Е.А. Глухов, помощник начальника Рязанского высшего военного командного училища связи по правовой работе – начальник юридической службы, майор юстиции
И.А. Епихин, старший преподаватель Рязанского высшего военного командного училища связи, подполковник юстиции
Еще одно важное требование - это соответствие процесса комплектования целям создания профессиональной и мобильной армии. Особо подчеркну, что в течение последних пяти лет уже были проведены необходимые сокращения численности Вооруженных Сил. И в дальнейшем доведение их до оптимального уровня в 1 млн. человек не предусматривает специальных мероприятий по сокращению, а должно быть достигнуто путем естественного выбытия части офицерского состава, отслужившего положенные законом сроки службы.
Послание Президента России В.Путина Федеральному собранию от 10 мая 2006 г.
Заявления, подобные указанному в эпиграфе, делались высшими лицами государства в последние годы неоднократно. Вместе с тем, ход бесконечного реформирования Вооруженных Сил РФ неоднократно опровергал сделанные ими выводы.
Если армия Советского Союза насчитывала почти 4,5 миллиона человек, то сейчас наша армия немногим более 1,1 миллиона человек с перспективой дальнейшего сокращения.
Президент РФ, которому в соответствии с законодательством предоставлено право утверждать состав и штатную численность Вооруженных Сил РФ[1], своими указами постоянно уменьшает их численный состав. Так, например, указом Президента РФ от 16 июля 1997 г. № 725с[2] было предписано установить с 1 января 1999 г. штатную численность военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации 1,2 млн. единиц, а Министерству обороны - произвести поэтапное сокращение штатной численности военнослужащих ВС РФ на 500 тыс. единиц. Далее 24 марта 2001 г. Президент РФ издает еще один Указ № 337с[3], пунктом 3 которого штатную численность военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации с 1 января 2006 г. определена в 1 млн. единиц. По-видимому, требование Президента в этой части так и не было выполнено, и в соответствии с указом Президента РФ от 1 января 2008 г. N 1 "О штатной численности Вооруженных Сил РФ" с 1 января 2008 г. штатная численность Вооруженных Сил РФ установлена в количестве 2 019 629 единиц, в том числе военнослужащих 1 134 800 единиц[4]. На момент написания данной статьи Президент РФ своим указом от 29 декабря 2008 г. № 1878сс[5] установил с 1 января 2016 г. штатную численность ВС РФ в количестве 1884829 единиц, в том числе 1 миллион военнослужащих.
Кроме ознаменования очередного сокращения численности сокращения военнослужащих, 2008 год стал началом очередной реформы Вооруженных Сил. В середине октября 2008 года Министр обороны РФ обрисовал на коллегии Минобороны, как он видит реформу армии. Одним из элементов изменения перспективного облика ВС РФ является высвобождение воинских должностей в ходе оптимизации структуры и состава Вооруженных Сил РФ.
Наверное, ни для кого не секрет, что в настоящее время в Министерстве обороны РФ идет работа по разработке новых штатов органов военного управления, соединений и воинских частей. Это связано, в первую очередь, с переходом на трехзвенную систему управления: округ – оперативное командование – бригада. Также в ходе этого решаются задачи по сокращению воинских должностей, которые, по мнению авторов военной реформы, можно безболезненно ликвидировать или заменить на должности гражданского персонала. И если практически все мужчины царствовавшего в России более 300 лет Дома Романовых состояли на воинской службе, имели чины и носили военную форму, то в настоящее время почти все высшее руководство Вооруженных Сил РФ, включая министра обороны РФ и большую часть его заместителей, уже не состоит на военной службе.
В соответствии с п. 1 ст. 12 ФЗ «Об обороне» личный состав Вооруженных Сил РФ включает военнослужащих и лиц гражданского персонала. Специалисты и рабочие военных организаций из числа гражданского персонала вносят весомый вклад в поддержание боеготовности и обеспечение повседневной деятельности войск.
По мнению ряда авторов[6] гражданский персонал осуществляет преимущественно вспомогательную роль в осуществлении функций федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Деятельность гражданского персонала, как и деятельность военнослужащих, также направлена на отражение агрессии, направленной против Российской Федерации, и защиту целостности и неприкосновенности ее территории, но в отличие от военнослужащих указанные лица военную службу не проходят и не обладают соответствующим статусом[7].
13 октября 2008 г. Министром обороны РФ издан приказ № 520 «Об утверждении перечня должностей (профессий), замещаемых лицами гражданского персонала в Вооруженных Силах РФ»[8]. Пунктом 2 данного приказа предписано: " должности, указанные в Перечне (приложение к приказу), комплектовать лицами гражданского персонала Вооруженных Сил при отсутствии в их подчинении военнослужащих ". С точки зрения юридической техники данная правовая норма несовершенна и может влечь разные толкования: как запрет комплектовать указанные должности лицами гражданского персонала при наличии у них подчиненных-военнослужащих, так и обязанность при подготовке проекта штата воинской части указывать в нем по данным должностям только лиц гражданского персонала, а не военнослужащих.
Согласно общих требований по оптимизации штатной численности воинских должностей в структурах ВС РФ (указания Министра обороны РФ от 21 февраля 2008 г. № 205/2/97)[9] подлежат максимальной замене на должности гражданского персонала должности офицеров, в том числе:
- которые по решениям Президента РФ, Министра обороны РФ уже разрешено замещать гражданским персоналом;
- в органах военного управления, обеспечивающих повседневную деятельность войск (тыловые, финансово-экономические, кадровые органы и др.);
- в подразделениях юридической, экологической и медицинской служб;
- в боевых и специальных войсках, обеспечивающих повседневную деятельность воинских частей и подразделений (тыловые, финансово-экономические, кадровые органы, подразделения юридической, экологической и медицинской служб);
- в воинских частях и подразделениях тылового и технического обеспечения;
- в военно-учебных заведениях Министерства обороны;
- в военных комиссариатах и военных представительствах Министерства обороны….
В настоящей статье рассмотрим некоторые аспекты, касающиеся замены воинской должности, например, начальника юридической службы воинской части (полка, бригады) на должность гражданского специалиста воинской части. Сразу оговорюсь, что в статье не будут рассмотрены правоотношения по прохождению государственной гражданской службы в центральных органах военного управления, т.к. данные отношения регулируются специальным законодательством, и такие должности на фоне остальных должностей юридической службы единичны.
Отношения по прохождения военной службы регулируются специальным законодательством, в первую очередь, федеральными законами «О статусе военнослужащих», «О воинской обязанности и военной службе», Положением о порядке прохождения военной службы и др. Нормы трудового права на военнослужащих не распространяются, за исключением случаев, прямо предусмотренных в законе[10]. В отличие же от военнослужащего на гражданского специалиста – юрисконсульта военной организации в полном объеме распространяются нормы трудового права, в частности Трудового кодекса РФ, коллективных договоров и соглашений. Именно различные основания регулирования отношений по прохождению военной службы (работы) военного юриста и влекут множество различий в их статусе. Ниже рассмотрены некоторые из них.
С какого времени возлагаются должностные обязанности на военнослужащего и на работника? Для возложения должностных обязанностей помощника командира по правовой работе (далее – ПКПР) на военнослужащего необходимо издание приказа о назначении его на соответствующую должность командира (начальника), которому предоставлено право назначать военнослужащего на указанную должность[11]. После этого военнослужащий должен принять указную должность, о чем доложить рапортом[12]. В случае, если в службе существуют материальные средства, кроме рапорта представляются еще и акты о приеме-сдаче этих материальных средств. При этом окончанием приема и сдачи дел и должности считается утверждение старшим командиром (начальником) соответствующего акта[13]. В отличие от такой длинной процедуры по вступлению в должность гражданскому сотруднику достаточно просто быть принятым на работу, т.е. заключить трудовой договор с руководителем организации, в данном случае с командиром воинской части. Иначе говоря, стадия именно приема дел и должности у гражданского работника не предусмотрена. Поэтому недостатки в организации правовой работы в ходе приема дел и должности вскрыты не будут, а командование не узнает об отрицательных факторах, мешающих данной работе, соответственно никаких мер по ее улучшению на данной стадии принято не будет.
Кроме того, законодательство не запрещает человеку, ни дня не прослужившему в армии, претендовать сразу на замещение должности юрисконсульта (начальника юридического отдела, службы) в центральных органах военного управления, военных ВУЗах, словом, в тех военных организациях, где раньше указанные должности комплектовались офицерами ШДК «подполковник юстиции» или «полковник юстиции». Квалификационные требования для начальника отдела (службы), в том числе и юридического, установленные приказом Минобороны России от 19 апреля 1996 г. № 150 устанавливали критерии лишь по уровню образования и стажу работы по профилю деятельности службы, но, увы, не содержат условий о работе или службе в военных организациях (подобные же критерии приведены в Квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденным постановлением Минтруда России от 28 августа 1997 г. № 37). Поэтому такие специалисты, заняв соответствующие должности, в дальнейшем будут сами проверять и давать указания по вопросам деятельности нижестоящих подразделений своей службы, не обладая при этом соответствующими навыками.
Контракт о прохождении военной службы не может быть заключен с гражданами, в отношении которых вынесен обвинительный приговор, в отношении которых ведется дознание либо предварительное следствие, гражданами, имеющими неснятую или непогашенную судимость за совершение преступления. Однако указанные лица имеют право устраиваться на работу, в т.ч. и на должность ПКПР. Отказ в приеме их на работы по вышеизложенным основаниям является дискриминационным.
В соответствии с п. 21 Положения о юридической службе ВС РФ назначение военнослужащих на должности в юридическую службу и их переназначение производятся с учетом мнения начальника вышестоящего подразделения юридической службы, а по категориям должностей от помощника командира соединения по правовой работе, им равным и выше – по согласованию с начальником Управления делами Минобороны – начальником юридической службы ВС РФ. Такое требование о согласовании назначений для гражданских специалистов законодательством не предусмотрено.
А как же запрет на комплектование должностей в военных организациях гражданским персоналом, если в подчинении у них находятся военнослужащие? Действительно, приказом Министра обороны РФ от 28 января 2004 г. № 20 (в ред. приказа МО РФ от 13 октября 2008 г. № 524) «Об утверждении перечня воинских должностей, подлежащих замещению старшими и младшими офицерами в Вооруженных Силах РФ, которые разрешается замещать гражданским персоналом»[14] определено, что разрешается комплектовать вакантные воинские должности, указанные в Перечне (приложение к приказу) гражданским персоналом только при выполнении условия об отсутствии у них в подчинении военнослужащих. Приказом МО РФ 2008 г. № 520 также установлено обязательное требование об отсутствии подчиненных военнослужащих у лиц гражданского персонала. Вместе с тем, в соответствии с Положением о юридической службе ВС РФ[15] юристы военных организаций по специальным вопросам обязаны руководствоваться указаниями вышестоящих начальников юридических служб. Но и здесь нет нарушения закона. Ведь, например, у конкретного работника - начальника юридической службы округа действительно не будет в подчинении военнослужащих именно в штате юридической службы военного округа, однако все его указания по служебным вопросам будут обязательны для должностных лиц юридической службы нижестоящих органов военного управления, в том числе и военнослужащих. Таким образом, несмотря на запрет подчинения военнослужащих гражданским лицам, в планируемом облике юридической службы ВС РФ это требование, скорее всего, выполняться не будет.
Замена воинской должности на гражданскую влечет наступление и еще одного последствия - невозможность перевода гражданского специалиста к новому месту работы (например, в другую воинскую часть, соединение, объединение) без его согласия. Согласно ст. 57 Трудового кодекса РФ место работы является существенным условием трудового договора, оно не подлежит изменению без согласия работника (ст. 72 ТК РФ). Поэтому у гражданского специалиста военной организации, скорее всего, не будет стоять вопрос о служебном росте и назначении его на иную должность, в том числе и в другую местность, и в другую организацию.
Здесь необходимо остановиться на определении работодателя для нашего гражданского специалиста. Сторонами трудового договора, заключаемого в Вооруженных Силах, являются:
- в качестве работодателя - воинские части в лице их командиров (начальников, руководителей);
- в качестве работника - лица, достигшие возраста, определенного в законодательстве[16].
Таким образом, работодателем для работника является конкретная военная организация в лице ее начальника. Никто иной кроме работника и конкретного начальника органа военного управления, куда устраивается на работу человек, вмешиваться в определение условий трудового договора не вправе. При заключении трудового договора его стороны равноправны.
При трудоустройстве работник и работодатель заключают трудовой договор, где одним из обязательных условий является определение конкретной трудовой функции работника (работа по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации либо конкретного вида поручаемой работнику работы). В случае, если работнику поручается конкретный вид работы, квалификационные требования по которой не содержат квалификационные справочники, вид поручаемой работы рекомендуется оговаривать в трудовом договоре. Если в соответствии с Трудовым кодексом РФ, иными федеральными законами с выполнением работ по определенным должностям, профессиям, специальностям связано предоставление компенсаций и льгот либо наличие ограничений, то наименование этих должностей, профессий или специальностей и квалификационные требования к ним должны соответствовать наименованиям и требованиям, указанным в квалификационных справочниках[17].
Типовые обязанности юрисконсульта определены вышеупомянутыми Тарифно-квалификационными характеристиками (требованиями) по должностям руководителей, специалистов и технических исполнителей, замещаемых гражданским персоналом воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Минобороны России, находящихся на сметно-бюджетном финансировании (приложение № 1 к приказу Минобороны России 1996 г. № 150, с. 220). Однако здесь нужно принять во внимание, что с 21 марта 1998 г. в ВС РФ действует Положение о юридической службе ВС РФ (приложение к приказу МО РФ 1998 г. № 100), которое определяет должностные обязанности помощников командиров (начальников) всех степеней по правовой работе, юрисконсультов учреждений, служб, отделов, комитетов, инспекций, предприятий и организаций Вооруженных Сил РФ. По общему правилу в случае противоречия нормативных актов, имеющих равную юридическую силу, применению подлежит нормативный акт, имеющий более позднюю дату издания. Поэтому в настоящее время помощникам командиров (начальников) по правовой работе и юрисконсультам следует руководствоваться именно обязанностями, изложенными в Положении о юридической службе ВС РФ.
Обязанности помощника командира полка по правовой работе изложены также в ст. 107 Устава внутренней службы ВС РФ, однако из буквального толкования преамбулы данного Устава следует, что они распространяются лишь на военнослужащих и лиц гражданского персонала, замещающих воинские должности. Следовательно, если в воинской части должность ПКПР становится не воинской (гражданской), то требования ст. 106 – 107 УВС ВС РФ на указанного гражданского служащего не распространяются.
Кроме того, в отличие от военнослужащего, который обязан выполнить приказ старшего командира (начальника), в том числе и Министра обороны РФ, о возложении на него новых должностных обязанностей или их изменении, для гражданского работника такой приказ не будет иметь силы без внесения соответствующих изменений в трудовой договор, что может быть произведено только с согласия работника (ст. 72 ТК РФ). Тем более Министр обороны РФ выступает в качестве работодателя только для ограниченного числа гражданских служащих самого Министерства обороны РФ, а не для всего гражданского персонала Вооруженных Сил. Довольно часто военные юристы по приказу командиров выполняют и несвойственные им обязанности: участвуют в комиссиях по размещению заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд, проверяют материалы дознаний или проверок о преступлениях и т.д. На гражданского же работника такие обязанности возможно возложить лишь на стадии его поступления на работу и заключения в связи с этим трудового договора. В последующем вменять ему данные обязанности без его согласия не допускается, т.к. это будет противоречить принципу определенности выполняемой работником трудовой функции.
Нераспространение положений общевоинских уставов на лиц гражданского персонала (за исключением замещающих воинские должности) означает и отсутствие у них дисциплинарных полномочий к подчиненным. И хотя в Министерстве обороны РФ формально действуют Правила внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Министерства обороны, введенные в действие приказом Министра обороны СССР 1984 г. N 210, применение данных Правил - в настоящее время (начиная с 6 октября 2006 г.) не соответствует требованиям Трудового кодекса, так как данные акты установлены не федеральным законом, как того требует ч. 5 ст. 189 ТК РФ, а приказом руководителя федерального органа исполнительной власти. На этом основании суд при рассмотрении трудового спора может признать названные акты незаконными и, соответственно, неприменимыми[18].
Что означает отсутствие властных полномочий у должностного лица юридической службы на практике? Это, в первую очередь, невозможность оперативно давать указания по вопросам своей службы; невозможность непосредственно воздействовать на правонарушителей. Кроме того, в практике могут возникнуть ситуации, когда при проверке состояния правовой работы в органе военного управления будут выявлены множество недостатков, но ни сам проверяющий, ни начальник вышестоящего органа управления не смогут наказать в дисциплинарном порядке такого гражданского юриста, допустившего эти нарушения. Ведь дисциплинарной властью по отношению к подчиненному гражданскому юристу обладает только работодатель - свой командир (начальник) органа военного управления.
Еще один важный момент – это гарантированная законодательством возможность быстрого увольнения любого гражданского работника. Срок военной службы офицера определен в контракте о прохождении военной службы и является заранее известным и для командования, и для военнослужащего. Поэтому командование заранее имеет возможность принять меры к замещению освобождающейся воинской должности (объявить конкурс, подать данные в вышестоящий кадровый орган либо в военкомат и т.д.). В отличие от этого правила, работник-юрист в любое время может уволиться по собственному желанию (ст. 80 ТК РФ), причем, в т.ч. и накануне важного суда либо подписания многомиллионного договора. Соответственно, правовая экспертиза и обеспечение судебной работы надлежащим образом проведены не будут, что сулит, как минимум, денежные убытки.
Теперь несколько слов об ответственности работника. В отличие от военнослужащего работники воинских частей и учреждений несут более мягкую ответственность за допущенные правонарушения. Не распространяются на лиц гражданского персонала положения главы 33 УК РФ «Преступления против военной службы», положения УВС ВС РФ о беспрекословном и точном выполнении приказа командира (начальника) в любое время суток (ст. 43 УВС ВС РФ, ст. 9 ДУ ВС РФ). Работники исполняют трудовые обязанности только в период своего рабочего времени, привлечь их к работе в иное время без их согласия нельзя (ст. 113 ТК РФ). Нет запрета у работников и покидать пределы гарнизона без разрешения командира воинской части в нерабочее время, не обязаны они и заниматься боевой подготовкой.
Боевая подготовка является основным содержанием повседневной деятельности военнослужащих. Она проводится как в мирное, так и в военное время (ст. 234 УВС ВС РФ). Как и остальные военнослужащие в мероприятиях боевой подготовки участвует офицер-юрист. Кроме прочих обязанностей на офицеров юридической службы Минобороны возложены также и функции юридических советников, предусмотренные статьей 82 Дополнительного протокола 1 к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающегося защиты жертв международных вооруженных конфликтов[19]. Не должен уклоняться от указанных мероприятия и юрист-работник, хотя бы в части разъяснения норм международного гуманитарного права[20], проведения правовых экспертиз проектов боевых документов[21]. Ведь в период вооруженных конфликтов ПКПР исполняет обязанности юридического советника командира полка (корабля 1 ранга). Автор согласен с мнением С.И. Леншина[22] в вопросе выбора специалистов, привлекаемых для решения вопросов соблюдения норм международного гуманитарного права:
а) юридические советники из числа военнослужащих. Преимущества:
- знание среды военных, их психологии, организации и проблем;
- военная подготовка, позволяющая оценивать ситуацию с тактической, стратегической, а также с технических точек зрения;
- способность в доступной форме излагать свои мысли, способность к пониманию и умение создавать атмосферу доверия;
- хорошая правовая подготовка, особенно в области военного права, международного гуманитарного права;
- принадлежность к военной юридической службе;
б) Юридические советники из числа гражданских лиц:
- специалиста в области международного гуманитарного права найти трудно, не пользуется должным авторитетом в армейской среде;
- допускает грубые неточности при квалификации военных преступлений, не чётко определяет предмет правового регулирования;
- если им предстоит давать советы при принятии важнейших решений, они должны иметь неоспоримый авторитет в качестве специалиста в своей отрасли.
Гражданским работникам не хватает знаний в военной области, этому не учат в «гражданских» ВУЗах. Естественно работники не четко представляют боевые характеристики оружия, у них отсутствует представление о средствах и методах ведения войны, предполагаемом ущербе противнику. Трудности взаимопонимания в среде военнослужащих и сравнительно невысокий уровень доверия к ним могут неблагоприятно отразиться на процессе обучения военнослужащих.
Кроме того, при начале военных действий или объявлении мобилизации с большой долей вероятности гражданский специалист будет уволен из военной организации в связи с его призывом на военную службу или по другим причинам. "Текучесть" личного состава не выгодна военной организации, т.к. любому новому человеку в новой должности необходимо дополнительное время для уяснения особенностей ее деятельности. Тем более подрывает боевую готовность части отсутствие должностного лица в период войны или угрозы ее наступления.
Как было указано выше, среди прочих обязанностей на должностное лицо юридической службы возлагается и обязанность по правовой экспертизе боевых документов. Как правило, такие документы имеют гриф секретности. А согласно должностных обязанностей на ПКПР возлагается обязанность по систематизации издаваемых в органе военного управления приказов, в т.ч. и секретных. Поэтому для работы с ними необходим допуск к сведениям, составляющим государственную тайну. Пунктом 3 Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 28.10.1995 N 1050, предусмотрено, что граждане, которым по характеру занимаемой должности необходим доступ к государственной тайне, могут быть назначены на эти должности только после оформления допуска по установленной форме в установленном порядке. Согласно статье 21 Закона РФ "О государственной тайне" не допускается заключение трудового договора до окончания проверки компетентными органами наличия предусмотренных законом оснований к отказу в допуске к государственной тайне. Работа со сведениями, составляющими государственную тайну, налагает на работника дополнительные ограничения, в том числе в части выезда за пределы страны. Указанные обстоятельства являются негативным фактором для подбора квалифицированных специалистов юридической службы из числа гражданского персонала, т.к немногие граждане захотят ждать несколько месяцев окончания проверок и возлагать на себя дополнительные ограничения.
Еще более странная ситуация возникнет в случае, если должность специалиста юридической службы будет занята иностранным гражданином. Ни Трудовой кодекс РФ, ни ФЗ «Об обороне» не требуют осуществлять комплектование Вооруженных Сил гражданским персоналом лишь из числа граждан РФ. Но в отличие от требований приказа МО РФ 2004 г. № 20, которым разрешено комплектовать должности старших и младших офицеров гражданским персоналом только без ущерба для боевой и мобилизационной готовности войск, приказ МО РФ 2008 г. № 520, регулирующий отношения по комплектованию гражданским персоналом не воинских должностей, такого требования не содержит.
Хочется отметить, что трудовой договор более детально, чем контракт о прохождении военной службы, излагает права и обязанности сторон договора. Взаимные права и обязанности военнослужащего и Минобороны России определены законом и иными правовыми актами, регулирующими порядок прохождения военной службы, права и обязанности военнослужащих, при этом закон не содержит указания на то, что стороны контракта вправе изменить их своим соглашением. Но статус военнослужащего несомненно привлекательнее статуса работника в смысле предоставления возможности со временем получить в собственность жилье, пенсию за выслугу лет в сравнительно молодом возрасте, а также пользоваться другими социальными преимуществами.
Профессор А.М.Добровольский почти век назад писал: "Правовое положение военнослужащих в государстве в некоторых отношениях является иным, нежели других граждан. На это положение военнослужащих оказывает здесь воздействие особой природой военной службы. Определяющими моментами в этом отношении являются: во-первых, особый публично-правовой характер армии, как организации, предназначенной для вооруженной борьбы; во-вторых, особенность взаимных отношений составляющих ее элементов (дисциплина, воинский порядок), обусловленная в своем существовании необходимостью внутренней сплоченности армии и проникновения ее единым духом, и в-третьих, - существо военной службы, как службы государственной вообще[23].
Приведенное высказывание не потеряло своей актуальности и в настоящее время. Конституционный суд в своих постановлениях не раз указывал о том, что военная служба осуществляется в публичных интересах, а военнослужащие выполняют конституционно-значимые функции. Обязанности, возлагаемые на лиц, несущих военную и аналогичную ей службу, предполагают необходимость выполнения ими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, что - в силу статей 1 (ч. 1), 2, 7, 37 (ч. 1 и 3), 39 (ч. 1 и 2), 41 (ч. 1), 45 (ч. 1), 59 и 71 (п. "в", "м") Конституции РФ - влечет обязанность государства гарантировать им материальное обеспечение и компенсации[24].
К гражданским работникам военных организаций сказанное не относится; работая в любой организации, в т.ч. и военной, гражданин реализует свое конституционное право на труд и свободу его выбора. Работа по трудовому договору осуществляется не в публичных интересах государства, а в личных интересах работника. Соответственно государство не обязано гарантировать работнику такой набор социальных гарантий, которые гарантированы военнослужащему.
Чтобы привлечь гражданских специалистов в армию, их должностные оклады нужно делать выше генеральских. Если молодой гражданский специалист станет получать больше офицера, будет социальное расслоение. А по-другому настоящих специалистов в армию не завлечешь. Кто поедет в дальние гарнизоны на Северном Кавказе, в Сибири, на Дальнем Востоке? Кто согласится нести бремя военной службы, не имея льгот, силы приказа? Образуется пустота. И неужели критерием отнесения должностей к воинским или гражданским будет являться удаленность от больших городов?
Изменение соотношения численности военнослужащих в пользу гражданского персонала предусмотрено Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663-р. С 2009 года некоторые должности помощников командиров полков (бригад) стали гражданскими, такие же должности в других бригадах (полках) остаются воинскими. Но перечень обязанностей по должности, которая раньше была военной, а ныне становится гражданской, остается прежним. Так какой же критерий деления должностей в Вооруженных Силах на военные и гражданские?
По данному вопросу Министр обороны РФ А.Сердюков в интервью Российской газете пояснил – «все, что связано с обеспечением армии, может выполняться гражданскими людьми. Все направленное на исполнение воинских функций должны выполнять военнослужащие»[25].
В Вооруженных Силах издавна существует такое понятие – "должности, определяющие боевую способность". В развитие этого положения Правительством РФ было принято постановление от 26 июня 1993 г. № 600-33, в соответствии с которым граждане, владеющие одной из военно-учетных специальностей, определяющих боеспособность воинских частей, пользуются преимуществом при поступлении на военную службу по контракту[26]. До 2009 года все должности офицеров (в том числе и должность помощника командира по правовой работе) определяли боеспособность воинских частей, но с определенного момента времени, по мнению военного руководства страны, эти должности перестали определять боеспособность, поэтому их решено комплектовать гражданскими лицами. По мнению авторов, эта мысль не очень-то аргументирована, ведь не зря говорят: хочешь мира – готовься к войне.
Для сравнения отделы (или отделения) военно-юридической службы имеются во всех органах управления командований, объединений и соединений сухопутных войск США. Так, в штабе механизированной (бронетанковой) дивизии США имеется отделение военно-юридической службы численностью 25 человек. В его состав входят начальник ВЮС дивизии (подполковник), четыре его помощника (два майора, два капитана), технический секретарь (ворэнт-офицер), старший защитник (майор), четыре защитника (капитаны), старший судебный защитник (майор), четыре судебных защитника (капитаны), начальник делопроизводства (мастер-сержант), старший делопроизводитель (сержант 1-го класса), четыре делопроизводителя (штаб-сержант, два сержанта, рядовой), два судебных исполнителя (штаб-сержант, сержант), стенографист (капрал). В целом, по данным американской военной прессы, только в сухопутных войсках США имеется около 1800 военных юристов[27]. И о сокращении военных юристов в американской армии речи не идет.
Проблема определения критериев отнесения должности в составе военной организации к воинской или гражданской заключается также в том, что если при ведении боевых действий (при нахождении в состоянии войны или при вооруженных конфликтах) они являются очевидными, то в условиях мирного времени необходимо четко определить, какие конкретно функции, применяемые конкретным должностным лицом, являются военными, т.е. могут быть использованы только военнослужащим и не могут использоваться иными лицами. Возможность параллельного использования на одних и тех же должностях как военнослужащих, так и лиц гражданского персонала, неизбежно ставит вопрос о целесообразности такого разделения.
Таким образом, необходимо провести научное обоснование различия между воинскими должностями и сходными с ними должностями гражданского персонала, которое заключается, по мнению авторов, во-первых, в особом порядке исполнения служебных обязанностей – военной службы, во-вторых, регламентации их деятельности военным законодательством, не распространяющимся на иные виды деятельности, в-третьих, и это основное, решении специфических задач военной безопасности специфическими (военными) методами.
[1] Такие полномочия предоставлены Президенту РФ п. 11 ч. 2 ст. 4 ФЗ «Об обороне»
[2] Указ Президента РФ от 16.07.1997 N 725с "О первоочередных мерах по реформированию Вооруженных Сил Российской Федерации и совершенствованию их структуры", "Собрание законодательства РФ", 21.07.1997, N 29, ст. 3516
[3] Собрание законодательства РФ, 02.04.2001, N 14, ст. 1326
[4] См. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2006 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (постатейный), Е.В. Китрова, В.А. Кузьмин, Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008
[5] Собрание законодательства РФ, 12.01.2009, N 2, ст. 179
[6] Например, такой позиции придерживаются Г.С. Скачкова «Регулирование труда лиц гражданского персонала федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, выполняющих задачи в области обороны, правоохранительной деятельности и безопасности государства: Научно-практическое пособие", Волтерс Клувер, 2005, с. 220; Е.Н. Голенко, В.И. Ковалев "Трудовой кодекс Российской Федерации. Научно-практический комментарий (для командиров воинских частей, профсоюзных работников и гражданского персонала)" (постатейный), "За права военнослужащих", 2004, с. 225
[7] Ст. 6 Устава внутренней службы ВС РФ, утвержденного указом Президента РФ от 10.11.2007 г. № 1495
[8] Документ опубликован не был
[9] Текст указаний получен из открытого источника: интернет-ресурс: https://samvoenmed.narod.ru/indexDir3.htm
[10] См. п. 2 Постановления пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» (с последующими изменениями), Бюллетень Верховного Суда № 4, 2000
[11] Указанные полномочия определены приказом Минобороны России от 11 декабря 2004 г. № 410 "О полномочиях должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации по назначению офицеров и прапорщиков (мичманов) на воинские должности, освобождению их от воинских должностей, увольнению с военной службы и присвоению им воинских званий"
[12] Ст. 238 Руководства по войсковому (корабельному) хозяйству в ВС РФ.
[13] Ст. 90 Устава внутренней службы ВС РФ, утвержденного указом Президента РФ от 10.11.2007 № 1495, «Собрание законодательства РФ», 19.11.2007, N 47 (1 ч.), ст. 5749
[14] "Российская газета", N 40, 28.02.2004
[15] Утверждено приказом Минобороны России от 21 марта 1998 г. № 100 «О юридической службе Вооруженных Сил Российской Феде