4.. Участники законодательного процесса
Субъект права схематично можно определить как физическое или юридическое лицо – носитель юридических прав и обязанностей. Применительно к исследуемой теме, субъектами законодательного процесса являются его участники, наделенные соответствующим правом федеральным законом, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, от суммы действий и реализуемых решений которых зависит принятие (непринятие) нормативного правового акта в форме закона, а также обретение им юридической силы.
Конституцией РФ определен перечень органов государственной власти и должностных лиц, обладающих правом внесения законопроектов на рассмотрение палат Федерального Собрания. В соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Также право законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Указанные субъекты права законодательной инициативы являются основными участниками законодательного процесса.
Основным участником законодательного процесса является Государственная Дума. В соответствии с ч. 1 ст. 105 Конституции РФ принятие федеральных законов является исключительной компетенцией Государственной Думы. Именно в рамках осуществления законодательной процедуры в Государственной Думе закон приобретает свой окончательный вид. Необходимо также учитывать, что Конституция РФ содержит нормы, регламентирующие сроки рассмотрения федерального закона Советом Федерации и Президентом РФ. Государственная Дума не ограничена временем в вопросах рассмотрения законопроектов и принятия законов. Таким образом, ход законодательного процесса в Российской Федерации, как с точки зрения качества принимаемых законов, так и с точки зрения своевременности принятия тех или иных законов, в существенной мере зависит от Государственной Думы. Помимо этого Государственная Дума имеет конституционные механизмы преодоления отрицательной позиции Совета Федерации относительно федерального закона (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ), а вместе с Советом Федерации - отрицательной позиции Президента РФ (ч. 3 ст. 107).
Необходимо также учитывать, что в законодательный процесс вплетается влияние на законодателя политических партий, профсоюзов, различных "лоббистских" групп, научных, экспертных и информационных организаций и служб и др. Здесь есть место для неформальных согласований, переговоров, коалиций, различных форм рабочего сотрудничества и взаимодействия. Оживленная и разнообразная политическая жизнь последних лет показала, что порой именно такие формы выработки решений могут быть наиболее эффективными.
5. Особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. регионы развернули бурную нормотворческую деятельность. Анализ принятых правовых актов позволяет выделить содержательные особенности законодательства субъектов Российской Федерации в период активных социально-экономических преобразований.
1. Сокращается число законов, имеющих самостоятельный предмет правового регулирования. Появляется всё больше нормативных правовых актов, которые вносят изменения в уже действующее законодательство или дополняют его.
2. Происходит скрытый процесс «преобразования» предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в «предметы ведения Российской Федерации». В законах по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принимаемых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, содержится незначительное число норм, дающих право регионам самостоятельно регулировать аналогичные правоотношения.
3. Интенсивное нормотворчество характерно и для Российской Федерации. В связи с этим региональное законодательство нуждается в постоянном изменении с целью приведения в соответствие с законами Российской Федерации. Законодательство субъектов Российской Федерации приобретает «догоняющий» тип развития. Работа над постоянным внесением изменений создает иллюзию нестабильности законов субъектов Российской Федерации.
4. Нормы регионального законодательства часто носят декларативный характер. Они не устанавливают механизма реализации правовых предписаний, а имеют отсылочный характер, передавая решение тех или иных вопросов исполнительным органам государственной власти. В результате этого вместо одного закона появляются несколько нормативных актов, регулирующих сходные правоотношения. Или такие акты не принимаются вовсе и региональный закон остается мертвым.
5. При формировании системы законодательства в регионах очень упрощается законодательный процесс. Законы принимаются сразу в двух чтениях на одном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти. Такая процедура, становящаяся обычной практикой, не способствует эффективному формированию законодательной базы, так как у депутатов отсутствует возможность более детально обсудить принимаемые законы.
6. Правоприменительная практика наглядно продемонстрировала, что в современный период наблюдается тенденция к увеличению числа федеральных законов, закрепляющих разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти. Как результат – законы, изменяющие полномочия только на уровне регионов и не регулирующие каких-либо иных общественных отношений.
7. Существенно расширяется круг субъектов законодательной инициативы. В современный период к ним относятся, прежде всего, институты гражданского общества. Так, в Воронежской области – это Торгово-промышленная палата Воронежской области по вопросам экономики и внешнеэкономических связей, Союз сельскохозяйственных производителей Воронежской области по вопросам сельского хозяйства.
8. Все субъекты регионального законотворчества объединяет деятельность по реализации важнейшего конституционного права на создание собственных законов. Однако функции новых участников законодательного процесса различаются по объему и содержанию и строго регламентированы в нормативных правовых актах, устанавливающих процедурные правила принятия законов.
9. Народ как субъект законодательного процесса также может принимать участие в создании региональных законов. Однако с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. народ продолжает оставаться не самым активным участником законодательного процесса. Далеко не во всех субъектах Российской Федерации народ наделен правом законодательной инициативы и тем самым лишен возможности влияния на творческий процесс создания законов.
10. Количество этапов законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации неодинаково. Однако можно выделить стадии, которые характерны для всех регионов. К ним относятся: планирование законодательной деятельности, внесение предложений о подготовке проекта закона; принятие закона, утверждение закона высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), обнародование закона.
В настоящее время появляются новые стадии законодательного процесса, которые связаны с изменением как социально-политической ситуации в стране, так и федерального законодательства. К ним можно отнести мониторинг правоприменения. Эффективность создания законодательства субъектов Российской Федерации неразрывно связана с оценкой качества нормативных правовых актов. Именно с помощью мониторинга определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются проблемы, коллизии и противоречия. Это обеспечивает не только научно обоснованный подход к принимаемым нормативным актам, но и согласованность системы законотворчества в целом. Именно то, что процедура мониторинга закреплена в различных правовых актах субъектов Российской Федерации, дает право сделать вывод, что это новая самостоятельная стадия законодательного процесса, в основе которой лежат процессуальные нормы, определяющие эффективность и результативность законодательства.
6. Раскройте понятие «законодательная техника»
В.К Бабаева отмечает, что законодательная техника — важнейшая составная часть (наряду с правоприменительной техникой) юридической техники, представляющей собой совокупность специфических средств, правил и приемов наиболее оптимального правового регулирования общественных отношений.
Законодательная техника — совокупность средств, правил и приемов разработки, оформления, опубликования и систематизации нормативных правовых актов.
Законодательная техника включает в себя средства, способы и приемы:
— выражения воли законодателя (языковые, логические и техникоюридические приемы). Здесь речь идет прежде всего о терминах, конструкциях, символах, неопровержимых презумпциях и фикциях;
— формирования и выражения содержания законодательного материала в статьях закона. Речь идет об абстрактном и казуистическом способах изложения норм, о наиболее оптимальном соотношении нормы права и статьи закона и др.;
— структурного построения норм права и нормативных правовых актов. С этой точки зрения норма права, регулирующая поведение людей, обязательно должна включать в себя гипотезу, диспозицию и санкцию. Крупные законодательные акты включают преамбулу или иные вводные положения. Кодексы, как правило, делятся на Общую и Особенную части; законы обычно делятся на статьи, а те, в свою очередь, на части; акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, акты субъектов РФ и органов местного самоуправления — на пункты;
— процедуры принятия законопроектов (проектов нормативных правовых актов). Имеются в виду стадии нормотворческой деятельности, процедурные приемы голосования, первое, второе и третье чтения законопроекта и др.;
— опубликования и вступления в силу: сроки, способы и место опубликования, порядок вступления принятых нормативных правовых актов в силу, обратная сила закона и др.;
— систематизации законодательства. В строгом смысле слова это уже не законодательная техника, но приемы, средства и правила систематизации весьма близко примыкают к правотворчеству и связаны с последующей обработкой нормативного правового материала. Речь идет о правилах, приемах и средствах кодификации, инкорпорации, консолидации.