ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(редакция от 5 июня 2019 года)
Работа над новым Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях ведется с 2015 года – в Государственную Думу Российской Федерации был внесен вначале проект Федерального закона № 703192-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Общая часть)», затем созданный на его основе проект Федерального закона № 957581-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Названные проекты и иные идеи о новом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях прошли обсуждение на различных площадках и споры не завершены. Перемещение публичной дискуссии в формат обсуждения именно Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[1] (далее – Концепция) следует признать правильным. Одобрение Концепции межведомственной рабочей группой[2] 5 июня 2019 года[3], как верно отмечено в тексте Концепции, «не ставит задачу ограничить дальнейшую дискуссию по вопросам реформы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях».
Действительно, за 17 лет со дня введение в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[4] (далее – КоАП РФ) многократные изменения привели к ситуации, когда вместо первоначальных 900 составов административных правонарушений теперь их более 2.000; в Особенной части КоАП РФ более 650 статей; при этом вопросы производства об административных правонарушениях регламентированы недостаточно. Более того, вступление в силу с 15 сентября 2015 года Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), нормы которого в соответствии с ч. 5 ст. 1 КАС РФ «не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях» усложнило применение конституционной нормы – ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации установлено, что «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного (выделено нами – А.Л.) и уголовного судопроизводства», которая допускает один вид административного судопроизводства, в то время как фактически их 4 (см. таблицу 1).
Таблица 1. Административное судопроизводство в России: варианты правового регулирования в 2019 году
| Дела об административных правонарушениях | Административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений | |
| КоАП РФ | Раздел III. АПК РФ | КАС РФ |
| Глава 25 | Главы 22-24, 26 |
Поэтому идея реформирования законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях представляется обоснованной должным образом. Следует согласиться с включенными в Концепцию новеллами:
синхронизировать реформирование законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях с реформой контрольно-надзорной деятельности;
выделить из КоАП РФ нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях;
уточнить и нормативно закрепить основные дефиниции;
сократить количество составов административных правонарушений;
подразделить административные правонарушения на категории, установив особенности назначения административных наказаний, сроки давности привлечения к административной ответственности;
конкретизировать механизм назначения отдельных административных наказаний;
расширить перечни обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, правовые последствия их наличия и ряд других.
В Концепции учтены некоторые доктринальные наработки, а также правовые позиции высших судов, в частности: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. № 4-П,[5] которым признано правомерным назначение административных наказаний ниже низшего предела, предусмотренного санкцией применяемой нормы; судебная практика, обобщенная в постановлениях Пленумов Верховного Суда Российской Федерации[6] и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации[7].
В то же время, если принципиально вопрос о разделении законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях на материальное и процессуальное право решен, то следует и Концепцию разделить соответственно на:
1) Концепцию нового КоАП РФ (разделы 2 и 3 Концепции);
2) Концепцию закона о производстве об административных правонарушениях (разделы 4, 5, 7 Концепции);
3) концепцию проекта Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации». Причем идею сохранения особенностей производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах (п. 5.1.10 Концепции) следует признать ошибочной и не соответствующей ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации. Уверены, что нормы раздела III Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации должны быть перенесены в КАС РФ;
4) Концепцию Кодекса исполнительного производства Российской Федерации, в которой предлагается унифицировать процедуры исполнения решений, принятых судами и иными уполноченными органами (см. таблицу 2).
Таблица 2. К концепции Кодекса исполнительного производства Российской Федерации
| № п/п | Вид судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ) | Действующее правовое регулирование исполнительного производства | |
| основной акт | вспомогательный | ||
| 1. | конституционное | Ст. 80 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" | |
| 2. | гражданское | Раздел VII Гражданского процессуального кодекса РФ | Федеральный закон от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" |
| Раздел VII Арбитражно-процессуального кодекса РФ | |||
| 3. | административное | Глава 32 КоАП РФ | |
| Раздел VIII (глава 38) КАС РФ | |||
| Ст.ст. 32-36 Федерального закона от 1 декабря 2006 года N 199-ФЗ "О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста" | |||
| 4. | уголовное | Раздел XIV Уголовно-процессуального кодекса РФ | Уголовно-исполнительный кодекс РФ |
| Глава 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации | |||
| Ст. 79, гл. 17 Семейного кодекса РФ | |||
| Ст. 389, ст. 396 Трудового кодекса РФ | |||
| Ст. 31 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" |
Кроме того, в Концепции следует предусмотреть:
проведение полной кодификации федерального законодательства об административных правонарушениях, в т.ч. включить в новый КоАП РФ: раздел IV части первой Налогового кодекса Российской Федерации, некоторые нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др., исключив возможность установления административной ответственности иными федеральными законами, кроме КоАП РФ. Полагаем, в новый КоАП РФ должны быть перенесены судебные штрафы как разновидность мер процессуального принуждения из всех актов, регламентирующих процедуры осуществления судопроизводства, в частности: абз. 7 ст. 54 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", глава 8 ГПК РФ, глава 11 АПК РФ, ст. 117-118 УПК РФ, п. 6 ч. 2 ст. 116, ст. 122-123 КАС РФ;
в условиях гуманизации, декриминализации и депенализации уголовного законодательства необходимо согласовать нормы КоАП РФ и Уголовного кодекса Российской Федерации (например, при установлении понятий «должностное лицо»; при введении административной преюдиции; при разграничении сходных по правовой природе наказаний: штрафы, обязательные работы, аресты; в регулировании исполнительного производства и т.п.);
необходимо провести ревизию норм российского законодательства, устанавливающего особенности привлечения к административной ответственности отдельных категорий лиц, сделать более «прозрачными» особенности производства по делам об административных правонарушениях в отношении т.н. «спецсубъектов» (см. таблицу 3);
Таблица 3. Особый порядок производства по делам об административных правонарушениях
| Должностное лицо (иной субъект) | Норма права, устанавливающая гарантии | Гарантии правового статуса | Исключение из правила | |
| Президент Российской Федерации | Ст. 91 Конституции России | обладает неприкосновенностью | ||
| Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, | Ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» | обладает неприкосновенностью | ||
| не может быть привлечен к административной ответственности, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации | ||||
| Члены Совета Федерации | Ст. 98 Конституции России Ст. 19, 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» | обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий | Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания | |
| Депутаты Государственной Думы | не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке | |||
| не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу | кроме случаев задержания на месте преступления | |||
| не могут быть подвергнуты личному досмотру | за исключением предусмотренных фед. законом случаев в целях обеспечения безопасности других людей | |||
| Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации | Ст. 12 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» | обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий | может быть лишен неприкосновенности с согласия Государственной Думы | |
| не может быть привлечен к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке | ||||
| не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу | кроме случаев задержания на месте преступления | |||
| не может быть подвергнут личному досмотру | за исключением предусмотренных фед. законом случаев в целях обеспечения безопасности других людей | |||
| Судьи | Ст. 122 Конституции России Ст. 16 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» | неприкосновенны | Решение о привлечении судьи к административной ответственности принимается судебной коллегией по представлению Генерального прокурора | |
| Личный досмотр судьи не допускается | за исключением предусмотренных фед. законом случаев в целях обеспечения безопасности других людей | |||
| Прокуроры | Ст. 42 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» | Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта | за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц и задержания при совершении преступления | |
| Проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры | ||||
| Иностранные граждане, имеющие дипломатические иммунитеты | Венская конвенция о дипломатических сношениях (Вена, 18 апреля 1961 года) Венская конвенция о консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 года) Конвенция о специальных миссиях (Нью-Йорк, 16 декабря 1969 года) | Не подлежит задержанию или аресту в какой бы то ни было форме | Пользуется ими с момента вступления на территорию государства пребывания или с того момента, когда о его назначении сообщается государству пребывания | |
| Члены семей иностранных граждан, имеющих дипломатические иммунитеты | Государство пребывания обязано относиться с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения посягательств на его личность, свободу и достоинство | |||
| Пользуется иммунитетом от административной юрисдикции | Иммунитет дипломатического агента от юрисдикции государства пребывания не освобождает его от юрисдикции аккредитующего государства | |||
| Не обязан давать показания в качестве свидетеля | ||||
| Военнослужащие | Ч. 3 ст. 5, ст. 22 Федерального закона от 27 мая 1998 г. №76-ФЗ «О статусе военнослужащих» | могут быть задержаны или подвергнуты аресту только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и общевоинскими уставами | Об их задержании вне расположения воинской части, в которой они проходят военную службу, немедленно уведомляются органы военного управления и органы военной прокуратуры | |
| Сотрудники органов Федеральной службы безопасности (ФСБ) России | Ст. 17 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» | При исполнении ими служебных обязанностей не допускаются их привод, задержание, личный досмотр и досмотр их вещей, досмотр личного и используемого ими транспорта | Допускается только с официальным представителем органов ФСБ России или на основании решения суда | |
| Несовершеннолетние | Ст. 21, 22 Федерального закона от 24 июня 1999 г.№ 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» | В Центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел разрешается доставлять только несовершеннолетних, совершивших общественно опасное деяние (правонарушение или антиобщественные действия), а также безнадзорных и беспризорных | По приговору или постановлению суда, либо если вследствие удаленности места их проживания не могут быть переданы родителям (законным представителям) |
нельзя согласиться с идеей объединения (п. 2.2.2. Концепции) в один перечень всех принципов административной ответственности (материального права) и принципов производства по делам об административных правонарушениях (процессуального права) – это не характерно для других отраслей законодательства и не служит заявленным целям реформы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях;
введение формулировки «общественная вредность» как сущностного признака административного правонарушения (раздел 2.3. Концепции) не оправданно ни доктринальными доводами, ни потребностями правоприменения. Более того, учитывая ущерб, причиняемый административными правонарушениями, растущие размеры административных наказаний за их совершение (например, ч. 3 ст. 19.28 КоАП РФ), иногда механический «перенос» уголовных преступлений в КоАП РФ, очевидно, что общественная опасность некоторых административных правонарушений не ниже, чем у уголовных преступлений;
при введении категорий административных правонарушений важно не упустить из виду наличие фактически отдельной категории малозначительных административных правонарушений, когда лицо, совершившее административное правонарушение, может быть освобождено от административного наказания. Но важно разграничить малозначительность с ситуацией назначения административного наказания «ниже низшего предела»;
сроки давности привлечения к административной ответственности должны быть прямо связаны с категориями административных правонарушений, и взаимосвязаны со сроками давности привлечения к административной ответственности;
предложение о необходимости учета при назначении административных наказаний обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность, требует дополнительного изучения;
целесообразно предусмотреть досрочное прекращение исполнения всех разновидностей административных наказаний.
Отдельного внимания заслуживают положения раздела 2.3.1. Концепции в части разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. В настоящее время в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации[8], ст. 1.31 КоАП РФ, Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательство об административных правонарушениях находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по КоАП РФ не согласованы с нормами Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).
В Концепции в части разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации заложены две прямо противоречивые идеи: с одной стороны – упорядочить административное законодательство, включив типичные составы административных правонарушений, предусмотренных в законах субъектов Российской Федерации в КоАП РФ (абз. 3 п. 2.1.3.3 Концепции), с другой стороны – «предусмотреть возможность осуществления ими (субъектами Российской Федерации) дополнительных полномочий по установлению административной ответственности…» (абз. 4 п. 2.1.3.3 Концепции); роль органов местного самоуправления по-прежнему не отражена.
В настоящее время очевиден перекос разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях «в пользу» Российской Федерации. Считаем, что есть ряд неисчерпанных резервов в области законодательства об административных правонарушениях в части совершенствования разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации «в пользу» последних.
Первое: до настоящего времени не учтены предложения субъектов Российской Федерации о наделении их полномочиями по установлению законами субъектов Российской Федерации большего перечня видов административных наказаний, чем существует в настоящее время (только предупреждение и административный штраф), в частности, обязательные работы в качестве альтернативы административному штрафу.
Второе: необходимо предусмотреть полномочия должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, наделенных правом составлять протоколы об административных правонарушениях, и некоторых негосударственных субъектов, привлекаемых к исполнению обязанностей по обеспечению общественного порядка (например, членам добровольных формирований граждан по охране общественного порядка, казакам[9]) по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: проверке документов, доставлению, личному досмотру, досмотру вещей, изъятию вещей и документов и др. по применению мер административно-процессуального обеспечения.
Третье: представляется целесообразным согласовать нормы КоАП РФ и положения ст. 10 Федерального закона "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию"[10] и ст. 14 и ст. 141 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"[11] в целях разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" в части ограничения пребывания детей в общественных местах в полном объеме передает субъектам Российской Федерации полномочия по определению мест, где не допускается пребывание детей, даже не устанавливая примерный перечень основных мест (территорий) и обязательность определения таких мест. Соответственно, административная ответственность по законодательству субъектов Российской Федерации за нарушение правил пребывания детей в общественных местах может как существенно отличаться, так и не быть установленной вовсе.
Однако в целях установления равных гарантий дополнительной защиты прав детей при пребывании в общественных местах целесообразно внести изменения в статьи 5.35 и 6.17 КоАП РФ, устанавливающие административную ответственность за нахождение детей в общественных местах и допуск несовершеннолетних на небезопасные для них объекты, а также одновременно внести корреспондирующие изменения в отраслевой Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".
Универсальный подход, аналогичный предлагаемому, применен в Федеральном законе "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"[12] – им определен перечень мест, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (например, территории организаций образования, культуры, спорта и т.п.), время продажи и т.д., а субъекты Российской Федерации вправе лишь дополнять эти ограничения.
Четвертое: до введения в действие Федерального закона «О полиции»[13] применение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, как в части охраны общественного порядка, так и правонарушений в иных сферах, наряду с другими субъектами выполняла милиция. После введения в действие Федерального закона «О полиции», с учетом изменившегося статуса полиции (полиция в соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О полиции» стала рассматриваться исключительно как составная часть единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел) и судебной практики[14], нормы, наделявшие сотрудников полиции правом возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, были отменены.
В последующем ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ была дополнена[15] новым абзацем: «Протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий». Считается, что это позволило согласовать между собой нормы КоАП РФ, ст. 2 и ч. 2 ст. 47 Федерального закона «О полиции», ст. 268 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[16] и ст. 1382 Бюджетного кодекса Российской Федерации[17] механизмом заключения[18] соглашений[19] между территориальными подразделениями МВД России и субъектами Российской Федерации по вопросу передачи полномочий по составлению должностными лицами органов внутренних дел (полиции) протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации[20]. Но на практике это крайне громоздкая и неэффективная конструкция, не случайно что вначале только два субъекта Российской Федерации смогли заключить такие соглашения с МВД России: Оренбургская область[21] (при этом «цена вопроса» – бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств, предусмотренные МВД России, были увеличены в 2016 году на 881.000 руб.) и Республика Татарстан[22].
Наиболее целесообразны варианты разрешения сложившейся ситуации путем принятия правотворческих решений:
1. Предусмотреть в новом КоАП РФ правило безвозмездности (без перечисления ассигнований) в сложившейся системе[23] взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти при заключении соглашений, предметом которых могут выступать не только вопросы передачи полномочий по составлению должностными лицами органов внутренних дел (полиции) протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, а иные вопросы, в том числе связанные с административно-процессуальными полномочиями (например, соглашения по обеспечению общественной безопасности, по защите прав несовершеннолетних, по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке, по профилактике алкоголизации населения и т.п.). Это не потребует изменения других законодательных актов, поскольку ч. 2 ст. 47 Федерального закона «О полиции» предусматривает право, а не обязанность субъектов Российской Федерации осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Финансирование предусмотрено Государственной программой Российской Федерации "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности"[24] – на период до 2020 года предусмотрены расходы за счет федерального бюджета – более 17 млрд. руб., и бюджетов субъектов Российской Федерации – более 14 млрд. руб. Более того, уверены, что полиция имеет полномочия по применению законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и без заключения Соглашений, в частности путем привлечения сотрудников полиции в состав комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав[25], координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации[26], а также прав по пресечению административных правонарушений и применению отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (предусмотрены Федеральным законом «О полиции», приказами МВД России и КоАП РФ), например, для доставления виновных, в служебные помещения для оформления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, уполномоченными должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления или прокурорами (ст. 28.4 КоАП РФ).
2. Вернуться к одной из концептуальных проблем Федерального закона «О полиции», при разработке которого не были учтены полномочия субъектов Российской Федерации, установленные ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в административно-политической сфере: п. «б» (обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности), «к» (административное, административно-процессуальное … законодательство), «л» (кадры … правоохранительных органов). Уверены, что вопросы организации полиции – предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поэтому в ст. 3 Федерального закона «О полиции» следует в качестве правовой основы деятельности полиции указать законы субъектов Российской Федерации, что позволит и без соглашений наделять сотрудников полиции полномочиями по применению законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
3. Принять решения о «спящей норме», предусмотренной ч. 1 ст. 132 Конституции России, – «Органы местного самоуправления самостоятельно … осуществляют охрану общественного порядка» и развитую в п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ – «организация охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа) муниципальной милицией». В соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 83 названного Федерального закона эти нормы «вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции». Проекты федеральных законов «О муниципальной милиции» вносились в Государственную Думу России неоднократно[27], но даже не были рассмотрены. По мнению МВД России[28], создание независимых федеральной полиции и муниципальной милиции приведет к неизбежному росту управленческого и обслуживающего персонала, а принимая во внимание, что большинство субъектов Российской Федерации и муниципальных образований являются дотационными, возможности органов местного самоуправления самостоятельно решать задачи по финансированию муниципальной милиции представляются сомнительными.
В последнее время на уровне отдельных муниципальных образований предпринимались попытки формировать в системе органов местного самоуправления определенные квазиструктуры[29] муниципальной милиции (в Ижевске, в Челябинске), однако такой опыт также свидетельствует о невысокой эффективности их деятельности на данном этапе. Поэтому, считаем, что в современной России идея создания муниципальной милиции, а соответственно и разработки проекта Федерального закона является нецелесообразной и, скорее, следует внести соответствующие изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, признав утратившими силу «пункт 8 части 1 статьи 15, пункт 9 части 1 статьи 16 и абзац 2 части 3 статьи 83».
Это решение не лишит органы местного самоуправления полномочий по осуществлению охраны общественного порядка, поскольку возможности в этой сфере имеются у органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством, например:
осуществление муниципального контроля и принятие мер реагирования на обнаруженные нарушения, включая составление протоколов об административных правонарушениях;
участие в обеспечении порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий;
взаимодействие с органами полиции, в том числе заслушивание отчетов должностных лиц полиции, осуществление дополнительных расходов за счет местных бюджетов на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, контроль за деятельностью территориальных органов внутренних дел через общественные советы, содействие поиску пропавших без вести и т.п.;
взаимодействие с объединениями граждан, участвующими в охране общественного порядка, в том числе установление границ территорий деятельности народных дружин, согласование избрания командиров народных дружин, согласование планов работы народных дружин, материальное стимулирование деятельности народных дружинников, их личное страхование, оказание иной поддержки, включая финансовую, народным дружинам;
участие в профилактике и противодействии терроризму и экстремизму, в профилактике и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов и др.
Полагаем, что в настоящее время целесообразно сосредоточиться на более интенсивном развитии имеющихся форм участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка, расширении функционала органов местного самоуправления при их реализации. В частности, требует совершенствование законодательство в сфере осуществления муниципального контроля и участия органов местного самоуправления в привлечении нарушителей к административной ответственности.
4. Включить предусмотренные законодательством субъектов Российской Федерации типичные административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность в новый КоАП РФ, предусмотрев взаимосвязанные изменения в ст. 28.3 КоАП РФ. Этот вариант признан наиболее оптимальным на заседании «круглого стола», проведенного 27 февраля 2017 года Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству по теме «Охрана общественного порядка: вопросы разграничения полномочий в административном законодательстве субъектов Российской Федерации»[30]. На основании указанного Решения в Законодательном Собрании Нижегородской области разработан соответствующий проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». В проекте отражены не восемь составов административных правонарушений, которые МВД России рекомендовало включать в Соглашения, а шесть, которые по результатам анализа законов 14 субъектов Российской Федерации, входящих в состав Приволжского федерального округа, (см. прилагаемую таблицу 5) могут быть отнесены к типичным.
В настоящее время полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по КоАП РФ разрешаются следующим образом:
1) прямо урегулированы КоАП РФ (например, ст. 3.13 предполагает, что порядок выполнения обязательных работ определяют органы местного самоуправления, ст. 23.2 наделяет комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, ст. 27.2 обязывает органы местного самоуправления предоставлять служебные помещения в случаях доставления физических лиц, ст. 28.3 наделяет должностных лиц органов местного самоуправления правом составления протоколов по делам об административных правонарушениях при осуществлении муниципального контроля и др.);
2) отнесены ст. 1.31 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации, которые крайне разнообразно решают указанные вопросы:
прямо наделяя органы местного самоуправления и их должностных лиц полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
предусматривая наличие административных комиссий, создаваемых органами местного самоуправления для рассмотрения дел об административных правонарушениях;
наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации в порядке, установленном главой 4 Федерального зак