Статья 1 комментируемого Закона дает определения понятий естественной экологической системы, природного ландшафта, природного комплекса (см. комментарий к ней).
В чем заключается приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов и приоритет перед чем? Ответ на данный вопрос можно дать путем обращения к одному из принципов земельного законодательства, закрепленному в подпункте 2 ст. 1 ЗК РФ, который определяет принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде, а также в подпункте 6 ст. 1, который определяет принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами*(134).
Тринадцатый принцип - допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды.
Статья 1 комментируемого Закона определяет природную среду как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. Допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду устанавливается заключением государственной экологической экспертизы*(135).
После 31 декабря 2006 г. редакция статьи 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" изменилась, термин "допустимость воздействия" с 2007 г. не применяется, а под заключением государственной экологической экспертизы подразумевается документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации*(136).
Четырнадцатый принцип - обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.
Для целей раскрытия данного принципа следует использовать понятия нормативов в области охраны окружающей среды, наилучшей существующей технологии (см. комментарий к ст. 1).
Комментируемый принцип нашел отражение в статье 12 Федерального закона "Об уничтожении химического оружия", норма которой определяет полное исключение или в максимальной степени снижение негативного воздействия на здоровье человека и окружающую среду при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия*(137).
Законодательством Российской Федерации формируется мотивация по внедрению гражданами и юридическими лицами наилучших существующих технологий взамен на предоставление налоговых и иных льгот со стороны государства.
Важной составной частью государственной политики в области охраны окружающей среды является инновационная политика, определяющая цели инновационной стратегии и механизмы поддержки приоритетных инновационных программ и проектов.
Под инновационной деятельностью понимается выполнение работ и (или) оказание услуг, направленных на: создание и организацию производства принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг); создание и применение новых или модернизацию существующих способов (технологий) ее производства, распространения и использования; применение структурных, финансово-экономических, кадровых, информационных и иных инноваций (нововведений) при выпуске и сбыте продукции (товаров, работ, услуг), обеспечивающих экономию затрат или создающих условия для такой экономии*(138). За последнее десятилетие научных разработок катастрофически не хватало, внедрения их результатов в производство практически не осуществлялось.
Быстрое сокращение производственного потенциала и уменьшение затрат на его обновление привели к коренным изменениям в состоянии производственного аппарата. В большей части он физически изношен и морально устарел. В отраслях промышленности происходит снижение объемов производства наукоемких видов продукции, определяющих технический и технологический уровень*(139). Инновационная активность снижается под воздействием низкого платежеспособного спроса на научно-техническую продукцию как со стороны государства, так и негосударственного сектора экономики. В условиях уменьшения спроса организации в первую очередь сокращают объемы производства наукоемкой продукции, зачастую заменяя ее технически более простой и дешевой, что в свою очередь ведет к игнорированию экологических приоритетов, являющихся для общества важными, первенствующими и относящимися к природной среде, среде обитания всего живого*(140).
Решить проблемы качественного экономического роста и эффективности использования природных ресурсов в России может развитие инновационной деятельности, позволяющей внедрять новые более эффективные технологии, использовать современные механизмы во всех без исключения отраслях экономики. Это позволит не только более грамотно и полно использовать имеющиеся природные ресурсы, но и в перспективе главный акцент сделать на восстановлении возобновляемых ресурсов, в первую очередь хвойных лесов, а также снижении объемов добычи таких невозобновляемых ресурсов, как нефть, газ и уголь, постепенном переходе от сырьевой экономики к высокотехнологичной инновационной экономике, основанной на знаниях*(141).
Особое значение имеют экологические приоритеты инновационной деятельности во всех без исключения отраслях. Только посредством использования современных технологий и ноу-хау можно кардинально повлиять на улучшение состояния окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Поэтому важность обеспечения экологических приоритетов и их баланса в соотношении с иными приоритетами государства в приборостроении, электронике, информатике и вычислительной технике, электротехнике, связи, легкой и пищевой промышленности, сельском хозяйстве, медицинской технике, фармакологии, в разработке стратегии устойчивого социально-экономического развития территорий*(142) является неоспоримой. Взаимосвязь и развитие приоритетов, в частности инновационного, должны обеспечиваться экологизацией неэкологических приоритетов в российском праве. Что для этого нужно сделать?
Государственная инновационная политика в базовых отраслях и производствах должна быть направлена на ускоренное промышленное освоение отечественных и зарубежных научно-технических и технологических достижений мирового уровня, воспроизводство природных ресурсов (минерального сырья, ресурсов питьевых и промышленных вод, ресурсов флоры и фауны и др.). Например, в топливно-сырьевом комплексе инновационная политика будет ориентирована на разработку и внедрение современных методов поиска, разведки и мониторинга запасов, стратегических и дефицитных видов минерального сырья, повышение уровня их извлекаемости и переработки, а также развитие высоконадежных и экологически безопасных систем транспортировки.
В этой связи к основным направлениям государственной инновационной политики в целях обеспечения экологической безопасности можно отнести:
1) Развитие инфраструктуры инновационного процесса, включая систему информационного обеспечения, систему экспертизы, финансово-экономическую систему, производственно-технологическую поддержку, систему сертификации и продвижения разработок, систему подготовки и переподготовки кадров. Применительно к реализации указанного направления инновационной деятельности необходимо применять "Принципы Устойчивости" (The "Equator Principles"), рассматривающие вопросы отправных принципов определения, оценки и управления социальными и экологическими рисками при финансировании проектов*(143). Несомненный интерес должна представлять схема стимулирования научной и инновационной деятельности, включающая в себя такую группу национальных приоритетов в научно-инновационной сфере, как критические приоритеты (фундаментальные исследования, оборонные разработки, работы в области охраны окружающей среды и формирования системы государственных эталонов)*(144);
2) Разработку и совершенствование нормативно-правового обеспечения инновационной деятельности, механизмов ее стимулирования. Главным методом реализации инновационной политики является формирование законодательных условий для позитивных изменений в инновационной сфере. В законодательном плане должны предусматриваться меры по разработке правовых актов, в первую очередь федерального закона об инновационной деятельности и государственной инновационной политике в Российской Федерации, указа Президента РФ о государственной политике по развитию рынка интеллектуальной собственности и вовлечению в хозяйственный оборот результатов интеллектуальной деятельности, постановления Правительства РФ о неотложных мерах по развитию рынка интеллектуальной собственности и вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности. В данных нормативных правовых актах должны получить свое правовое закрепление экологические приоритеты инновационной деятельности с учетом экологических приоритетов, уже определенных в законодательстве различных отраслей российского права и в международном праве.
Пятнадцатый принцип - обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц.
Государственное экологическое управление - совокупность органов и способов осуществления охраны окружающей среды*(145). Это краткое определение можно развернуть шире. Тогда государственное экологическое управление понимается как совокупность занимающих определенное место в структуре управления в целом органов публичной власти и иных субъектов, осуществляемых ими функций по регулированию, организации, контролю и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства.
В статье 6 комментируемого Закона к некоторым полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относят: участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации; участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации; участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации; участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации.
В связи с существованием исполнительных органов специальной компетенции в области охраны окружающей среды, законодатель закрепляет и их участие в рассматриваемой сфере. Например, в статье 25 Федерального закона "Об использовании атомной энергии" определяется, что органы государственного регулирования безопасности в пределах своей компетенции принимают участие в организации и проведении работ по сертификации оборудования, изделий и технологий для ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения*(146).
Общие обязанности общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц определены статьями 11 и 12 комментируемого Закона, а специальные обязанности содержатся в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность, создающую повышенную опасность в результате использования опасных производственных объектов, источников атомной энергетики, уничтожения химического оружия и т.п.