Оба рассматриваемых наказания исполняются уголовно-исполнительной инспекцией ФСИН России по месту жительства осужденного. В соответствии с п. 1 Положения об уголовно-исполнительных инспекциях последние являются учреждениями, исполняющими уголовные наказания в отношении лиц, осужденных без изоляции от общества.
Осужденный, имеющий основное место работы, отбывает исправительные работы именно на этом месте. Определяя наличие основного места работы, исходят из положений ТК РФ. В силу ст. 16 ТК трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора. Согласно ст. 66 ТК работодатель (за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями) ведет трудовые книжки на каждого работника, проработавшего у него свыше пяти дней, в случае когда работа у данного работодателя является для работника основной. Следовательно, для констатации места основной работы требуется трудовой договор и факт установления местонахождения трудовой книжки. Для лиц, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, местом работы принято считать место их регистрации. Выполнение работ по совместительству либо по гражданско-правовому договору не препятствует применению исправительных работ.
Осужденный, не имеющий основного места работы, отбывает исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями. В свою очередь, вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями. Чаще всего это озеленение, уборка улиц, иные жилищно-коммунальные работы и т.п.
При этом законодательством не ограничена форма собственности предприятия, на которое можно направлять осужденных к обязательным и исправительным работам. Для обязательных работ это, как правило, организация жилищно-коммунального хозяйства, отнесенная органами местного самоуправления к перечню объектов, где должны отбывать наказание осужденные.
В резолютивной части приговора необходимо указывать, какой вид исправительных работ назначается (по месту работы либо в местах, определяемых органами местного самоуправления).
Исправительные работы отбываются в районе места жительства осужденного, не имеющего основного места работы. Применение ст. 50 УК РФ в настоящее время выявило серьезные проблемы трудоустройства осужденных к исправительным работам, особенно в сельской местности и в небольших городах с ограниченными возможностями трудоустройства. На практике в целях трудоустройства осужденных стали расширенно толковать понятие «место жительства».
Ряд авторов справедливо отмечают, что «в силу своей малочисленности, большого объема функций и разбросанности проживания осужденных и иных лиц по территории района (в ряде случаев расстояние между его границами достигает огромных размеров - свыше тысячи километров) исполнить в полном объеме свои обязанности эти инспекции просто не в состоянии. Поэтому приговоры судов к исправительным работам иногда оказываются неисполненными по нескольку лет». В этой связи следует поддержать точку зрения тех авторов, которые считают, что этот вопрос должен решаться применительно к каждому случаю, а в уголовно-исполнительном законодательстве необходимо установить права и обязанности осужденных к исправительным работам по аналогии с осужденными к лишению свободы. Таким образом, отбытие исправительных работ в районе места жительства не всегда исполняется в соответствии с буквой закона.
Если местом жительства является муниципальное образование без районного деления (сельские поселения, небольшие города), то выполнять исправительные работы осужденный будет на территории данного муниципального образования. Когда речь идет о муниципальных образованиях с районным делением, местом исправительных работ может быть организация, являющаяся юридическим лицом, или индивидуальный предприниматель, осуществляющие свою деятельность в том районе города, где проживает осужденный. К сожалению, законодатель не уточняет, речь идет о работодателях, зарегистрированных в налоговых инспекциях соответствующих районов либо фактически осуществляющих деятельность на этих территориях, поскольку зачастую место их регистрации не совпадает с местом фактического нахождения. На практике применяют оба варианта.
Многие органы местного самоуправления для организации отбывания наказания в виде исправительных работ специально принимают нормативные правовые акты, куда включают списки конкретных организаций и индивидуальных предпринимателей, к которым могут быть направлены осужденные для заключения трудовых договоров. Наряду с этим в них содержится указание, что осужденные могут направляться к любым другим работодателям или искать работу через службу занятости и самостоятельно. Так, Постановлением главы Екатеринбурга от 08.10.2009 N 4464 «Об утверждении Перечней объектов для выполнения осужденными исправительных и обязательных работ и делегировании администрациям районов города Екатеринбурга некоторых полномочий», как и в Постановлении главы городского округа Богданович от 05.02.2007 N 135 «Об исполнении наказания в виде обязательных, исправительных работ на территории городского округа Богданович», в данный Перечень включены не только муниципальные и государственные организации, но и организации с частной формой собственности (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью).
Перечень предприятий для отбывания уголовного наказания в виде исправительных работ, утвержденный Постановлением главы муниципального образования г. Алапаевск от 10.10.2006 N 1140, содержит список из 15 конкретных организаций, зарегистрированных в форме различных обществ, 10 муниципальных предприятий и органов управления, городского учреждения «Центр занятости населения» с указанием их адресов. Правда, пункт «индивидуальные предприниматели» не поименован, в связи с чем явка к ним осужденного может стать для них неожиданностью.
Напротив, в Постановлении администрации г. Нижнего Тагила Свердловской области от 13.04.2009 N 441 «Об утверждении Перечней обязательных работ, объектов для отбывания наказания в виде обязательных работ и мест отбывания наказания в виде исправительных работ на территории города Нижнего Тагила», как и в Постановлении главы муниципального образования г. Сухой Лог от 30.01.2004 N 156-ПГ «Об определении мест отбывания исправительных работ осужденными, не имеющими основного места работы», упомянуты индивидуальные предприниматели, к которым могут направляться лица для выполнения исправительных работ.
В Постановлении главы городского округа Заречный от 04.10.2006 N 756-П «Об исполнении наказания в виде исправительных работ на территории округа Заречный» не только содержится конкретный перечень организаций, которые могут являться местом отбытия наказания, но и предоставляется возможность для самостоятельного трудоустройства лицам на предприятиях, не включенных в утвержденный Перечень, по заявлению осужденных, подтвержденному разрешением администрации городского округа Заречный по согласованию с уголовно-исполнительной инспекцией.
Таким образом, место отбывания наказания может быть у любого работодателя - физического лица и юридического лица независимо от его организационно-правовой формы и формы собственности (ст. 11 ТК РФ). На каждого из них распространяются конституционные гарантии и положения трудового законодательства.
Указанные нормативные акты принимаются органами местного самоуправления согласно ст. 39 УИК РФ. Полномочие издавать нормативно-правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, предусмотрено ст. 5 ТК РФ. Оно оспариванию не подлежит.
В то же время органы местного самоуправления иногда отказываются от участия в исполнении рассматриваемых видов наказания со ссылкой на отсутствие прямого упоминания об этом в вопросах местного значения, находящихся в ведении муниципальных образований и предусмотренных законодательством.
В связи с этим назрела необходимость в законодательном порядке закрепить квотирование рабочих мест для осужденных к исправительным работам, предусмотреть систему льгот в целях обеспечения заинтересованности работодателей в приеме на работу данной категории лиц. Соответственно внести дополнение в ст. 5 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», включив в перечень лиц, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, осужденных к исправительным работам.
К сожалению, даже работодатели, включенные в перечень решением органов местной власти, отказывают в приеме на работу, а органы местного самоуправления порой не во всех случаях согласуют с самими работодателями включение их в соответствующий документ. Уголовно-исполнительные инспекции далеко не всегда предварительно согласуют с работодателями само направление к ним осужденных лиц.
При этом явившийся к работодателю осужденный прибывает к нему именно для отбывания наказания: его место работы определено не им, а органом местного самоуправления и уголовно-исполнительной инспекцией, отказаться от предложенной работы он не может. Более того, если осужденный самостоятельно заключает трудовой договор, работа по такому трудовому договору может быть не засчитана в срок наказания, а он сам признан уклоняющимся от отбывания наказания в виде исправительных работ. В качестве примера можно привести Определение Судебной коллегии по уголовным делам Свердловского областного суда от 22.02.2006. В нем, в частности, указывается, что осужденного Б. нельзя считать приступившим к отбытию наказания в виде исправительных работ, назначенного ему приговором суда, поскольку он трудоустроился самовольно, без направления инспекции к индивидуальному предпринимателю, не включенному в перечень предприятий, определяемых постановлением главы Екатеринбурга для отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ.
Действующим законодательством специально не урегулирован вопрос заключения трудового договора с лицами, направленными для отбывания наказания в виде исправительных работ. Ни в ТК РФ, ни в других нормативных актах, содержащих нормы трудового права, нет отдельной статьи, положения, которые бы регулировали этот вопрос. В связи с этим представляется возможным пойти по примеру регулирования трудовых отношений с лицами, проходящими альтернативную гражданскую службу, где заключение трудового договора без предписания военного комиссариата не допускается (ст. 14 Федерального закона от 25.07.2002 N 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе»).
В настоящее вермя заключение либо незаключение трудового договора с осужденным, имеющим направление уголовно-исполнительной инспекции к конкретному работодателю, решается на основе общих норм гл. 11 ТК РФ. Поскольку в силу ст. 40 УИК РФ сам осужденный не вправе отказаться от предложенной ему работы, то, следовательно, незаключение трудового договора возможно только в случае отсутствия вакансии либо отказа работодателя от заключения трудового договора. При наличии вакансии, на занятие которой претендует осужденный, отказ работодателя в заключении трудового договора допустим только в соответствии с требованиями ст. 64 ТК РФ и не может быть необоснованным, т.е. иметь место по дискриминационным основаниям (ст. 3 ТК РФ), женщинам в связи с наличием детей, а также по другим обстоятельствам, не связанным с деловыми качествами работника.
К сожалению, в ТК нет статьи, раскрывающей понятие «деловые качества». Существующие сегодня нормы ст. 3 и ст. 64 ТК РФ с учетом положений п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда от 17.03.2004 N 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» гласят, что отказ работодателя в заключении трудового договора, основанный только на том, что потенциальный работник привлечен к уголовной ответственности, будет признан незаконным, а значит, и необоснованным.
Работодатель не вправе отказать в заключении трудового договора лицу, осужденному к исправительным работам, как и иному лицу, привлеченному к уголовной ответственности, лишь потому, что лицо осуждено, если по своим профессионально-квалификационным и личностным качествам оно может выполнять имеющуюся у работодателя работу. В то же время законодатель не предусматривает обязанности для работодателя заключать трудовой договор с каждым обратившимся кандидатом, заполнять вакантные должности или работы немедленно по мере их возникновения, что нашло подтверждение и в Определении Конституционного Суда от 24.06.2008 N 351-О-О (См. Приложение Б к настоящей работе).
Случаи правомерного отказа в приеме на работу, предусмотренные ТК РФ, не всегда стыкуются с положениями УИК РФ, где карательные элементы исправительных работ проявляются в следующем: 1) принудительное привлечение к труду на определенный срок; 2) обязательность труда для лиц, не имеющих основного места работы; 3) отбывание в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с органом, исполняющим наказание; 4) невозможность осужденного отказаться от предложенной работы, переквалификации; 5) препятствие в продвижении по последующей службе; 6) ежемесячное удержание в доход государства от 5 до 20% заработка осужденного; 7) запрет перемены места работы и увольнения по собственному желанию без письменного разрешения уголовной исполнительной инспекции; 8) сокращение ежегодного очередного оплачиваемого отпуска до 18 рабочих дней, у несовершеннолетних до 21 рабочего дня и предоставление его по согласованию с уголовно-исполнительной инспекцией. Указанные трудоправоограничения распространяются только на место работы, назначенное для отбывания исправительных работ. Это довольно серьезные ограничения для осужденного, связанные с его трудовой деятельностью. Они не касаются работы по совместительству и других видов работ, выполняемых осужденным в этот период.
Вместе с тем исправительные работы могут назначаться учащимся, зачастую у осужденных нет документов, указанных в ст. 65 ТК РФ, отсутствует желание трудиться, добровольность волеизъявления для заключения трудового договора (ст. 56 ТК РФ), напротив, есть обязанность в силу обвинительного приговора приступить к работе. В связи с чем представляется, что для допуска осужденного к работе будет достаточно оформить приказ о приеме следующего содержания: «Принять с такого-то числа в соответствии с приговором (наименование) суда от такого-то числа на такую-то должность осужденную к исправительным работам Ф.И.О.».
При назначении и отбывании осужденными исправительных работ следует принимать во внимание и ряд других законодательных запретов на прием на работу определенных категорий граждан, установленных ТК РФ: например, недопустимо принимать женщин на работу, связанную с подъемом и перемещением вручную тяжестей, превышающих предельно допустимые для них нормы (ст. 253 ТК РФ), лиц до 18 лет на работы, связанные с переноской и перемещением тяжестей, превышающих установленные для них предельные нормы (ст. 265 ТК РФ), непрохождение лицом обязательного медицинского освидетельствования (ст. 266 ТК РФ) и др.
Что касается обязательных работ, то они заключаются в выполнении осужденными определенных работ, необходимых для данного конкретного органа местного самоуправления. Они могут привлекаться к работам по благоустройству района, города, текущему ремонту муниципальных зданий, сооружений, коммуникаций, уборке урожая, прополке посевов, на погрузочно-разгрузочные работы и иной труд.
Обязательные работы, как и другие виды наказания, не должны унижать честь и достоинство осужденного или носить характер мучения. В то же время следует признать, что уборка улиц, выполнение иных работ по благоустройству и т.д. не могут считаться унизительными работами и при необходимости должны выполняться осужденными.
Закон не содержит ограничений на привлечение осужденных к тому или иному виду труда и на формы собственности предприятий, где может быть использован труд осужденных, но то обстоятельство, что не просто выполняются общественно полезные работы, а исполняется уголовное наказание, обязывает местные администрации направлять осужденных туда, где требуется неквалифицированный, маломеханизированный и низкооплачиваемый труд и, как правило, не хватает кадров.
В то же время исследователи отмечают, что когда это возможно, осужденный может выполнять общественные работы и с использованием имеющихся у него профессиональных навыков, если он в соответствии с приговором суда не лишен права заниматься такой деятельностью. Возможно выполнение обязательных работ по месту работы осужденного.
Вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями. В то же время на практике в нарушение требований закона уголовно-исполнительные инспекции иногда направляют осужденных отбывать обязательные работы в организации, учреждения или на предприятия, которые не определены органами местного самоуправления. Кроме того, в большинстве регионов в постановлениях глав администраций отсутствуют указания вида обязательных работ.
Изучение проблемы исполнения обязательных работ на практике показало, что главным препятствием для исполнения федерального закона по реализации норм уголовного и уголовно-исполнительного законодательства в субъектах РФ, касающихся обязательных работ как вида наказания, являлся отказ органов местного самоуправления, со ссылкой на отсутствие прямого упоминания в вопросах местного значения, находящихся в ведении муниципальных образований, от участия в исполнении наказаний.
Другой причиной являлось отсутствие у органов местного самоуправления подведомственных предприятий, на которых было бы возможно исполнение обязательных работ по решению суда.
В юридической литературе было высказано предложение о том, что определение конкретных объектов для отбывания обязательных работ целесообразно возложить на центры занятости населения, поскольку именно на эти отделы администраций органов местного самоуправления возложена обязанность трудоустройства безработных граждан и именно они владеют информацией о наличии свободных рабочих мест. Представляется, что с указанным утверждением вполне можно согласиться, тем более что центры занятости действительно владеют самой обширной информацией о свободных рабочих местах.
Так, в соответствии со ст. 4 Закона от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации» органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления по представлению и при участии органов службы занятости организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ в организациях, находящихся в их собственности, и по договорам - в других организациях. Под оплачиваемыми общественными работами согласно п. 2 Положения об организации общественных работ, понимается «общедоступная трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу».
При определении конкретному осужденному вида обязательных работ и объекта учитывается его место жительства, график работы и учебы, состояние здоровья, возрастные особенности и т.д. Для несовершеннолетних осужденных важным условием является посильность этих работ. Осужденный не может отказаться от предложенной ему работы.
Учитывая, что осужденные к обязательным работам выполняют их в свободное от основной работы или учебы время, они должны привлекаться к обязательным работам на объектах, расположенных в пределах населенного пункта, в котором они проживают, работают или учатся, или в местности, откуда они имеют возможность ежедневно возвращаться к месту постоянного проживания, работы или учебы.
Непосредственно порядок трудового использования осужденных (рабочее место, характер труда, время работы) определяет работодатель, но по согласованию с уголовно-исполнительной инспекцией, которая обязана контролировать (в том числе путем посещения ее сотрудниками соответствующих объектов) отбывание ими наказания.
Помимо уголовно-исполнительных инспекций ряд функций по выполнению предписаний приговора и контролю за осужденными выполняют другие учреждения и органы (например, администрация организации, в которой осужденные отбывают обязательные работы).
Порядок исполнения рассматриваемых видов наказания в виде обязательных работ подробно расписан в Инструкции по организации исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера без изоляции от общества, утвержденной Приказом Минюста России от 20 мая 2009 г. N 142.