Определения понятий: «правовая реформа», «незавершенная реформа», «контрреформа»
Под реформой понимается преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни. Одной из них является право. Строгого и общепринятого научного понятия правовой реформы нет. В.Д. Зорькин считает, что правовая реформа — это создание системных предпосылок для того, чтобы Россия наконец, «взяла правовой барьер», т. е. полностью состоялась как правовое, демократическое, социальное государство. Правовая реформа — прежде всего нововведения в правовом регулировании, обусловленные новыми общественными потребностями, глубокое совершенствование законодательства, направленного на создание качественно новых общественных отношений. Она представляет собой процесс, который развивается в пределах определенного отрезка времени, проходя ряд этапов. Данный аспект реформы права малоисследован, а предлагаемые решения противоречивы. Нет единого мнения не только о дате ее завершения, но и начала. Одни авторы началом реформы считают 1991 год, время распада СССР, провозглашения суверенитета и независимости России, другие — 1993 год, т. е. связывают начало реформ с принятием Конституции РФ, третьи — 1995 год, когда был издан Указ Президента РФ от 06.07.1995 № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» (далее — Указ № 673). По мнению Ф.М. Сафина, правовая реформа началась в конце 80-х — начале 90-х годов ХХ века и продолжается и поныне. Неоднозначно решается вопрос и о периодизации данного процесса. В.Ф. Яковлев называет три этапа: революционный, сплошной систематизации, совершенствования того, что создано.
Незавершенная реформа – это реформа которая не была завершена в следствие незначительных временных сроков, сопротивления со стороны политических сил, смены власти, признание поставленной цели реформирования правовой системы недостижимой, сопротивления народа или недостатка выделяемых средств.Примером незавершенной правовой реформы можно назвать реформу, которая была задумана Павлом I, но в связи с его гибелью так и не была завершена. До Павла были неоднократные попытки создать новое после 1649 г. Уложение. Он же поручил собрать из архивов все законы и составить из них три книги: уголовных, гражданских и казенных дел. Вторая из них действительно была составлена, а по первой и третьей составлены планы. Причем если изначально император хотел, чтобы новые законы не принимались, в ходе работы он согласился, что постоянный законодательный процесс является необходимым. Из 2256 актов, изданных в царствование Павла I, его подпись стояла под 1401, что составляет 62,1%3. Однако при Александре I эта реформа не была продолжена. Как известно, была еще одна попытка создания нового Уложения.
Одним из критериев деления правовых реформ на незавершенные и правовые реформы, переросшие в контрреформы, следует считать цель прекращения реформирования. В случае незавершенной правовой реформы их может быть две: 1) признание поставленной цели реформирования правовой системы недостижимой в принципе или в конкретный исторический момент; 2) смена власти, правящей элиты приводит к прекращению реформирования, которое в буквальном смысле просто обрывается. Контрреформы – это осознание поставленной цели как ошибочной, неприемлемой для страны в силу сложившихся традиционных отношений, существующих обычаев, особенностей развития или признание недостаточной подготовки проводимой реформы, результаты которой приняли непредсказуемый характер. Как отмечает С.В. Дарчиева, «контрреформы могут остановить разрушительный процесс, начатый необдуманными, плохо подготовленными преобразованиями»4. Еще один критерий разграничения правовых реформ, которые не были завершены, и правовых реформ, переросших в контрреформы, – это степень долгосрочности достигнутых во время проведения правовой реформы результатов. При таком подходе незаконченная реформа имеет отрицательный итог, так как не дает закрепиться нововведениям. Контрреформы же, наоборот, как ни парадоксально, выглядят необходимым этапом закрепления достижений, во время которого в российском обществе достигается консенсус между сторонниками модернизации и традиционалистами. Судить о незавершенной правовой реформе или контрреформе можно только на определенной временной отдаленности, когда причинно-следственные связи более очевидны, а эмоциональное восприятие снижено
Типология правовых реформ
Первая возможная классификация – правовые реформы, направленные на обеспечение преобразований в других сферах жизни – политической, экономической, социальной и т. д., и реформы, призванные изменить саму правовую реальность. Очевидно, что первый, более распространенный вариант – когда право является инструментом, обеспечивая проведение политических, экономических, социальных и других реформ. В частности, так произошло в первые годы советской власти. Ярким примером того, как правовая реформа становится базой для преобразований в других сферах, является правовое обеспечение инновационной деятельности в современной России. Современное осмысление правового регулирования инновационных процессов началось с 1996 г. Принималось множество © Дорская А.А., 2015 12 А.А. Дорская документов, регламентирующих развитие научной сферы. Прежде всего, к ним необходимо отнести Доктрину развития российской науки, утвержденную Указом Президента Российской Федерации 13 июня 1996 г., Федеральный закон Российской Федерации от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», Федеральный закон Российской Федерации от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации». С 1997 г. начался новый этап в развитии правового регулирования инновационной деятельности, инновационных проектов. 28 июля 1997 г. в Саратовской области был принят Закон «Об инновациях и инновационной деятельности», статья 1 которого закрепила, что «инновация (нововведение) – результат научной (научно-исследовательской) и научно-технической деятельности, признанный в соответствии с действующим законодательством объектом интеллектуальной собственности; инновационная деятельность – деятельность, имеющая основной целью реализацию в общественной практике инноваций, полученных в результате научной (научно-исследовательской) и научно-технической деятельности, путем их практического освоения и включающая в себя как деятельность непосредственно по освоению инноваций, так и содействие этой деятельности…». Затем стали приниматься аналогичные законы в других субъектах Российской Федерации: Закон Вологодской области «Об осуществлении научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Вологодской области» от 30 октября 1997 г., Закон Оренбургской области «Об инновационной деятельности в Оренбургской области» от 15 июня 1998 г., Закон Алтайского края от 9 сентября 1998 г. «О государственной поддержке инновационной деятельности в агропромышленном комплексе Алтайского края», Закон Владимирской области «О научно-технической политике и мерах государственной поддержки научной деятельности инноваций во Владимирской области» от 24 марта 1999 г. и т. д. В 2011 г. было констатировано завершение этапа посткризисного развития, и на федеральном уровне произошел переход от фрагментарного характера правового регулирования инновационной деятельности к систематизированному. 21 июля 2011 г. был принят Федеральный Закон Российской Федерации № 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон “О науке и государственной научно-технической политике”», который регулирует государственную поддержку инновационной деятельности. Таким образом, если до 2011 г. специалисты утверждали, что «“инновационная политика” формируется на уровне субъектов Российской Федерации»1, то теперь это происходит и на федеральном уровне. Ярким примером второго вида является и Судебная реформа 1864 г., которая была подреформой крупномасштабной государственно-правовой реформы правительства Александра II. Общество настолько поверило в возможность независимой судебной власти, что попыталось замахнуться даже на основы государственного строя. Например, К.П. Краковский, говоря о судопроизводстве этого периода по государственным преступлениям, отмечает: «Юридический романтизм “отцов судебной реформы” проявился в том, что при создании механизмов расследования и суждения дел о государственных преступлениях, когда само государство выступало в роли потерпевшего, они были весьма озабочены созданием гарантий общественного доверия к такому суду (идея, чтобы само общество, а не только государство в лице профессиональных судей, участвовало в суждении дел о государственных преступлениях, обеспечение высокого качества предварительного расследования государственных преступлений, система процессуальных прав обвиняемых и др.). Важнейшей гарантией была гласность политических процессов»2. Таким образом, Судебные уставы 1864 г. и их реализация изменили отношение к суду и к судьям, превратили общественность в важнейшего участника судопроизводства, способствовали формированию нового поколения российских юристов, которые пронесли в своей профессиональной деятельности идею о праве как одной из высших ценностей. Вторая классификация правовых реформ – завершенные и незавершенные реформы. Практически ни одна реформа не может быть единовременным действием. Она предполагает постепенность, поэтапность, комплексность преобразований. Найти пример завершенной правовой реформы в истории России достаточно трудно. Это скорее исключения из правила. Пожалуй, к таким реформам можно отнести создание Соборного Уложения 1649 г. На Земском соборе 1648–1649 гг. при активном обсуждении представителей сословий из 116 городов правовым путем были не только решены проблемы, вызвавшие городские восстания, но и подготовлен новый свод законов, который с изменениями действовал до 1832 г. Кроме нового законодательного материала были продуманы механизмы реализации правовых норм: Уложение было напечатано и разослано по всем учреждениям и местностям. 14 А.А. Дорская Примером незавершенной правовой реформы можно назвать реформу, которая была задумана Павлом I, но в связи с его гибелью так и не была завершена. До Павла были неоднократные попытки создать новое после 1649 г. Уложение. Он же поручил собрать из архивов все законы и составить из них три книги: уголовных, гражданских и казенных дел. Вторая из них действительно была составлена, а по первой и третьей составлены планы. Причем если изначально император хотел, чтобы новые законы не принимались, в ходе работы он согласился, что постоянный законодательный процесс является необходимым. Из 2256 актов, изданных в царствование Павла I, его подпись стояла под 1401, что составляет 62,1%3. Однако при Александре I эта реформа не была продолжена. Как известно, была еще одна попытка создания нового Уложения. Еще один важнейший вопрос, возникающий при данной классификации, – это соотношение понятий «незавершенная реформа» и «контрреформа». Одним из критериев деления правовых реформ на незавершенные и правовые реформы, переросшие в контрреформы, следует считать цель прекращения реформирования. В случае незавершенной правовой реформы их может быть две: 1) признание поставленной цели реформирования правовой системы недостижимой в принципе или в конкретный исторический момент; 2) смена власти, правящей элиты приводит к прекращению реформирования, которое в буквальном смысле просто обрывается. Контрреформы – это осознание поставленной цели как ошибочной, неприемлемой для страны в силу сложившихся традиционных отношений, существующих обычаев, особенностей развития или признание недостаточной подготовки проводимой реформы, результаты которой приняли непредсказуемый характер. Как отмечает С.В. Дарчиева, «контрреформы могут остановить разрушительный процесс, начатый необдуманными, плохо подготовленными преобразованиями»4. Еще один критерий разграничения правовых реформ, которые не были завершены, и правовых реформ, переросших в контрреформы, – это степень долгосрочности достигнутых во время проведения правовой реформы результатов. При таком подходе незаконченная реформа имеет отрицательный итог, так как не дает закрепиться нововведениям. Контрреформы же, наоборот, как ни парадоксально, выглядят необходимым этапом закрепления достижений, во время которого в российском обществе достигается консенсус между сторонниками модернизации и традиционалистами. Судить о незавершенной правовой реформе или контрреформе можно только на определенной временной отдаленности, когда причинно-следственные связи более очевидны, а эмоциональное восприятие снижено. Третья возможная классификация – исходя из цели правовой реформы. Сегодня можно выделить две глобальные цели. Первая цель – улучшение жизни общества в целом и каждого его члена. Качественное улучшение жизни – категория достаточно размытая. Это связано с тем, что, во-первых, общество может четко не осознавать своих потребностей в правовой сфере, иметь о них приблизительные представления, тем более что история российского права имеет огромное количество примеров, когда общество не принимало определенную правовую норму и находило разные, даже самые оригинальные пути ее не просто неисполнения, а преодоления. Например, невозможность для членов семьи иметь несколько квартир или жилых домов в советское время приводило к фиктивным разводам и т. п. Во-вторых, качественное улучшение жизни может быть не связано с повышением материального благосостояния, а выражаться в большей степени защищенности, превентивных мерах государства по предотвращению совершения преступлений, повышении уровня правосознания, развитии правоприменительной практики. Именно права человека и гражданина могут служить тем индикатором, который выявляет истинную цель конкретной правовой реформы. Объем прав человека и гражданина и их реализация показывают истинные намерения государственной власти по реформированию различных сфер жизни5. Конечно, здесь допустимы исключения. Режим военного положения, чрезвычайного положения являются теми хронологически ограниченными периодами, когда ограничения прав не только допустимы, но и полностью оправданны. Вместе с тем права человека и гражданина не могут выступать как абсолютная категория, так как стратегическая цель любой правовой реформы – это согласование правового развития страны с его общественным развитием6. Роль права здесь может быть различна: оно может как ускорять, так и замедлять общественное развитие. Система прав человека меняется, и кроме гражданских и политических, социально-экономических, коллективных прав развиваются гендерные, экологические, биоэтические, информационные и другие права. Однако возможна и другая цель – при декларируемой общественной цели реально преследуется сохранение власти правящей элитой7. В этом случае возможен произвол в правовой сфере8. Примером реализации такой цели может служить правовая реформа большевиков. Одним из ее направлений являлось создание «нового» международного права: «открещивание» от принципов буржуазного международного права и попытка создать «новое международное право», делящее мир на «своих» (социалистических) и «чужих» (капиталистических). Дореволюционное понимание международного права как «юридической стороны цивилизации, т. е. примирения потребностей различных государств, из которых слагается международное общежитие»9 было признано ошибочным. Можно сказать, что эта тенденция продолжалась вплоть до создания ООН в 1945 г. и окончательно была преодолена в 60-е годы ХХ в., когда реальная угроза третьей мировой войны заставила государства разных систем признать общепризнанные нормы международного права в качестве одного из главных достижений и ценностей человечества. Безусловно, что такой пример реализации одного из направлений правовой реформы имел целью исключительно сохранение власти партией большевиков. Четвертая классификация правовых реформ – по источнику реформирования. Здесь можно выделить четыре варианта: реформы, опирающиеся на позитивный отечественный опыт прошлого, на правовые традиции; реформы, представляющие собой эксперимент по созданию инновационных правовых норм и институтов, не имеющих аналогов; реформы, в результате которых осуществляется рецепция принципов и норм зарубежного, как правило европейского, права; реформы по приведению элементов правовой системы страны в соответствие с международно-правовыми стандартами. Правовая традиция – одно из самых дискуссионных понятий юридической науки, которое, между тем, имеет важное значение в силу целого ряда причин. В юридической науке существуют самые разнообразные определения традиции в целом и правовой традиции в частности.