Заключение
Проект Федерального закона «Об обязательных требованиях» (далее – Законопроект) разработан Минэкономразвития России во исполнение подпункт «б» пункта 3 перечня поручения Президента Российской Федерации от 26 февраля 2019 года № Пр-294 и пункта 2 плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины», утвержденной Правительством Российской Федерации 29 мая 2019 года № 4714п-П36. Уведомление о начале разработки Законопроекта было вынесено на общественное обсуждение[1] с 20 мая по 4 июня 2019 года (участие в обсуждении приняло 0 экспертов), в настоящее время – с 7 по 21 июня 2019 года проводится общественное обсуждение Законопроекта.
1. Целесообразность Законопроекта вызывает сомнения:
1) общественные отношения, которые указаны в ст. 1 Законопроекта подлежат регулированию иным актом – Федеральным законом «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», проекты которого неоднократно оказывались в эпицентре публичной дискуссии[2], были предметом законотворческой деятельности[3], в порядке опережающего регулирования успешно применяются в субъектах Российской Федерации[4] и концептуально поддержаны научным сообществом[5];
2) вопросы природы источников права, сущности, иерархии и классификации нормативных правовых актов, особенностей российской системы нормативных правовых актов, систематизации нормативного правового материала, юридической техники и технологий можно признать наиболее исследованными в современном отечественном правоведении. К сожалению, наиболее устоявшиеся доктринальные наработки не нашли отражение в Законопроекте. Вероятно, Законопроект следует направить для предварительной экспертизы в ведущие научные и учебные заведения для получения максимально объективной оценки и возможно более полного учета достижений отечественной юридической науки;
3) термин «обязательные требования» не характерен для отечественного законодательства (упоминается менее, чем в 50 федеральных актах в различном контексте[6]) и в варианте, предложенном в ч. 2 ст. 1 Законопроекта, фактически дублирует содержание понятия «норма права». Более того, за нарушение некоторых (критерии не установлены и не ясны) обязательных требований Законопроект предполагает установить ответственность, что фактически означает введение нового вида правонарушений, правовая природа которых, очевидно, «пересекается» с существующими видами правонарушений и потребует пересмотра подходов и в институте юридической ответственности;
4) ст. 8 Законопроекта предлагает ввести принципиально новый вид нормативных правовых актов – «руководства по исполнению обязательных требований», что, на наш взгляд, избыточно в существующей системе правового регулирования. В настоящее время в параллели с действующим законодательством Российской Федерации находятся:
множество[7] административных регламентов;
формируемая[8] система документов стратегического планирования[9];
5) Законопроект не согласован с нормами базовых для организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и местного самоуправления федеральными законами от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
6) ст. 11 Законопроекта предполагает (но не регулирует ни одного элемента механизма, кроме сроков) кардинальную реформу в сфере технического регулирования – с 1 января 2021 года отменить все нормативные правовые акты и иные документы, вступившие в силу до 1 июля 2020 года. Однако для этого можно использовать резервы Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ "О техническом регулировании";
7) Законопроект не самым удачным образом «встроен» в современные правовые технологии, предусмотренные федеральными законами,[10] указами Президента Российской Федерации[11], постановлениями Правительства Российской Федерации[12].
2. Помимо недостатков концептуального характера Законопроект имеет существенные технико-юридические недостатки:
структура Законопроекта усложнена: 11 статей объединены в 3 главы;
в тексте Законопроекта содержится более 50 отсылочных норм, из которых только 10 – бланкетные (одна – к ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации и 9 – «внутри» Законопроекта), в 10 случаях можно «догадаться» об отрасли законодательства, а более 30 неконкретизированы (в т.ч. 17 – отсылают к «законодательству Российской Федерации», «федеральным законам»);
ч. 1 ст. 1 Законопроекта не предполагает закрепление принципов установления обязательных требований, между тем ст. 3 Законопроекта не только содержит перечень таких принципов, но и раскрывает их содержание весьма спорным образом, к тому же несогласованным с общими условиями установления обязательных требований, предусмотренными ст. 2 Законопроекта;
ч. 1 ст. 1 Законопроекта не предполагает закрепление содержания обязательных требований, между тем ст. 4 Законопроекта его раскрывает;
формулировка ст. 1 Законопроекта (предмет регулирования) значительно «уже» содержащейся в самой статье нормативной информации, в связи с чем было бы целесообразно и юридически точно провести ее дифференциацию на несколько самостоятельных статей, например, предмет регулирования, понятие и содержание, действие и т.п.;
дефиниция «обязательные требования» (ч. 2 ст. 1 Законопроекта) содержит ряд неустранимых дефектов, среди которых наиболее дискуссионны: критерии разграничения норм права и обязательных требований, а также установление обязательных требований не только нормативными правовыми актами, но и «документами, не являющимися нормативными правовыми актами»;
защита справедливо упоминаемых в Законопроекте законных интересов почему-то из предмета его регулирования (ст. 1) выпала, а упоминается в ней только защита ценностей;
следуя логике нормативной регламентации, ст. 4 «Содержание и предмет обязательного требования» должна следовать за ст. 1, поскольку развивает ее содержание;
формулировка предмета обязательного требования (ч. 2 ст. 4 Законопроекта) очень спорна, особенно в части лиц, к тому же в этой редакции «предмет» не коррелируется с ч. 4 ст. 5 Законопроекта, где речь идет исключительно об общественных отношениях;
ч. 3 и ч. 4 ст. 4 Законопроекта с точки зрения содержания формулировок представляют собой «условия», поэтому логичней было бы их перенести в ст. 2, предметом которой и выступают общие условия установления обязательных требований;
очень дискуссионно сформулированы принципы установления обязательных требований (ст. 3 Законопроекта);
ч. 2 ст. 5 Законопроекта содержит формулировку, грубо нарушающую Конституцию РФ: запрет прав в российской правовой системе не предусмотрен! В упомянутой в Законопроекте статье Конституции РФ устанавливается важнейшая гарантия реализации прав человека в России относительно исключительно «ограничения» прав и свобод;
ч. 1 ст. 6 Законопроекта говорит о необходимости учитывать особенности, установленные Законопроектом, однако сам Законопроект никакие особенности не регламентирует, речь идет об условиях;
формулировка ч. 2 ст. 6 Законопроекта может быть истолкована таким образом, что проведение правовой и антикоррупционной экспертизы проектов соответствующих нормативных правовых актов возможна только в случаях, установленных Правительством РФ;
формулировка абзаца 2 ч. 2 ст. 6 Законопроекта не корректна, поскольку соответствующая оценка является элементом правовой экспертизы, а не оценки регулирующего воздействия, исходя из этого ч. 3 ст. 6 теряет смысл;
ч. 5 ст. 6 Законопроекта говорит о неких степенях риска (низкой, средней и высокой), однако ранее в законопроекте ничего о соответствующих степенях не говорилось и критерии их установления также никак не регламентированы ни до анализируемого положения, ни после (в анализируемой норме опять остались забыты охраняемые законом интересы);
в Законопроекте, начиная со ст. 6, перманентно упоминается о некой правительственной комиссии, статус которой согласно анализируемому Законопроекты не ясен: впервые упомянуто в ч. 4 ст. 6, когда речь идет о разногласиях между федеральными органами исполнительной власти, касающиеся планируемых к установлению обязательных требований в проекте нормативного правового акта, которые и должны разрешиться таковой; ч. 6 ст. 6 говорит о том, что некая правительственная комиссия должна оценить вводимые обязательные требования на предмет соответствия условиям еще до принятия соответствующего нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования; иная правительственная комиссия принимает решения о действии обязательного требования более длительный срок, но не более 10 лет (ч. 3 ст. 7). При этом не ясно, как должна действовать упомянутая комиссия, если обязательные требования устанавливаются актами Президента РФ;
полномочия по установлению обязательных требований (ст. 5 Законопроекта) описаны вразрез со сложившимися правилами юридической техники и не разграничены между федеральными, региональными (в субъектах Российской Федерации) и муниципальными органами публичного управления;
формулировка ч. 1 ст. 7 Законопроекта излишне абстрактна, ее следует скорректировать с учетом предмета регулирования Законопроекта;
ч. 3 ст. 7 Законопроекта не согласована со ст. 6 Законопроекта в части порядка, определяющего актуализацию обязательных требований и продолжение их действия на тот или иной срок, который установлен как раз ст. 6;
ч. 3 ст. 8 Законопроекта содержит формулировку, предусматривающую «усмотрение» контролирующего органа на размещение или не размещение на официальном сайте контрольно-надзорного органа в сети «Интернет» руководств по соблюдению обязательных требований, в связи с чем нуждается в корректировке.
Кроме текста Законопроекта разработчики разместили для общественного обсуждения текст пояснительной записки с кратким обзором содержания Законопроекта, в тоже время, проект предполагает настолько масштабные изменения в правовом и в частности в техническом регулировании, которые безусловно затрагивают интересы граждан и бизнеса, что требует оценки организационных (следовательно, в «пакете» документов к Законопроекту должен быть перечень нормативных правовых актов, требующих изменения) и финансовых (следовательно, в «пакете» документов к Законопроекту должно быть финансово-экономическое обоснование с учетом оценки регулирующего воздействия) затрат на проектируемую реформу.
Изложенное позволяет утверждать: проект Федерального закона «Об обязательных требованиях», разработанный Минэкономразвития России, имеет существенные недостатки концептуального и технико-юридического характера и требует значительной доработки.
К.ю.н., доцент А.Р. Лаврентьев[13]
К.ю.н., доцент Н.А. Трусов[14]
20 июня 2019 года
[1] https://regulation.gov.ru/project/81764 (дата обращения: 17 июня 2019 года)
[2] Так, проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» был разработан Минюстом России и выносился на общественное обсуждение в 2014 году // https://regulation.gov.ru/project/21982 (дата обращения: 17 июня 2019 года)
[3] Например, в Государственной Думе Российской Федерации рассматривался проект № 96700088-2 «О нормативных правовых актах Российской Федерации» // https://sozd.duma.gov.ru/bill/96700088-2 (дата обращения: 17 июня 2019 года)
[4] Например, в Нижегородской области действуют Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 года № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области», Закон Нижегородской области от 4 декабря 2008 года № 162-З «О порядке организации и ведения в Нижегородской области регистра муниципальных нормативных правовых актов» и Закон Нижегородской области от 3 сентября 2014 года № 109-З «Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Нижегородской области».
[5] См., например: Поленина С.В. К разработке концепции закона о нормативных актах // Советское государство и право. – 1985. – № 5; Казьмин И.Ф., Поленина С.В. "Закон о законах": проблемы издания и содержания // Советское государство и право. – 1989. – № 12; Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" // Государство и право. – 1992. – № 7; Поленина С.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З., Козлов А.Е., Глушко Е.К. Инициативный проект Федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах РФ // Государство и право. – 1995. – № 3; Козулин А.И. Законодательство о нормативных актах как средство обеспечения единства их системы // Российский юридический журнал. – 2000. – № 3; Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибулин А.Г. Закон о нормативных правовых актах – актуальная повестка дня // Журнал российского права. – 2006. – № 5; Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. – 2006. – № 5; Джоусе-Иванина М. Закон о нормативных правовых актах: некоторые проблемы регулирования системы нормативных правовых актов РФ // Вестник Московского университета. Серия "Право". – 2008. – № 5 и др.
[6] Например, пунктом 1 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» обязательные требования рассматриваются как «требования, установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации»; ч. 8 ст. 41 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" относит к обязательным требованиям обязательную аккредитацию, лицензирование, членство в саморегулируемых организациях; чаще всего обязательные требования рассматриваются как форма реализации правомочий должностными лицами (в частности: ст. 14 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах"; ст. 18 Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ "О ведомственной охране"; ст. 7 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации"; ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и др.).
[7] Так, справочная правовая система «Гарант» обеспечивает доступ к 52.352 административным регламентам, действующим на федеральном уровне; к 192.393, действующим на территории одного из субъектов Российской Федерации – Нижегородской области (Дата обращения: 17 июня 2019 года).
[8] В специализированной подсистеме ГАС «Документы стратегического планирования» системы ГАИС «Управление» зарегистрировано 65.192 документа // https://gasu.gov.ru/stratdocuments (Дата обращения: 17 июня 2019 года)
[9] Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 26 (ч. I), ст. 3378.
[10] Например: федеральные законы от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» и от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
[11] Например, указы Президента Российской Федерации: от 5 апреля 1994 года № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных законов»; от 2 мая 1996 года № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации»; от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»; от 4 марта 2013 года № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"» и др.
[12] Например, постановления Российской Федерации: от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»; от 29 ноября 2000 года № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»; от 30 апреля 2009 года № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»; от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; от 19 августа 2011 года № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»; от 25 августа 2012 года № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»; от 17 декабря 2012 года № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; от 30 января 2015 года № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» и др.
[13] Председатель научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия».
[14] Начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России.