В первом случае имеются в виду кадры хозяйственных руководителей, ИТР и специалистов массовых профессий, учителей, врачей, творческой интеллигенции. Во втором - административно-политическая элита, персонал гражданской, военной и правоохранительной государственной службы, должностные лица муниципальных образований.
Кадровая ситуация в любом обществе постоянно меняется, причем достаточно динамично. В том числе по таким социально-демографическим показателям, как пол, возраст, образование, профессия, квалификация, социальный престиж, материальный достаток и т.п. Без учета этой закономерности интеллектуально-кадровый ресурс грамотно использовать в управлении невозможно. Разве можно не учитывать тот факт, что еще не так давно в России только 5-7% дипломированных специалистов были готовы работать в условиях рынка и свободного предпринимательства, что сменяемость руководящих кадров в органах власти превышала 50%, механизмы кадровых решений строились на принципах личной преданности, землячества и непотизма? Немало высококвалифицированных кадров из производства и науки перешли в торговлю и сферу обслуживания, заняты строительством дач и частным извозом, работают охранниками или уезжают на заработки за рубеж. Охранников, телохранителей и личных водителей сейчас больше, чем занятых в образовании и здравоохранении вместе взятых.
В последнее время ситуация постепенно меняется к лучшему: сложилось новое поколение специалистов, динамично формируется средний класс, развивается система высшего и среднего образования, совершенствуется практика профподготовки государственных и муниципальных служащих. Тем не менее, все еще остается угроза ослабления интеллектуального и генетического потенциала страны, обострения дефицита квалифицированных работников управления. Все большую тревогу вызывает закрытость, коррумпированность и низкий профессионализм чиновничества, превратившегося, по словам В.В. Путина, в «замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса» в целях обеспечения «собственного благосостояния ».
Перечисленное толкает страну на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала, все большего отрыва власти от интересов общества. Поэтому, делает вывод Президент, «современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества - языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии». Это и есть главное требование к интеллектуально-кадровому потенциалу государственного управления.
6. Информационно-коммуникационные ресурсы.
Ресурсное обеспечение государственного управления по важности стоит в одном ряду с целеполаганием. Без соответствующих ресурсов ни одно самое разумное управленческое решение не будет реализовано. Ресурсы - это те средства, ценности и методы, обладание которыми гарантирует успешную реализацию самых смелых управленческих замыслов. А значит, систему ресурсного обеспечения государственного управления необходимо постоянно совершенствовать, своевременно снимать противоречия между держателями ресурсов и их потребителями, добиваться, чтобы ресурсы использовались рачительно и целесообразно.
2.Правовое обеспечение и правовое регулирование государственного управления.
Государственное управление представляет собой сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства.
Со времен Древнего Рима право (jus) в широком смысле — не просто совокупность национальных законов, обязательных для граждан государства, а социальное явление, основанное на представлениях людей о своих общих потребностях, интересах и воле, совпадающих идеалах и ценностях, гуманизме и справедливости, нужном и желаемом, важном и должном в частном и общественном поведении.
Система государственного управления имеет в своем составе такой сложный элемент, как нормативно-правовая подсистема — совокупность норм права, которые реализуются институциональной подсистемой в управленческой деятельности. Нормы права как общие правила поведения устанавливаются или санкционируются государственной властью и поддерживаются ее принудительной силой.
В истории государственно-правовой мысли право давно понимается как нечто, предшествующее юридическому закону, принятому в установленной форме и по установленной процедуре. Право связано с глубинными потребностями и интересами людей в упорядочении собственной, общественной и частной жизнедеятельности, с их всеобщей волей. Оно содержит в себе элементы прав и свобод личности, гуманизма, социальной справедливости, исторической устойчивости и надежности общественных процессов.
Классификация норм права:
1. Регулятивные (содержащие правила нормальной деятельности: уполномочивающие, обязывающие, запрещающие),
охранительные (защищающие урегулированные правом отношения),
специализированные (закрепляющие юридические понятия и определения);
2. Материальные (определяющие права и обязанности) и процессуальные (закрепляющие процедуры осуществления этих прав);
3. Диспозитивные, императивные, поощрительные, рекомендательные, дискреционные;
4. Постоянные, временные.
Иерархия норм права отражает иерархию принимавших их органов.
Правовые отношения — это возникающие на основе норм права общественные связи, участники которых имеют субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государством.
Правовые отношения выполняют три функции:
1) фиксируют круг субъектов, на которых в данных обстоятельствах распространяются конкретные нормы права;
2) индивидуализируют абстрактную модель нормы права применительно к конкретным лицам;
3) обусловливают меры защиты их прав и обязанностей.
Правовые отношения в сфере государственного управления — это урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с необходимостью управления делами государства и общества.
Правовые основы государственного управления - это совокупность принципов, норм и институтов, определяющих содержание правового регулирования определенного круга общественных отношений.
Правовое обеспечение государственного управления – это установление правил функционирования органов государственного управления. Правовое обеспечение - базовый ресурс государства. В широком смысле - это
а) создание правовой базы для функционирования того или иного субъекта правоотношения,
б) оказание соответствующих правовых услуг тому или иному субъекту;
в) научное и кадровое обеспечение юридической работы по определенному направлению.
Правовое обеспечение государственного управления должно реализовывать ряд требований, соблюдение которых способствует упорядоченности всех явлений, процессов и отношений в обществе. Это, прежде всего, своевременность принятия соответствующих правовых норм. Запаздывание в нормативном оформлении возникающих управленческих связей создают большие проблемы. Формы правового обеспечения государственного управления должны быть устойчивыми и стабильными. Многое зависит от полноты и внутренней согласованности правовых норм.
Правовой акт — это письменный документ, выражающий властную волю и направленный на регулирование общественных отношений, принятый правомочным субъектом права (органом государственной власти, местного самоуправления, институтами прямой демократии) и имеющий официальный характер и обязательную юридическую силу
Нормативные акты отличаются от других источников права (правовых обычаев, судебных прецедентов) следующим:
1) они принимаются только теми государственными органами, которые наделены соответствующей правотворческой компетенцией;
2) всегда содержат в себе общеобязательные правила поведения — юридические нормы, которые этим актом устанавливаются, изменяются или отменяются;
3) находятся между собой в определенной иерархической взаимосвязи;
4) имеют вид официального письменного документа особой формы, в котором указываются наименование принявшего нормативный акт органа, наименование акта, дата его принятия, подпись соответствующего должностного лица.
В целом нормативные акты любой страны составляют единую систему, в которой каждый из них занимает строго определенное место в соответствии с его юридической силой, зависящей от уровня властной компетенции принявшего этот акт органа государства.
Формы правового обеспечения государственного управления:
1. Конституция – нормативно-правовой акт высшей юридической силы в стране. Конституция является отражением определенной системы общественных отношений и задает обществу целевую и ценностную направленность, по которой оно должно развиваться.
Конституция РФ 1993 года (с изм. и доп.) является по своей сути общедемократической и призвана выполнять юридические, политические, идеологические функции (основные направления воздействия на общественные отношения). Все функции Конституции находятся в единстве, сочетаясь и дополняя друг друга.
Основные функции Констиуции:
1.Юридическая (основной Закон государства; главный источник права; дает исходные начала для всех отраслей национальной правовой системы; обладает высшей юридической силой);
2. Политическая (определяет устройство государства; регулирует политический процесс в обществе; служит правовой основой политической системы; определяет отношения государства с гражданами).
3. Идеологическая (воспитательная) (наиболее авторитетный Закон в государстве; отражает господствующую в обществе социально-политическую доктрину, определенное мировоззрение, прививает гражданам уважение к Закону, к признанным во всем мире ценностям).
Вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции - нормативному правовому акту высшей юридической силы. В большинстве стран мира конституция - это единый писаный документ (консолидированная конституция). В некоторых странах положение иное - конституции как единого документа нет. Ее роль выполняет пакет, состоящий из нескольких законодательных, судебно-прецедентных и иных актов, объявленный основным законом. Это неконсолидированная неписаная конституция. Такое положение существует в Швеции, Великобритании, Израиле, Новой Зеландии.
2. Законы — нормативные акты по основным вопросам жизни государства, принимаемые высшими представительными органами государственной власти по строго определенной процедуре, имеющие высшую юридическую силу (после Конституции). законах (федеральных и субъектов РФ)
Законы представляют собой основу нормативной системы общества; все остальные нормативные и ненормативные акты в государстве должны приниматься на основании законов и не противоречить им.
3. Указы Президента РФ по предметам ведения имеют нормативный характер. Хотя они и подзаконны по своей юридической природе, но часто в условиях отсутствия необходимых законов играют роль первичных, «установительных» правовых нормативных актов.
4. Подзаконные нормативно-правовые акты - представляющим собой нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий.
Подзаконные нормативные акты — официальные акты, принимаемые различными органами государства во исполнение законов и в соответствии с ними, содержащие общие правила, конкретизирующие первичные нормы законов.
Подзаконные нормативные акты по своей роли в системе нормативных актов составляют ее вторичное звено, которое дополняет первичные нормы законов, более детально регламентирует различные группы общественных отношений.
Вместе с тем это также нормативные акты, представляющие собой официальные письменные документы, содержащие нормы права (общеобязательные правила поведения). В количественном отношении система подзаконных нормативных актов значительно превосходит систему законов
Подзаконные нормативные акты принимаются в основном органами исполнительной власти и, как правило, имеют специфическое для органа название. Это указы, постановления, приказы, распоряжения. К подзаконным относятся также акты, принимаемые органами местного самоуправления (решения и распоряжения их представительных и исполнительных органов), а также локальные нормативные акты, принимаемые в рамках отдельных организаций (их уставы, положения, инструкции).
К подзаконным актам относятся - указах и распоряжениях Президента Российской Федерации; постановлениях, распоряжениях и инструкциях Правительства Российской Федерации; актах федеральных органов исполнительной власти и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; приказах, распоряжениях, положениях, планах, инструкциях, предписаниях федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств, различных инспекций и надзоров; постановлениях и решениях судебных органов; актах глав, правительств (администраций) и других органов исполнительной власти субъектов Федерации; ведомственных нормативных актах, которые издаются органами специальной компетенции; нормативных актах органов местного самоуправления.
Правовое регулирование - это воздействие государства на общественные отношения посредством издания соответствующих правовых норм и индивидуальных правовых предписаний, исполнение которых обеспечивается не только организационно, но и государственным принуждением.
Эффективность правового регулирования - это мера позитивного воздействия права на поведение и деятельность субъектов правовых отношений, которая воплощается в конкретных социальных изменениях, которые произошли в результате реализации соответствующих норм права и правовых институтов.
Механизм правового регулирования - система (совокупность) правовых средств, с помощью которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения. Механизм включает в себя правовые нормы; правовой статус юридических и физических лиц; юридические факты, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношений; правовые гарантии и формы юридической ответственности; правосознание, правовые установки и мотивы.
А теперь остановимся на вопросах правового регулирования государственного управления более конкретно. Правовое регулирование государственно-управленческой деятельности - это юридическая функция государства, реализуемая в процессе его воздействия на общественные отношения и посредством которой деятельность субъектов этих отношений приводится в соответствие с требованиями, дозволениями и запретами, содержащимися в нормах права. Легитимность и обязательность исполнения установленных требований поддерживается обществом, обеспечивается авторитетом власти и ее непререкаемым правом на применение (в случае необходимости) принудительной силы.
Правовое регулирование представляет собой единство трех аспектов - социологического, нормативного и организационно-практического.
Социологический аспект заключается в том, что такое регулирование начинается тогда, когда назревшая общественная потребность нуждается в правовом упорядочении, когда общество самостоятельно, без помощи государства не в состоянии реализовать эту потребность, когда в сознании людей сформировалось убеждение в необходимости правового разрешения проблемы. Государство же, осознав эту проблему, принимает соответствующее решение и предпринимает соответствующие организационно-управленческие усилия по его реализации.
Сердцевину правового регулирования составляет его нормативный аспект. Это «воздействие правовых норм и индивидуальных правовых предписаний на общественные отношения». Цель же такого регулирования - защита законных интересов субъектов государственно-управленческих отношений, оптимизация управленческой правоприменительной, правоохранительной практики и воспитательной деятельности, обеспечение неотвратимости ответственности тех, кто нарушает законы.
Многое зависит и от того, как сформулированы юридические нормы, насколько они ясны, точны и обоснованы. Являются ли они надуманными, бюрократически-умозрительными или нормами реального действия. Причем, не важно, нравятся они кому-то или нет, будут ли исполнители ими руководствоваться добровольно или в принудительном порядке. Эффективность правового регулирования определяется только их практической реализуемостью, реальным влиянием на сознание, поведение и деятельность людей.
Предметное содержание такого регулирования составляет правовое закрепление целей, функций, принципов и других социально-правовых институтов государственного управления; упорядочение государственно-управленческих отношений по их уровню, направленности, внутреннему содержанию и внешним проявлениям; юридическое определение средств, форм, методов, стадий, процедур, операций и других элементов, характеризующих государственно-управленческую деятельность.
Структурировать тематику правового регулирования можно по разным основаниям.
По уровню управленческих отношений правовому регулированию подвергаются:
а) отношения между государством (его органами), различными социальными сообществами (социальными группами, коллективами, производственными единицами) и гражданами;
б) отношения внутри государства, между его органами и учреждениями по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распределения предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений и др.;
в) отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческий процесс.
По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федеральном уровне - на основе норм федерального законодательства, и на региональном - на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.
По отраслям законодательства правовое регулирование обеспечивается нормами материального и процессуального права. Основой являются нормы публичного права, регулирующие отношения, основанные на властных полномочиях одной стороны и подчинении другой. Это нормы международного, конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, уголовного, арбитражного права. Субсидиарно это регулирование обеспечивается нормами некоторых отраслей частного права, например, трудового, предпринимательского, земельного и жилищного.
Конституционное право закрепляет базовые принципы правового регулирования основных сфер общественной жизни - основы общественного и государственного строя, конституционного устройства государства и его политики, экономики, социальных отношений, положения личности в обществе, компетенцию высших органов государственной власти и порядок их формирования, принципы построения системы государственных органов и местного самоуправления, структуру, полномочия и организационные формы их деятельности.
Административное право регулирует отношения в сфере государственного и муниципального управления. Нормы административного права устанавливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, закрепляют права и обязанности граждан в отношениях с этими органами и должностными лицами, определяют понятие и виды административных правонарушений, устанавливают меры административной ответственности.
Финансовое право регулирует отношения в области денежно-финансовых операций по аккумулированию денежных средств, их обращению в обществе. Это отрасль права, состоящая из норм, с помощью которых регулируются отношения в процессе создания, распределения и использования денежных фондов государства. В состав финансового права входят некоторые его подотрасли - бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регулирует отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, выплачиваемых юридическими и физическими лицами, привлечению к ответственности неплательщиков налогов. Банковское право регулирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну.
Земельное право регулирует отношения, связанные с ведением земельного кадастра, регулированием выделения и использования земель различных видов (городских земель, сельскохозяйственных угодий, охранных земельных зон), куплю-продажу земельных участков, отношения землевладельцев и пользователей и т.д.
Экологическое право распространяется на отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы; работой экологически вредных предприятий, их строительством, привлечением к ответственности нарушителей экологического законодательства.
Уголовное право регулирует отношения, связанные с совершением уголовно-наказуемых деяний - преступлений, в частности, связанных с коррупцией, взяточничеством, предательством государственных интересов.
Международное публичное право действует в сфере межгосударственных отношений, участниками которых являются государства либо их уполномоченные органы. Оно не входит в национальную систему права, тем не менее, ни одно государственное управленческое решение не должно противоречить нормам международного права, содержащихся в уставах, договорах, конвенциях, которые ратифицированы государством.
Приведенный перечень отраслей права свидетельствует о том, что по характеру решаемых задач правовое регулирование в сфере государственного управления преимущественно сосредоточено на:
? защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств, безработных, слабых и обездоленных;
? разработке правовых механизмов реализации государственной внутренней и внешней политики, закрепленной в соответствующих законодательных актах, ежегодных парламентских посланиях Президента страны; государственных доктринах; общефедеральных и региональных целевых программах и приоритетных национальных проектах;
? правовом закреплении и правовом обеспечении реализации предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, закреплении правового статуса субъектов государственного и муниципального управления с четким а) установлением места каждого из них в целостной системе государственного управления, б) закреплением полномочий каждого органа власти, в) определением организационно-кадровой структуры, форм и процедур их функционирования;
? установлении правовых основ государственного регулирования хозяйственной деятельности, в частности, государственного стимулирования предпринимательства, охраны прав собственника, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;
? формировании правовых основ социально-хозяйственной деятельности - налогового, таможенного, финансового, валютного, кредитного, инвестиционного и других видов государственного регулирования;
? обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц, осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых.
В правовом регулировании используются различные методы. Последние определяются как совокупность приемов средств, способов, с помощью которых государство, его органы и должностные лица, руководствуясь нормами материального и процессуального права, воздействуют на управляемый объект.
В государственном управлении выделяют два основных метода правового регулирования:, и
Методы правового регулирования:
а) императивный (категорический, властный), основанный на подчинении одних участников правоотношения другим.
б) диспозитивный (автономный), характеризуемый взаимной независимостью и равноправием сторон
Существуют также и другие методы:
- централизованного и децентрализованного управления;
- регулятивного, охранительного и специализированного воздействия на общественные отношения;
- предписывающие - дозволяющие или запрещающие, поощрительные - стимулирующие социально полезное поведение путем поощрений, и рекомендательные
- предлагающие субъектам наиболее целесообразные варианты поведения; дефинитивные, оперативные и коллизионные.