то нельзя признать допустимым ее заключение между субъектами публичных правоотношений [5]. Однако в целом она не отвергает саму идею и полагает, что надо "поддержать инициативу законодателя, включившего в АПК РФ (ст. 190) положение о допустимости заключения подобных соглашений... В отличие от мирового соглашения соглашение по делу из публичных правоотношений: 1) не может включать в себя гражданско-правовую сделку; 2) его стороны не вправе изменить императивные предписания закона (например, налоговые органы не вправе снизить размер санкций, сумма которых императивно закреплена в законе); 3) его утверждение в большинстве случаев не будет основанием для прекращения производства по делу - суд должен рассмотреть дело по существу с учетом достигнутого сторонами соглашения и вынести судебное решение" [5]. Но не ясно, что же, по мысли автора, должно представлять собой соглашение по делам, возникающим из публично-правовых отношений, если не сделку гражданско-правового характера? Ведь практически все ученые сходятся во взгляде на существо мирового соглашения как на гражданско-правовую сделку, единодушно именуя рассматриваемое распорядительное действие сторон "судебной сделкой". Например, В.В. Ярков четко определяет мировое соглашение как гражданско-правовой договор, заключаемый сторонами спора на взаимосогласованных ими условиях и подлежащий обязательному утверждению судом [2]. Это мнение разделяет также И.А. Ясеновец [9].
Вообще идея примирения сторон публично-правового конфликта может завести ее адептов довольно далеко. Не говоря уже о невозможности теоретического ее обоснования, она способна существенно повысить коррупциогенность судебной сферы. Справедливости ради многие судьи признают это. Так, в письме Красноярского краевого суда от 15 сентября 2011 г. N 08-08-08 указано: "Процедура медиации не может быть применена, когда затрагиваются публичные интересы (например, дела, вытекающие из публично-правовых отношений, налоговые, пенсионные споры и т.п.)".
Полагаю, что закрепленная в КАС РФ возможность примирения в административном судопроизводстве связана с отсутствием понимания того факта, что процессуальные формы защиты нарушенных прав неодинаковы, базируются на принципиально различных началах и обусловлены дифференциальностью природы подлежащих защите прав.
Есть два вида прав и, соответственно, два вида правоотношений, посредством которых эти права реализуются: частноправовые (основанные на равенстве правовых статусов субъектов) и публично-правовые (основанные на неравенстве субъектов). Если первые, в случае возникновения спора, могут быть предметом как судебного разбирательства, так и третейского, а равно могут быть урегулированы по взаимному согласию сторон (в силу диспозитивного начала частноправового регулирования), то вторые могут быть лишь предметом деятельности государственных судов. Властный орган не вправе вступать в частные отношения с управляемыми им субъектами и изменять сами правовые нормы или порядок их действия. Нельзя, например, рассрочить одному лицу уплату налогов, или снизить их размер, так как в таком случае подобное право должно быть предоставлено и всем прочим субъектам налоговой ответственности (т.е. следует изменять закон).
Однако все же важнейшим недостатком нового Кодекса, породившим трансформацию доныне специфичного производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, практически в дубляж искового производства, является отсутствие самого понятия публичного правоотношения. Далеко не каждое правоотношение, в котором одной из сторон выступает публичный орган, является публично-правовым по своей природе. Следует помнить, что в соответствии со ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации Россия в лице своих органов и должностных лиц, государственных и муниципальных служащих может участвовать в гражданских правоотношениях, выступая при этом на равных с иными участниками гражданского оборота.
В КАС РФ отсутствует само понятие публичного правоотношения, не названы его признаки, не предложен критерий для отграничения публичного правоотношения от гражданско-правового (частноправового отношения).
Более того, совершенно очевидно, что законодатель фактически отождествляет два понятия - "административное правоотношение" и "публичное правоотношение". Это ясно видно из содержания целого ряда норм.
Между тем наука административного права давно уже выработала четкое определение административного правоотношения, а ученые-процессуалисты указывали на различие дел собственно административных и дел публично-правовой природы. "Свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им тем самым упорядоченный, то есть соответствующий интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся те виды такого рода отношений, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности" - вот главное в теории административных правоотношений, на что обращают внимание А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов [1. С. 13].
Л.А. Мицкевич правильно отмечает, что административные правоотношения складываются в связи и по поводу осуществления государственного управления [4. С. 6]. "Специфика административно-правовых отношений определяется, в первую очередь, объектом состава, под которым в широком смысле понимают общественные отношения в сфере государственного управления, далее известен и обязателен один из субъектов (участников) правоотношения - это исполнительная власть", - пишет М.А. Лапина [3. С. 16].
Н.Ю. Хаманева указывала, что в административно-правовых отношениях всегда присутствует в качестве одной из сторон орган исполнительной власти или его представитель как специальный субъект подобного рода отношений. Без этого участника данные правоотношения не возникают [7. С. 43]. И затем: "Спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий его содержание, т.е. материально-правовое отношение, которое связывает стороны, является обычно вопросом административного права. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что предметом судебного разбирательства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, может быть широкий круг отношений, которые регулируются нормами не только административного права, но и других отраслей, например, налогового права, экологического права и т.п." [7. С. 47].
Таким образом, дела, связанные с защитой избирательных прав или дела о признании недействующим нормативного правового акта - это не административные, но публично-правовые дела. Об этом и о необходимости различать дела административные и публично-правовые писал, например, М.К. Треушников [6]. Однако КАС РФ называет дела о защите избирательных прав "административными" (ч. 6 п. 2 ст. 1 КАС РФ), хотя того непосредственного управленческого начала, которое определяет административное правоотношение, в них нет.
Далее перечень тех дел, которые должны отныне рассматриваться по правилам административного судопроизводства, закрепленным в КАС РФ, является открытым (см.: ст. 1 КАС РФ). Что это значит? Это значит, что в таком случае закон непременно должен содержать в себе легальный критерий, с помощью которого можно выявить публично-правовой характер правоотношения, из которого возник спор, отграничив его тем самым от дел гражданско-правового характера, подведомственных судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Но такого критерия нет.
Полагаю, что ввести его необходимо. Дела публично-правовой природы, по моему мнению, отличаются наличием у них двух обязательных признаков: во-первых, в качестве одной из сторон такого правоотношения всегда выступает публичный субъект; во-вторых, в правоотношении такого рода этот публичный субъект реализует свои властные полномочия. При этом указанные властные полномочия необязательно должны быть связаны с непосредственной управленческой функцией данного субъекта. Например, дела о принудительном изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд есть дела публично-правовые. Сегодня они рассматриваются по правилам искового производства, хотя должны бы быть предметом административного судопроизводства. То же касается многих дел, например, споров, возникающих в процессе заключения и исполнения госконтрактов, пенсионного обеспечения граждан и т.п. Все они в силу своей публично-правовой природы должны быть предметом не искового производства, а административного. Те же дела, в которых орган публичной власти реализует свою прямую управленческую (административную) компетенцию, есть дела административные.
Итак, следует доработать КАС и дополнить его критерием для определения дел публично-правовой природы. Тем более что "проблеск" этого критерия можно обнаружить, например, в ч. 4 ст. 4 Закона: "Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные и международные организации (далее также - иностранные лица) имеют право обращаться в суды за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой". Надо развить эту правильную, по сути, мысль, усилить ее и закрепить в КАС РФ в рамках отдельной статьи.
Очевидно, что принятый Кодекс административного судопроизводства нуждается в определенной доработке. Обособление административного судопроизводства от гражданского соответствует конституционным началам отечественной правовой системы, несомненно и то, что оно представляет собой процессуальную форму, наряду с гражданской процессуальной формой, а потому оно зависимо, детерминировано природой и сущностью публичных правоотношений, что в настоящее время законодателем не вполне учтено.