1.Развитие финансового контроля до 1917 года.
2. Финансовый контроль в советском государстве.
3. Особенности финансового контроля в рыночной экономике.
С достаточной степенью условности можно считать, что возникновение финансового контроля на территории будущей России относится к X веку. Подати, которые платило население, и прежде всего смерды, своим удельным князьям, а те — князьям великим, дань татарским ханам — все это были платежи в натуральной, а позднее в денежной форме, контролируемые властью. История российских органов государственного финансового контроля берет свое начало с 1654 года — с момента учреждения Счетного приказа Алексея Михайловича Романова, созданного для контроля сумм, которые поступали в приход и расход по разным государевым учреждениям.
В начале XVIII века при Петре I была создана Ближняя канцелярия, ведавшая вопросами государственного хозяйства, финансов и контроля. В 1719 г. Ближняя канцелярия была преобразована в Ревизион-коллегию, которая позже была переименована в Ревизион-контору и составляла часть канцелярии Сената. При Екатерине I Ревизион-контора была восстановлена в качестве самостоятельного учреждения, «дабы крепкое смотрение было за приходами и расходами», а высший контроль за государственным финансовым хозяйством перешел в Верховный Тайный Совет.
При Екатерине II в области государственного контроля были сделаны существенные преобразования. Кроме центрального контрольного управления были организованы контрольные учреждения в губерниях. В 1780 г. при Сенате были учреждены экспедиции, которые находились под непосредственным управлением государственного казначея.
Как ни важны были эти преобразования, но государственный контроль не был приведен в должный порядок; права его все более и более ограничивались по мере увеличения числа учреждений и лиц, освобождаемых от отчетности государственному контролю.
Указом Александра I от 20 февраля 1809 г. в Государственном казначействе была образована Государственная экспедиция для ревизии счетов — первое в России самостоятельное учреждение, в обязанности которого входило наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производства расходов. Государственная экспедиция была наделена статусом единого органа финансового контроля гражданского ведомства. Ее компетенцию составляли: ревизия счетов учреждений гражданского ведомства, финансовый контроль за деятельностью этих учреждений, проверка и ревизия их отчетов. Экспедиция также контролировала все чрезвычайные расходы. Кроме этого, в ее полномочия входила ревизия всех губернских счетов.
28 января 1811 г. на базе этой экспедиции специальным манифестом Александра I было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов во главе с государственным контролером, состоявшее из двух департаментов: ревизии счетов по гражданской части и ревизии счетов по части военной.
В 1836 г. это Главное управление было переименовано в Государственный контроль, в состав которого вошло три департамента: гражданских, военных и морских отчетов. На эти департаменты было возложено проведение ревизий, а утверждение их — на тогда же учрежденный Совет государственного контроля. Ревизионная деятельность государственного контроля заключалась в рассмотрении генеральных отчетов министерств и составлении на основании этих отчетов мнений и замечаний о причинах увеличения расходов и уменьшения доходов. Отчеты министерств составлялись следующим образом. В состав губернских присутственных мест входили так называемые контрольные отделения, которые занимались ревизией отчетности этих мест по подлинным книгам и документам. Составленные на основании такой ревизии отчеты проверялись в соответствующих министерских департаментах, после чего каждое министерство составляло своды доходов и расходов, распределяло их по разрядам и полученные своды отправляло в Государственный контроль. Ревизия Государственного контроля заключалась лишь в подсчитывании и сличении цифровых данных.
В 1856 г. за границу для изучения организации и деятельности государственного контроля в ведущих государствах Европы был командирован В. А. Татаринов. Полученные материалы легли в основу проведенных в 1863 — 1866 гг. преобразований как в кассовом устройстве (введение единства кассы), так и в организации, задачах и правах Государственного контроля в России. После этих преобразований Государственный контроль стал представлять собой самостоятельное государственное учреждение на правах министерства, и деятельность его заключалась в следующем.
1. Государственный контроль проверял переданные ему к определенному сроку финансовые сметы всех подотчетных министерств. При рассмотрении сметы Государственный контроль наблюдал за тем, чтобы сметные предложения согласовывались с действующим законодательством, а также проверял сметные предложения путем сравнения их с действительным исполнением смет за прошлые годы. Замечания Государственного контроля по сметам сообщались одновременно Государственному совету и соответствующим министрам. В случае несогласия министров с замечаниями Государственного контроля смета рассматривалась в Государственном совете в присутствии государственного контролера.
2. В виде надзора за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производства государственных расходов ревизии Государственного контроля подлежали:а) все правительственные установления, за исключением чрезвычайных расходов, относящихся к канцелярии императорского двора, департаменту духовных дел, министерству иностранных дел и другим министерствам, тайне подлежащих и известных Его Императорскому Величеству; б) в определенных законами случаях – земские, городские, сословные установления и деятельность частных предприятий в сферах их соприкосновения с казенными интересами. Надзор Государственного контроля выражался в документальной проверке отчетов государственных установлений о поступивших доходах и произведенных расходах (ревизия последующая), в предварительной ревизии и в фактической ревизии.
Последующая ревизия осуществлялась путем проверки отчетных ведомостей о доходах и расходах, предоставленных Главным казначейством и губернскими казначействами. При этом производились кассовая проверка и ревизия по существу.
При кассовой проверке проверялись лишь суммы, поступившие от плательщиков в доход казны, их своевременная запись в приход. Суммы расхода должны были соответствовать требованиям, поступившим от распорядителей кредитов. Ревизия по существу была направлена на действия распорядителей кредитов и имела целью удостовериться в законности и правильности поступления государственных доходов и производства расходов. В этом случае Государственный контроль наблюдал за тем, чтобы доходы и расходы относились к числу разрешенных законодательной властью или лицом, ею на то уполномоченным. Относительно доходов Государственный контроль должен был убедиться в том, что в казну поступили доходы в том именно количестве, которое требуется по закону, а по суммам, не внесенным своевременно, приняты необходимые меры к их взысканию. Проверяя расходы, Государственный контроль должен был убедиться в том, что требование, по которому был произведен расход, исходило от лица, на то законном уполномоченного; что денежные выдачи назначены действительному кредитору казны и им получены; что расход правильно отнесен к соответствующему разделу сметы и, наконец, что он не превышает ассигнований по смете. Государственный контроль следил за тем, чтобы хозяйственные операции казны происходили в соответствии с законами, чтобы исполнение подрядов и поставок обеспечивалось необходимыми залогами, чтобы авансовые суммы выдавались в разрешенном законом размере и т.п. В обязанности Государственного контроля входил также надзор за тем, чтобы все хозяйственные операции казны проводились с возможно большей для нее выгодой. Поэтому учреждениям Государственного контроля представлялись все заключаемые казной контракты, о которых он вправе был высказать свои соображения и замечания.
Предварительная ревизия стала применяться в России с начала 80-х годов XIX века. Предварительная ревизия заключалась в тех же ревизионных действиях, что и последующая, с тем лишь существенным различием, что выполнялась до производства расходов. При предварительной ревизии ни один платеж не мог быть совершен без визы Государственного контроля. Всякое требование о расходах со всеми оправдательными документами предварительно представлялось Государственному контролю на рассмотрение. Если он признавал предлагаемый расход неправильным, то отказывал в своем согласии с объяснением причин. Не утвержденный Государственным контролем расход мог быть, однако, выполнен по требованию распорядителя кредита и под его личную ответственность. В случае недостатка времени для предварительной ревизии или отсутствия необходимых сведений Государственный контроль утверждал расход условно, до последующей проверки. Государственному контролю было предоставлено также право предварительной ревизии денежных и материальных операций по постройке и эксплуатации всех казенных и некоторых частных железных дорог. Предварительной ревизии подлежали также расходы по устройству и улучшению коммерческих портов, по постройке казарм, деятельность Монетарного двора и экспедиции по изготовлению государственных бумаг.
Право Государственного контроля на фактическую ревизию долгое время было ограничено. В 1863 – 1866 гг. Государственному контролю было предоставлено лишь право на внезапную ревизию казначейства и касс специальных сборщиков. Впоследствии задачи Государственного контроля по производству фактической ревизии постепенно расширялись, и он получил право на фактическую ревизию во всех случаях предварительной ревизии. Кроме того, он получил право участвовать во внезапных проверках наличности материалов на складах военного ведомства, проверять на месте таможенные досмотры товаров, участвовать в ревизиях строительных операций ведомства путей сообщения и т.п.
О всех обнаруженных при ревизии ошибках, упущениях или неправильных (незаконных) действиях подотчетных управлений Государственным контролем составлялся так называемый учетный реестр, в котором излагалась сущность замеченных недостатков и указывался размер понесенных казной убытков. Учетный реестр предоставлялся соответствующему управлению, которое возвращало его со своими объяснениями. Если для ревизионного учреждения Государственного контроля этих объяснений было недостаточно, дело передавалось на рассмотрение общего присутствия ревизионного учреждения. Общее присутствие принимало окончательное постановление признать действия подотчетных управлений правильными или возместить понесенный казною убыток обращением его в начет тем лицам и учреждениям, неправильными действиями или упущениями которых данный убыток причинен. В случае злонамеренности действий Государственный контроль передавал дело в уголовный суд и определял сумму гражданского иска. При несогласии подотчетных управлений с заключением Государственного контроля дело передавалось на рассмотрение Совета Государственного контроля, который, если находил сделанное постановление о начете правильным, сообщал об этом соответствующему министру. Министр или делал распоряжение о немедленном приведении в исполнение постановления Совета Государственного контроля, или, не соглашаясь с ним, передавал дело на рассмотрение Сената, решение которого признавалось окончательным. О результатах ревизионной деятельности Государственного контроля за минувший год с указанием важнейших его замечаний и начетов составлялся всеподданнейший отчет, который ежегодно к 15 мая представлялся императору Государственным контролером.
3. Государственный контролер ежегодно, не позднее 1 октября, представлял Государственному Совету общий отчет об исполнении финансовых смет за минувший период, а к 1 ноября – объяснительную записку и приложения к отчету. В общем отчете Государственный контролер показывал, сколько в отчетном году предполагалось доходов и расходов, сколько средств в действительности поступило в доход казны и сколько израсходовано. В примечаниях к доходам и расходам указывались причины, которыми вызывалось их увеличение или уменьшение. В отчете показывались: сведения о поступивших в отчетном году доходах и произведенных расходах в счет росписей прежних лет; сведения о движении в отчетном году сумм Государственного казначейства; сведения о свободной наличности Государственного казначейства на 1 января отчетного года и на 1 января года, следующего за отчетным, и, наконец, сведения о состоянии в отчетном году долговых счетов Государственного казначейства. Объяснительная записка к отчету Государственного контроля содержала обозрение важнейших групп государственных доходов и расходов с указанием причин их увеличения или уменьшения.
4. На Государственный контроль было также возложено наблюдение за правильностью и целесообразностью сметной классификации всех отчетных перед ним капиталов.
5. Государственный контроль был обязан изыскивать меры к совершенствованию правил и форм счетоводства и отчетности.
B состав центрального управления Государственного контроля входили: Государственный контролер; товарищ (заместитель) Государственного контролера; Совет Государственного контроля; департамент гражданской отчетности; департамент военной и морской отчетности; департамент железнодорожной отчетности; канцелярия Государственного контроля и состоящий при ней архив центральных учреждений Государственного контроля; центральная бухгалтерия; комиссия для проверки денежной и материальной отчетности установлений Государственного контроля; комиссия для проверки годовых отчетов частных железных дорог, при которых не был учрежден местный правительственный контроль.
В местных учреждениях Государственного контроля предусматривались контрольные палаты и контрольные органы на казенных и частных железных дорогах. До 1864 г. ревизия государственных доходов и расходов в губерниях России была возложена на особые отделения, состоявшие при казенных палатах. С 1864 г., со времени преобразования кассового устройства и государственного контроля, обязанности по надзору за законностью и правильностью государственных доходов и расходов были возложены на контрольные палаты, подчиненные непосредственно Государственному контролеру и Совету Государственного контроля. К концу XIX века в России насчитывалось 59 контрольных палат. В обязанности контрольной палаты входили надзор за сохранностью казенных сумм путем внезапных проверок казначейств и касс специальных сборщиков и наблюдение с использованием последующей ревизии за законностью и правильностью поступления государственных доходов и производства расходов в губернии. Ревизии проводились контрольной палатой в тех же пределах и на тех же основаниях, что и центральными учреждениями Государственного контроля.
8 апреля 1892 г. утверждено новое Положение о Государственном контроле, которое уточнило его функции и организационную структуру. За Государственным контролем были закреплены следующие функции: ревизионные — ревизия отчетности о финансово-хозяйственных операциях, предварительный и фактический контроль; административные — участие представителей Государственного контроля в коллегиальных учреждениях с правом решающего голоса; бюджетные — проверка финансовых смет и участие в их составлении, подготовка отчета по исполнению государственной росписи доходов и расходов, совершенствование правил и форм счетоводства и отчетности.
В 1901г. Государственному контролю придаются функции ревизии расходов Государственного банка и его операций за счет казны, расходов Крестьянского земельного банка и других кредитных учреждений, кредитных операций Управления мелкого кредита и расходов по ведению страховых операций государственных сберегательных касс (с 1904 г.). Государственный контроль ревизовал годовые отчеты Государственного банка (с 1905 г.), проверял отчеты иностранного отделения Особенной канцелярии по кредитной части Министерства финансов (с 1910 г.), Экспедиции заготовления государственных бумаг, Монетного двора.
Таким образом, после реформ 1863 — 1866 гг. и до начала XX века в России проводилась эффективная финансовая политика и сложилась развитая система Государственного контроля. В частности, был установлен строгий порядок финансовой отчетности и ревизии документов, оправдывающих каждую статью расхода; открыты новые местные учреждения Государственного финансового контроля — контрольные палаты. Введенные сметные кассовые правила создали предпосылки единства бюджета, обеспечили направления кредитов по их прямому назначению с передачей неизрасходованных остатков в общие государственные средства. Внедрена система единства кассы, по которой общей приходо-расходной кассой всех казенных управлений стала касса Министерства финансов. Активно проводились мероприятия по совершенствованию налоговой политики с учетом реализации как фискальной, так и регулирующей функций налогов.
С переходом к монополистическому капитализму сфера государственного хозяйства России существенно расширилась и в большей мере стала источником доходных статей бюджета.
Государственный контроль в тот период близко соприкасался со всеми отраслями государственного хозяйства. Публикуемые его органами ежегодные отчеты об исполнении государственной росписи были рассчитаны на то, чтобы внушать доверие к платежеспособности России в глазах ее иностранных кредиторов.
С образованием в октябре 1905 г. Совета министров Государственный контроль оказался включенным в его состав. Одновременно возник вопрос о преобразовании Государственного контроля на началах, которые приблизили бы его к типу контрольных ведомств тех стран, где представительным учреждениям обеспечено участие в законодательном процессе. При таком преобразовании участие Государственного контролера в составе Совета министров уже не являлось бы целесообразным, а с контрольного органа необходимо было снять административные обязанности. Проект преобразования Государственного контроля по западноевропейскому образцу в Счетную палату был отклонен, однако в Положение о Совете министров и в Положение о Государственном контроле было включено разъяснение, что ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не входит в компетенцию Совета министров.
20 февраля 1906 года были опубликованы манифест и новые положения о Государственном Совете и Государственной Думе. Согласно этому закону к компетенции Думы относилась государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и отчетом по исполнению росписи.
В соответствии с этим в основные государственные законы были включены важнейшие статьи указа о Комитете финансов. Одновременно с изданием основных законов в области бюджета правительство создавало финансовый контроль, соответствующий этому законодательству.
Однако депутаты Государственной Думы считали, что основные законы, а также включение Государственного контролера в состав Совета министров лишают Думу всякой возможности контролировать расходование народных средств и существенно изменять представленную бюджетную роспись, и говорили о необходимости реорганизации Государственного контроля с целью установить более тесные отношения между ним и Государственной Думой.
Так, фракция конституционных демократов предлагала провести реформу Государственного контроля в следующем направлении:
-государственный контроль должен быть преобразован с предоставлением ему самостоятельности и независимости и отделением его от остальных ведомств, причем Государственный контролер не может состоять в Совете министров;
-должно быть установлено сотрудничество Государственного контроля с законодательными учреждениями в предварительной разработке бюджетных и финансовых вопросов.
Дума приняла это предложение. Ведущие фракции Думы стремились к тому, чтобы сделать бюджет России упорядоченным, устранить произвол бюрократии и организованное расхищение государственных средств, ввести элементы умеренности и аккуратности государственных расходов. Однако такая реформа не состоялась. Правительство приняло все меры, чтобы юридически и организационно закрепить за собой позиции в области бюджета и финансового контроля.
Тем не менее, к компетенции Думы наряду с рассмотрением росписи стал относиться отчет Государственного контроля по ее исполнению. Отчет давал возможность наблюдать за правильным исполнением утвержденной росписи в бухгалтерском отношении. Роме того, отчетом пользовались при составлении финансовых смет ведомств. Отчет по исполнению государственной росписи переводился на иностранные языки и распространялся за рубежом. Так правительство стремилось поддержать доверие к русским финансам за границей.
Таким образом, к 1917 г. функция государственного финансового контроля в России была организационно оформлена. Государственный контроль входил в структуру правительства, но обладал широкими полномочиями и определенными гарантиями самостоятельности.
В марте 1918 г. Государственный контроль был упразднен.
Одновременно с развитием финансовой системы СССР проводилась работа по созданию и совершенствованию государственного финансового контроля.
Ведущая роль в государственном, в том числе в финансовом контроле, в СССР принадлежала Советам народных депутатов. Им были подконтрольны все другие государственные органы и их должностные лица. Конституция СССР 1977 года (ст. 93, 94) обязывала Советы народных депутатов осуществлять контроль за проведением в жизнь принимаемых ими решений по руководству всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, а также регулярно заслушивать отчеты исполнительных, распорядительных и других создаваемых ими органов, в том числе по вопросам финансово-хозяйственной деятельности.
Другими важными элементами системы финансового контроля были органы народного контроля, которые сочетали в себе государственный и общественный контроль (ст. 92 Конституции СССР). Согласно Конституции органы народного контроля были уполномочены проверять выполнение требований законодательства, государственных программ и заданий, вести борьбу с нарушениями государственной, в том числе финансовой дисциплины, с бесхозяйственностью и расточительством, координировать работу других контрольных органов. Система, компетенция и порядок деятельности органов народного контроля определялись Законом о народном контроле в СССР от 30 ноября 1979г. Комитеты народного контроля имели широкие права, в том числе право налагать на виновных должностных лиц взыскания, производить денежные начеты, отстранять от занимаемой должности. Однако, хотя органы народного контроля действительно реализовали некоторые функции финансового контроля, считалось, что эти функции не являются для них определяющими в социалистическом государстве. Органы народного контроля не имели даже специального аппарата финансового контроля.
Основная нагрузка в сфере бюджетно-финансового контроля ложилось на Министерство финансов СССР, его контрольно-ревизионное управление, включая органы на местах.
Вопросы финансового контроля были регламентированы Положением о Министерстве финансов СССР, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16 февраля 1971 года. Одной из главных задач Минфина СССР был контроль за соблюдением государственной финансовой дисциплины, за выполнением предприятиями, учреждениями и организациями финансовых обязательств перед государством. Кроме того, Минфин СССР должен был проводить мероприятия в области обеспечения режима экономии и укрепления хозяйственного расчета, поступления всех предусмотренных в государственном бюджете доходов, в области экономного расходования бюджетных средств строго по целевому назначению, осуществлять контроль за точным и неуклонным исполнением государственного бюджета министерствами и ведомствами СССР, союзных и автономных республик, бюджетными учреждениями и хозяйственными организациями и предприятиями, Госбанком СССР и Стройбанком СССР.
Для выполнения этих функций Минфину СССР были предоставлены широкие права, в том числе право ограничивать и приостанавливать финансирование из бюджета учреждений, предприятий и организаций, нарушающих финансовую дисциплину; право взыскивать с плательщиков своевременно не перечисленные налоговые и неналоговые платежи в бюджет; право проводить документальные ревизии и обследования финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков.
Функции финансового контроля были приданы Минфину СССР, министерствам финансов союзных республик и низовым финансовым органам. Вместе с тем в министерствах финансов существовали специальные контрольные органы – контрольно-ревизионные управления (КРУ), которые осуществляли практическую работу с выходом на объекты с целью контроля за соблюдением финансовой дисциплины.
На уровне административно-территориальных единиц контроль проводился по годовым перспективным планам экономической и контрольной работы и по сводным квартальным планам инспекциями (по государственным доходам, бюджету, штатам и т.п.) в составе финансовых управлений или отделов соответствующих исполнительных комитетов Советов народных депутатов.
Кром основных звеньев финансового контроля, определенные функции в этой области были закреплены за Госбанком СССР и Стройбанком СССР, за различными государственными комитетами, ведомствами и инспекциями. Наряду с межведомственным контролем действовала разветвленная система внутриведомственного контроля.
[1] Евстигнеев Е. Н. Финансовое право: учеб. пособие / Е. Н. Евстигнеев, Н. Г. Викторова. — СПб.: Питер, 2011. — 270 с.