Задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно, имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.
В соответствии с таким критерием классификации правовых актов органов исполнительной власти, как их юридические свойства, выделяют нормативные и индивидуальные акты.
Некоторые авторы полагают, что правильнее классифицировать правовые акты органов исполнительной власти на нормативные и ненормативные, относя к ненормативным как индивидуальные акты, так и неиндивидуальные, действующие в отношении неопределенного конкретно круга лиц (например, введение карантина на определенной территории).
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» все федеральные органы исполнительной власти наделены полномочиями по изданию юридических актов.
При этом федеральные министерства вправе издавать нормативные правовые акты, а федеральные службы и федеральные агентства – индивидуальные правовые акты в установленной сфере деятельности. Однако фактически большая часть федеральных служб и федеральных агентств указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ непосредственно наделены полномочиями по изданию нормативных правовых актов.
Посредством нормативных актов достигается регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по управлению, регулированию, надзору в порученной отрасли или сфере государственной деятельности.
Ими определяется также организация и деятельность подведомственных предприятий, организаций и учреждений. Они регулируют все отношения, возникающие в процессе деятельности этих органов и в связи с ней. Например, министры, руководители служб, агентств издают правовые акты, регулирующие порядок регистрации юридических лиц, аккредитации учреждений, выдачи сертификатов, применения принудительных и иных мер, выдачи и оформления документов и т. д.
Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут быть изданы на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе самого органа исполнительной власти в пределах их компетенции.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.
Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. В этом случае проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами.
Проекты нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, регулирующие отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), отношения по взиманию налогов и сборов в РФ и некоторые другие, подлежат оценке регулирующего воздействия, которая проводится федеральными органами исполнительной власти в установленном порядке.
Задачей оценки регулирующего воздействия является определение обоснованности предложений федеральных органов исполнительной власти, которые влекут дополнительные расходы для субъектов предпринимательской и иной деятельности. Такими полномочиями наделено Министерство экономического развития РФ.
Правительство РФ издает нормативные правовые акты в виде постановлений. Иными федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Однако основания издания тех или иных правовых актов нормативно не определены.
Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. С их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления, они персонифицированы, т. е. являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений.
Примером индивидуального административно-правового акта может служить приказ о приеме на государственную службу, постановление полномочного органа (должностного лица) о назначении виновному в совершении административного правонарушения наказания.
Некоторые акты могут носить смешанный характер, т. е. содержать и нормативные и индивидуальные предписания.
Рассмотрим основные виды управленческих актов.
1. Постановление – документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятый в рамках установленной процедуры и компетенции. Обычно постановлениями утверждаются различные инструкции, положения, правила, действующие в различных отраслях, сферах управления, в межотраслевом управлении. Например, Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г.№ 1148 «О порядке хранения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров».
2. Акты, объединяемые наименованием «приказ», составляют основную группу юридических актов.
Практика показывает, что приказами регламентируются и основные вопросы, связанные с исполнением федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, и другие вопросы деятельности министерства, ведомства, включая вопросы практического руководства подчиненными органами, организациями и учреждениями (их создание, аттестацию, реорганизацию, изменение подчиненности и ликвидацию), проверки исполнения и т. д. Приказы издаются также по личному составу аппарата министерства, ведомства (номенклатура должностей, прием, увольнение, перемещение, поощрения, взыскания) о командировках, отпусках и т. д. Также приказами утверждаются иные нормативные акты и административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций.
Таким образом, приказ издается по всем вопросам, составляющим компетенцию федеральных органов исполнительной власти. Он является основной формой, в которой объективируется их правовая деятельность. При этом приказ может носить и ненормативный характер.
3. Распоряжение – распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Например, распоряжение Росморречфлота от 8 июля 2010 г. № АД-181-р «О внесении сведений о морском порте Находка в Реестр морских портов Российской Федерации».
4. Правила – документ, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности: порядок осуществления контрольной деятельности и т. п. Например, Приказ Минтранса России от 28 июня 2007 г. № 82 «Об утверждении Федеральных авиационных правил “Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей”».
5. Инструкция – документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности федерального органа исполнительной власти.
Инструкция в отличие от иных юридических актов может быть охарактеризована, во-первых, как нормативный юридический акт, содержащий инструктивные указания и разъяснения, вытекающие из законов, указов и правительственных актов, во-вторых, как юридический акт, содержащий методические или технические указания по тому или иному вопросу (например, инструкции по делопроизводству в аппарате федерального органа исполнительной власти).
Характерной особенностью инструкции является то, что она адресуется обычно только государственным органам и должностным лицам. Приказ может быть обращен к подчиненным органам, должностным лицам и непосредственно к гражданам. Инструкция, как правило, непосредственно не обращена к гражданам, хотя она в своем действии как направляющая деятельность органов управления доходит и до граждан, так или иначе касаясь их прав и обязанностей.
6. Положение – документ, в котором органами федеральной исполнительной власти устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения.
В зависимости от органа, принявшего правовой акт управления, можно выделить:
· указы и распоряжения Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ);
· постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ);
· постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, издающиеся федеральными органами исполнительной власти;
· указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ;
· нормативные акты органов исполнительной субъектов РФ.
По территории действия правовые акты управления делятся на акты, действующие на всей территории РФ, в пределах федерального округа, субъекта РФ, акты, действующие в масштабе административно-территориальной единицы (города, района и т. д.), межтерриториальные акты (действуют в пределах нескольких административно-территориальных единиц, например, при чрезвычайных ситуациях: землетрясениях, наводнениях, эпидемиях, эпизоотиях), локальные акты.
В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т. п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности.
По форме выражения акты государственного управления подразделяются на словесные (устные и письменные) и конклюдентные.
Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный официальный письменный документ. Устные акты (приказы, распоряжения, указания, команды и т. п.) чаще всего издаются в процессе оперативного решения вопросов управления, особенно в силовых структурах. Так же, как и письменные, они влекут юридические последствия.
Воля субъекта управления может выражаться посредством сочетания определенных жестов, сигналов, движений, знаков, звуков и других действий, именуемых конклюдентными актами управления. Таковы, например, жесты инспектора ДПС, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы светофоров, дорожные знаки и разметка дорог.
Несоблюдение предписаний, выраженных конклюдентным способом, также может повлечь за собой определенные юридические последствия.