Административный ресурс в избирательном процессе
1. Общая характеристика административного ресурса в избирательном процессе
2. Система мер предупреждения административного ресурса в избирательном процессе в российском законодательстве
Общая характеристика административного ресурса в избирательном процессе
Административный ресурс– одна из дискуссионных проблем,обсуждаемых в правовой, политологической и публицистической литературе.
Проведенный нами контент-анализ периодических печатных изданий: «Российская газета», «Аргументы и факты», «Известия», свидетельствует о том, что термин «административный ресурс» чаще всего употребляется применительно к указанию на злоупотребления лицами своим должностным положением или статусом в личных или групповых интересах. Причем, чаще всего термин «административный ресурс» используется применительно к сфере бизнеса (работа ресурса на рынок и инновации) – 7 упоминаний. Об использовании административного ресурса в сфере управления в государственных органах и на местах выявлено 4 упоминания. В целом об административном ресурсе и его характерных чертах обнаружено 5 упоминаний. И наименьшее количество упоминаний использования административного ресурса – всего три – связаны с избирательным процессом.
Полученные результаты проведенного криминологического исследования позволяют сделать вывод о том, что термин административный ресурс плотно вошел в словарный оборот и используется для характеристики использования властных полномочий уполномоченными лицами. Сферы существования административного ресурса различны и избирательный процесс – не исключение. Столь низкие результаты выявления числа упоминаний об использовании в рамках избирательного процесса административного ресурса связано, на наш взгляд, с отсутствием в исследуемый период проведения значимых федеральных или региональных избирательных кампаний.
По мнению многих теоретиков, избирательные кампании, пожалуй, самая плодотворная сфера для исследования административного ресурса, поскольку именно здесь он проявляется с наибольшей остротой и выразительностью[1].«Административный ресурс, с одной стороны, являясь элементом государственного управленческого механизма, интересует теоретиков политической науки. Но, с другой стороны, это явление занимает и правоведов, так как справедливо считается, что использование административного ресурса сопряжено с нарушением должностными лицами норм законодательства или правил профессиональной этики»[2].
Общепризнанного понятия административного ресурса в настоящее время не сложилось, в литературе предложено лишь несколько определений административного ресурса в избирательном процессе.Рассмотрим некоторые из них.
Сотрудники российского отделения антикоррупционного центра Transparency International Е. Панфилова и С. Шевердяев при исследовании практики злоупотребления административным ресурсом на выборах объясняют её экономической детерминацией[3]. «Истинный мотив (использования административного ресурса – Н. Д.), – отмечают исследователи, – связан с личной заинтересованностью и, в общем, состоит в гарантировании сохранения или улучшения своего должностного статуса»[4]. В том числе, существует мнение, что вся «информация, которой владеет власть, да и само наличие иерархической административной структуры представляет собой, административный ресурс, но – в широком смысле этого слова»[5].
Определение административного ресурса в избирательном процессе предлагает И. А. Дамм, под которым понимается «использование лицами или кандидатами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, находящимися на государственной (гражданской, военной, правоохранительной) или муниципальной службе либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности преимуществ, своего должностного или служебного положения в интересах определенных участников избирательного процесса (личных интересах) с целью достижения определенного результата на выборах, референдуме»[6].
О. Северская раскрывает понятие административного ресурса в зависимости от времени его использования: «в общем и целом, можно заключить: в «мирное» время административный ресурс - это административные возможности, позволяющие сделать что-то реальное, используя рычаги управления, в «военное» - то самое, хорошо известное, «служебное положение», которым можно и злоупотребить, и использовать его в определенных целях»[7].
Кроме того, О. В. Важенина отмечает следующее: «Если исходить из такого понятия, то, очевидно, что административный ресурс, прежде всего, используется в системе управления, а уже потом в различных его проявлениях присутствует и в других сферах жизнедеятельности человека.Если говорить обобщенно, то административный ресурс подразумевает довольно широкий набор легальных, полулегальных и явно незаконных методов, применяемых на всех стадиях избирательной кампании и государственного управления»[8].
Сравнивая понятия, предложенныеисследователями, выделим признаки административного ресурса в избирательном процессе:
- действует в сфере управления;
- используется лицами или кандидатами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности;
- используется из личной заинтересованности;
- нарушает принцип равенства участников избирательного процесса.
Нельзя не заметить, что признаки, характеризующие административный ресурс на разных стадиях избирательного процесса значительно искажают конкуренцию кандидатов, поскольку практически все они относятся к негативным проявлениям коррупции в избирательном процессе.«Коррупция в избирательном процессе – это социально-негативное явление, искажающее реальную политическую конкуренцию, заключающееся в использовании субъектами избирательного процесса своего статуса, служебного положения в личных или групповых интересах с целю противоправного извлечения выгод материального и (или) нематериального характера в ходе подготовки и проведения выборов, референдума, а также в предоставлении или обещании таких выгод»[9].По перечисленным признакам и данному определению заметна часть (административный ресурс) и целое (коррупция в избирательном процессе),и поэтому административный ресурс в избирательном процессе в научной литературе называется самостоятельной формой коррупции в избирательном процессе[10].
В научной литературе выделены формы административного ресурса, в которых он наиболее часто проявляется в действительности:
принуждение избирателей к голосованию кандидата от власти[11];участие в избирательной кампании государственных и муниципальных чиновников на стороне одного из кандидатов; принуждение предпринимателей, руководителей предприятий и учреждений к перечислению определенных денежных сумм как в различные благотворительные фонды, так и напрямую в избирательный фонд кандидата - введение своеобразного «налога» на выборы; формирование списков кандидатов, поддерживаемых исполнительной властью[12] и другие.Приведенные формы использования административного ресурса в избирательном процессе существенно нарушает политическую конкуренцию и равноправие кандидатов. Все перечисленные формы действуют непосредственно на разных уровнях власти, а особенно на региональном уровне, поскольку здесь административному ресурсу легче внедриться и «оставаться незамеченным».
Например, «на этапе проверки избирательных документов происходят просто фантастические вещи. Может оказаться, что кандидат «подделал» печать избирательной комиссии на своих подписных листах - тогда все подписи могут быть забракованы, будь они хоть трижды реальные и правильные. (Обязательное наличие печати на подписных листах, особой нумерации или «защиты» - чистый произвол избиркомов)»[13].
К тому же, сущность административного ресурса как формы коррупции на начальном этапе избирательного процесса видна в следующем: «На самых покорных и тревожных кандидатах отрабатывается масса разного рода бюрократических штучек: дополнительные уведомления (на то, что решил выдвигаться, и дополнительно - на сбор подписей), заявления, согласования. Несмотря на то, что такие придирки по отдельности не могут стать причиной отказа в регистрации, в целом они дают убедительную картину нарушений кандидатом предвыборного законодательства еще до всяких выборов»[14].
«В настоящее время хотят слухи о том, что в выборах выигрывают далеко не те, кто знают и регулируют разные предвыборные технологии. Побеждают те, кто продвигается к цели с помощью заинтересованных лиц и соответствует их интересам. Не раз отмечалось, что средства, направленные на продвижение кандидата используются задолго до избирательной компании и это не только взятки и подкуп чиновников. Службы безопасности корпораций разбиваются в лепешку в поисках необходимых аргументов для наиболее несговорчивых чиновников, партнеров по бизнесу и конкурентов. Именно на этом этапе происходят торги за будущее перераспределение собственности, статусов, влияния и саму власть. Каждый ищет наиболее безопасные и наиболее эффективные методы переговоров. Все заинтересованы в жестко прогарантированных договоренностях, таким гарантом чаще всего и выступает первое лицо администрации - потенциальный носитель административного ресурса»[15].
Сказанное позволяет сделать вывод, что административный ресурс в свою очередь, как властное средство и метод проникает в различные сферы общественной жизни: государственное управление, избирательный процесс, бизнес, образование и др.
Вместе с тем, наибольшую опасность таит в себе использование административного ресурса в рамках избирательного процесса, поскольку в данном случае происходит вмешательство в демократическую процедуру обновления к власти, в связи с чем, искажается основное предназначение такой процедуры.