Деление бюджетного процесса на стадии является общепринятым и в теории финансов, и в современной науке финансового права. Выделяются несколько стадий бюджетного процесса (как правило, составление, утверждение, исполнение бюджета, а также составление и утверждение отчета о его исполнении), из числа которых исполнение бюджета всегда существовало в качестве отдельной стадии бюджетного процесса.
Традиционно под исполнением бюджета имеют в виду кассовое устройство, при этом в науке финансового права на сегодняшний день известно централизованное и децентрализованное кассовое устройство.
Профессор И.Х. Озеров охарактеризовал движение от децентрализованного способа исполнения бюджета к централизованному как восходящее и эволюционное, имеющее три этапа. Первый этап характеризуется тем, что кассы по сбору доходов и совершению расходов созданы по отдельным ведомствам, вторым этапом является централизация всех касс в руках одного ведомства - Министерства финансов, а третий, наиболее совершенный этап является не чем иным, как созданием банковской системы государственных касс.
Критерием, позволяющим отделить централизованное исполнение бюджета от децентрализованного, является единство кассы. В том случае, если при исполнении бюджета соблюдается принцип единства кассы, такой тип исполнения бюджета следует отнести к централизованным и наоборот, отсутствие единства кассы говорит о децентрализованном типе исполнения бюджета.
Еще В.А. Лебедев отмечал, что важнейший теоретический вопрос относительно касс - это и есть вопрос о системе их централизации, или единства кассы.
Система единства кассы заключается в том, что все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные Министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств налицо в казне государства, а это «много содействует безостановочному удовлетворению расходов». Тут же отмечалось, что замедление платежей, связанное с централизацией касс, «неважны в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы». Несмотря на то, что прошло уже более столетия, к данной формулировке мало чего можно добавить. Можно, однако, оговориться, что в современных условиях господства безналичного денежного обращения и совершенных информационных технологий замедление, связанное с введением единства кассы, исчезающе мало [9, c.15].
Характеризуя единство кассы, следует сказать о необходимости соблюдения правила, также сформулированного проф. Лебедевым в том виде, «...чтобы не было соединения в одном лице хранения и распоряжения деньгами», т.е. «... 1. Никто не может хранить казенные деньги, если он не назначен на то от Министерства финансов; 2. Кто имеет на руках государственные деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их... 3. Кто имеет право распоряжаться деньгами, тот не может быть отчетным хранителем их». Именно такое построение правоотношений между участниками бюджетного процесса при исполнении бюджета и означает реализацию принципа единства кассы.
Точно так же и в современной литературе указывается, что согласно принципу единства кассы кассовое исполнение бюджета должно быть сосредоточено в одном центральном органе. При этом подчеркивается, что учреждения не вправе задерживать у себя бюджетные средства и производить из них какие-либо расходы. Они обязаны перечислять их в тот кассовый орган, который исполняет данный бюджет. Похожим является мнение о выделении при исполнении бюджета трех блоков, обособляющихся по субъектному составу и характеру особенности предмета правоотношений. Это - распорядительный, организационно-распорядительный и расчетный блоки.
В современных условиях принцип единства кассы трансформировался в принцип единого счета. Встречаются мнения, что принцип единого счета, - это более совершенный и развитый принцип единства кассы.
В любом случае основным признаком, позволяющим говорить о наличии единства кассы при исполнении бюджета территориального публичного образования, является существование единого счета, на который зачисляются доходы и с которого осуществляются расходы данного бюджета. При этом не имеет значения, сколько банковских счетов открыто для исполнения бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из которых будет основным, а остальные - техническими (транзитными). В этом случае транзитные счета не будут иметь переходящего остатка. Таким образом, к перечисленным проф. Лебедевым правилам единства кассы можно добавить еще одно правило - средства бюджета могут быть использованы только в пределах общего остатка на основном счете.
Дефиниция принципа единства кассы в российском законодательстве установлена в статье 216 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации. Легко увидеть, что формой реализации принципа единства кассы является существование единого счета бюджета.
Аналогичное понимание принципа единства кассы существует и во Франции, где все платежи осуществляются с контокоррентного счета Государственного казначейства. То есть система бюджетного учета построена таким образом, что ежедневно остатки на счетах подразделений государственного казначейства Франции (на начало 1994 года на территории Франции действовала сеть из 4051 специальных агентств казначейства, в том числе расположенных в заморских территориях и при посольствах Франции в некоторых зарубежных странах) перечисляются на единый счет, что позволяет готовить министру финансов Франции оперативный (ежедневный, еженедельный, месячный) отчет о состоянии государственной кассы.
Данное положение дел осталось неизменным и после принятия органического закона от 1 августа 2001 года «О законах о государственном бюджете». Вообще французское кассовое устройство традиционно приводится как пример наиболее последовательно реализованного принципа единства кассы. При этом наименование «казначейская система исполнения бюджета» впервые употреблялось именно по отношению к исполнению французского бюджета. На сегодняшний день на едином доходно-расходном (контокоррентном) счете государственного бюджета Республики Франция консолидируются не только собственно доходы бюджета, но и доходы от так называемой «внебюджетной» деятельности государственных учреждений, т. е. сборов от оказания платных услуг, и доходов от использования государственной собственности, средств казенных предприятий [11, c.7].
Центральный казначейский счет открыт в Банке Франции, средствами на котором управляет агентство «Франс-Трезор», организованное как отдельный департамент Министерства экономики, финансов и промышленности Франции. Территориальные подразделения Банка Франции осуществляют обслуживание более 10 тысяч операционных (транзитных) счетов с обязательным режимом ежедневного перечисления остатка на центральный казначейский счет (сальдирования).
Точно так же при исполнении федерального бюджета ФРГ все доходы и расходы федерации принципиально проводятся через центральный счет федерации, который ведет Главная федеральная касса, созданная при федеральном Министерстве финансов.
Главная федеральная касса возглавляет систему федеральных касс. Однако кассовые отделения и пункты выдачи авансов на руки были созданы, согласно пункту 4 параграфа 79 Положения о федеральном бюджете ФРГ, иными, помимо федерального Министерства финансов, высшими федеральными органами по его разрешению. Такие кассы, разумеется, имеются (около 1200 кассовых отделений, из них 250 за пределами ФРГ), что позволяет говорить об отступлении от провозглашенного принципа единства кассы.
Однако данное отклонение является исторически сложившимся и обставлено целым рядом условий, ограничивающих компетенцию таких касс и устанавливающих периодическую их отчетность.
Японский юрист Е.Ода принцип единства казначейства (кассы), предпо-лагавшии концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, назвал одной из важнейших гарантий единства бюджета. При этом в Японии такие функции, как прием бюджетных средств, их хранение и выдача в строгом соответствии с бюджетной росписью, ведение соответствующего учета и отчетности, возложены на Банк Японии, статус, задачи и функции которого урегулированы Законом о Банке Японии 1949 года.
Таким образом, Япония - один из очевидных примеров реализации принципа единства кассы в условиях, когда функции по исполнению бюджета выполняются не специальным органом исполнительной власти, а банком.
Представляет интерес современное состояние исполнения бюджета Австралийского Союза, которое организовано таким образом, что каждое агентство (орган исполнительной власти, подчиненный федеральному Правительству) имеет максимальную свободу действий. В частности, агентства наделены полномочиями самостоятельного открытия банковских счетов как для внутриведомственных расходов (ведомственные счета), так и для выполнения уставных задач (управляемые счета). Счета агентств подразделяются, помимо деления на ведомственные и управляемые, также на счета доходов и расходов.
При этом финансирование на внутриведомственные расходы доводится до агентств в виде единой суммы, которую возможно перераспределять любым образом.
Более того, до настоящего времени агентства получают проценты по остаткам на их ведомственных счетах и выплачивают штраф в случае овердрафта (в рамках проводимой бюджетной реформы практику выплаты процентов по остаткам планируется прекратить). И тем не менее все остатки на банковских счетах агентств (около 1300 счетов по состоянию на 2003 год) в конце каждого рабочего дня переводятся на официальный государственный счет, открытый Департаменту финансов Австралии в Резервном банке Австралии.
Таким образом, по поводу наличия реализованного принципа единства кассы в Австралии можно ответить также утвердительно, но с оговоркой по поводу отсутствия текущего и последующего контроля, сопровождающего, в отличие от исполнения бюджета Австралийского Союза, исполнение федерального бюджета на основании принципа единства кассы в Российской Федерации.
Заключение
Таким образом, согласно принципу единства кассы кассовое исполнение бюджета должно быть сосредоточено в одном центральном органе. При этом учреждения не вправе задерживать у себя бюджетные средства и производить из них какие-либо расходы. Они обязаны перечислять их в тот кассовый орган, который исполняет данный бюджет.
Кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством (ст. 215.1 БК РФ), что также является частью реализации принципа единства бюджетной системы.
Итак, единый счет бюджета - счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета.
Традиционно под исполнением бюджета имеют в виду кассовое устройство, при этом в науке финансового права на сегодняшний день известно централизованное и децентрализованное кассовое устройство.
Список используемой литературы
1. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2016. –340 с.
2. Завьялов Д.Ю. Реформа местного самоуправления: межбюджетный аспект разграничения расходных полномочий // Финансы, 2015, №10, – с. 38–41
3. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. – СПб.: Питер, 2014. – 208 с.
4. Король Е. О сущности понятий «бюджет», «исполнение бюджета», «казначейское исполнение бюджета» // Бюджет, 2015, №1, – с. 68–71
5. Крохина Ю.А. Конституционные основы казначейской системы исполнения бюджетов субъектов РФ // Финансы, 2016, №11, – с. 25–29
6. Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001–2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы, 2012, №9, – с. 3–12
7. Панов О.А. Технологии кассового обслуживания местного бюджета // Финансы, 2016, №9, – с. 11–12
8. Пронина Л.И. Местные финансы: проблемы и пути решения // Финансы, 2016, №12, – с. 25–27
9. Пронина Л.И. О расширении полномочий органов местного самоуправления и их финансовом обеспечении // Финансы, 2015, №6, – с. 15–18
10. Рыбакова Р.Ю. Переход на казначейское исполнение бюджетов // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2015, №8
11. Седова М.Л. Некоторые вопросы организации бюджетов в Российской Федерации // Бухгалтерский учет в некоммерческих организациях. – 2015, №1, – с. 7–10
12. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения-2008: регионы получат больше денег // Финансы, 2016, №9, – с. 3–6.