В соответствии со статьей 7 Конституции РФ - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Согласно статье 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. По предметам совместного ведения, в силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Помимо Конституции Российской Федерации, на федеральном уровне данные отношения регулируются международными договорами и соглашениями, участницей которых является Российская Федерация, федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами.
На федеральном уровне основополагающим нормативными правовыми актами в сфере социального обеспечения являются:
Законы Российской Федерации:
- от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»;
- от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в последней редакции Федерального закона от 24.07.2009 № 213-ФЗ);
- от 18.10.1991 № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий»;
- от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»;
- от 09.06.1993 № 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов».
Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1 (в последней редакции Федерального закона от 27.12.2009 № 365-ФЗ).
Федеральные законы:
- от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» (в последней редакции Федерального закона от 21.12.2009 № 327-ФЗ);
- от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей;
- от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»;
- от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации;
- от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживании населения в Российской Федерации»;
- от 10.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»;
- от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (в последней редакции Федерального закона от 17.12.2009 № 315-ФЗ);
- от 09.01.1997 № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» (в последней редакции Федерального закона от 24.07.2009 № 213-ФЗ);
- от 24.10.1997 № 134-ФЗ от 24.10.1997 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»;
- от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (в последней редакции Федерального закона от 28.11.2009 № 295-ФЗ);
- от 26.11.1998 № 175-ФЗ «О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» (в последней редакции Федерального закона от 23.07.2008 № 160-ФЗ);
- от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»;
- от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»;
- от 19.06.2000 № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда»;
- от 07.08.2000 № 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в РФ»;
- от 07.11.2000 № 136-ФЗ «О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием»;
- от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»;
- от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»;
- от 05.04.2003 № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи»;
- от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»;
- от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве».
Указ Президента Российской Федерации от 05.05.1992 № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (в редакции Указа Президента РФ от 25.02.2003 № 250).
Постановления Правительства Российской Федерации:
- от 20.08.2003 № 512 «О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи» (в последней редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 01.12.2007 № 837);
- от 19.11.2004 № 663 «О порядке награждения граждан нагрудным знаком «Почетный донор России»;
- от 30.11.2005 № 708 «Об утверждении Правил обеспечения инвалидов собаками-проводниками, включая выплату ежегодной денежной компенсации расходов на содержание и ветеринарное обслуживание собак-проводников»;
- от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации 24.12.2008 № 1001);
- от 03.03.2007 № 136 «О порядке предоставления мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, в связи с исполнением ими трудовых обязанностей, а также выплаты пособия на погребение граждан, погибших (умерших) в связи с чернобыльской катастрофой»;
- от 07.04.2008 № 240 «О порядке обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации и отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическими изделиями»;
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.12.2005 № 2347-р «Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду».
Постановление Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 07.07.1999 № 21 «Об утверждении порядка выдачи удостоверений о праве на льготы бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период второй мировой войны».
Законом Российской Федерации от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»:
- предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг:
1) гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы или с работами по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС;
2) инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы из числа:
граждан (в том числе временно направленных или командированных), принимавших участие в ликвидации последствий катастрофы в пределах зоны отчуждения или занятых на эксплуатации или других работах на Чернобыльской АЭС;
граждан, эвакуированных из зоны отчуждения и переселенных из зоны отселения либо выехавших в добровольном порядке из указанных зон после принятия решения об эвакуации;
граждан, отдавших костный мозг для спасения жизни людей, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, независимо от времени, прошедшего с момента трансплантации костного мозга, и времени развития у них в этой связи инвалидности (абзац 2 пункта 3 части 1 статьи 14).
Законом Российской Федерации от 18.10.1991 № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий»:
- предоставление мер социальной поддержки, выплата компенсаций реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий (часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 16).
Законом Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании»:
- установление порядка обращения за компенсацией части платы, взимаемой с родителей или законных представителей за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, а также порядок ее выплаты.
Законом Российской Федерации от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»:
- установление гарантий и компенсаций для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и являющихся работниками организаций, финансируемых из бюджетов субъектов РФ, а также лиц, получающих пособия, стипендии и компенсации за счет средств бюджета субъекта РФ (часть 2 статьи 3).
Законом Российской Федерации от 09.06.1993 № 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов» предоставление следующих мер социальной поддержки гражданам, награжденным знаком «Почетный донор России»:
- первоочередное приобретение по месту работы или учебы льготных путевок для санаторно-курортного лечения;
- предоставление ежегодного оплачиваемого отпуска в удобное для них время года;
Федеральным законом от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»:
- установление порядка назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка (часть 3 статьи 3);
- назначение и выплата единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью, единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.
Федеральным законом от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»:
- утверждение перечня гарантированных государством социальных услуг с учетом потребностей населения, проживающего на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации (часть 3 статьи 4).
Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»:
участие в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов РФ;
принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных НПА субъектов Российской Федерации;
участие в определении приоритетов в осуществлении социальной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов РФ с учетом уровня социально-экономического развития этих территорий;
разработка, утверждение и реализация региональных программ в области социальной защиты инвалидов в целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в общество, а также право осуществления контроля за их реализацией;
осуществление обмена с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти информацией о социальной защите инвалидов и об оказании им социальной поддержки;
предоставление дополнительных мер социальной поддержки инвалидам за счет средств бюджетов субъектов РФ;
содействие трудовой занятости инвалидов, в том числе стимулирования создания специальных рабочих мест для их трудоустройства;
осуществление деятельности по подготовке кадров в области социальной защиты инвалидов;
финансирование научных исследований, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области социальной защиты инвалидов;
содействие общественным объединениям инвалидов (статья 5);
- определение: порядка воспитания и обучения детей-инвалидов на дому, а также размеры компенсации затрат родителей на эти цели (часть 5 статьи 18):
порядка социально-бытового обслуживания инвалидов (часть 1 статьи 28);
- установление минимального количества специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов;
Федеральным законом от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживании населения в РФ»:
- установление порядка государственных стандартов социального обслуживания (пункт 2 статьи 6);
- определение оснований и порядка предоставления материальной помощи (пункт 2 статьи 8);
- установление порядка предоставления бесплатного социального обслуживания определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 15);
- установление порядка оказания платных социальных услуг в государственной системе социальных служб;
- определение мер социальной поддержки работников государственной системы социальных служб.
Федеральным законом от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»:
- осуществление разработки целевых программ по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечение создания для них государственных учреждений и центров;
- установление:
дополнительных видов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
размера и порядка возмещения расходов курсов по подготовке к поступлению в учреждения среднего и высшего профессионального образования на обучение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (пункт 1 статьи 6);
размера и порядка возмещения расходов образовательных учреждений начального профессионального образования на обучение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (пункт 2 статьи 6);
- установление дополнительных гарантий прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на имущество и жилое помещение (абзац 3 пункта 1 статьи 8).
Федеральным законом от 09.01.1997 № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы»:
- предоставление дополнительных прав и льгот за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы (часть 3 статьи 8).
- установление условий и порядка предоставления социальной поддержки малоимущим семьям (гражданам).
Федеральным законом от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»:
- определение размера, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным настоящим Федеральным законом, в соответствии с целями, установленными настоящим Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий (часть 1 статьи 5);
- установление порядка назначения государственной социальной помощи, оказываемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (абзац 4 части 2 статьи 8);
- определение размера государственной социальной помощи (статья 11).
Федеральным законом от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ»:
- определение условий предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов РФ и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов.
Федеральным законом от 10.01.2002 № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»:
- предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, получившим суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения, превышающую 25 сЗв (бэр).
Федеральным законом от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»:
- установление дополнительных мер поддержки семей, имеющих детей, за счет средств бюджета субъекта РФ.
Известно, что Российская Федерация ратифицировала крайне мало международных актов в сфере социального обеспечения. Если рассматривать общемировой уровень, то это Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966г., Конвенция ООН о правах ребенка 1989 г., Конвенция МОТ №103 1952 г. об охране материнства. На региональном уровне – это Европейская социальная хартия (пересмотренная) от 3 мая 1996 г., которая была ратифицирована (не в полном объеме) Российской Федерацией в 2009 г. Нормы законодательства о социальном обеспечении и иных отраслей законодательства (семейного, трудового, жилищного) в целом соответствуют положениям этих актов.
Уже много лет говорится о необходимости ратификации основополагающей в социальной сфере Конвенции МОТ №102 1952 г. о минимальных нормах социального обеспечения и Европейского кодекса социального обеспечения, принятого Советом министров Совета Европы в 1964 г. и пересмотренного в 1990 г. Анализ состояния российского законодательства с учетом названных документов показывает, что многие их положения российским законодательством выполняются. Это касается степени охвата занятого населения системами социального страхования, правилами выплаты пособий, ограничениями по участию застрахованных лиц в финансированию таких систем и др.
В ближайшем будущем говорить о возможной ратификации международных актов, и в частности Конвенции №102, не представляется возможным. Основанием для такого вывода служат главным образом положения российского пенсионного законодательства о размерах пенсий. Это касается минимальных гарантий и размеров, соотносимых со стажем и заработком.
Указанные требования к законодателю вытекают из международных актов, признанных РФ, в частности из Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Обязательства, налагаемые участием России в этих актах, требуют не только признания, но и фактического обеспечения права каждого на достаточный жизненный уровень, необходимый для поддержания достоинства и свободного развития личности.
Несовершенство правового регулирования в области размеров социальных выплат отрицательно сказалось на ратификации Россией Европейской социальной хартии. Данная ратификация осуществлена частично, нормы о социальном обеспечении фактически полностью остались за ее рамками. Неготовность России ратифицировать важнейшие нормы п. 2 и 3 ст. 12 Хартии о поддержании системы социального обеспечения на удовлетворительном уровне и ее последовательном совершенствовании объясняется именно этим обстоятельством. Ведь соблюдение минимальных норм в отношении уровня пенсий и пособий, закрепленных в Конвенции № 102 1952 г. и ЕКСО 1964г., является необходимым условием для реализации указанных положений Хартии. Европейский комитет социальных прав при правовой оценке соответствия национальных систем социального страхования положениям Хартии подчеркивает, что государство, не обеспечивающее принятых минимальных стандартов, не выполняет и требования п. 3 ст. 12 Хартии (об обеспечении более высокого уровня защиты), даже если оно предприняло усилия по повышению уровня своей системы социального обеспечения.
Согласно статье 7 Конституции социальная защита охватывает охрану труда и здоровья людей, установление гарантированного минимума оплаты труда, государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, систему социальных служб и др. Еще более широко как в отношении различных категорий населения, так и в отношении мер их поддержки используется это понятие в текущем законодательстве. Законодатель говорит о социальной защите применительно к определенным социальным группам, нуждающимся в его повышенном внимании в силу причин самого разного плана. К ним отнесены не только граждане, традиционно охватываемые сферой социального обеспечения, например, инвалиды и лица пенсионного возраста, но и другие категории населения, в том числе полностью трудоспособные и имеющие доходы от своей профессиональной деятельности, например, военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов, судьи, участники войн, ликвидации последствий стихийных или техногенных катастроф и лица, пострадавшие от таких событий, беженцы, жертвы насилия в семье и др.
Неотъемлемой частью социального обеспечения является предоставление нетрудоспособным, нуждающимся в этом гражданам, социальных услуг взамен либо в дополнение к денежным выплатам (например, услуг домов-интернатов и других социальных учреждений), а также разного рода льгот и преимуществ (например, по оплате лекарств, по бесплатному протезированию и др.).
Чтобы располагать необходимыми денежными средствами для финансирования социального обеспечения работников и их семей, государство традиционно использует институт социального страхования - основной подсистемы в системе социального обеспечения. В социальном обеспечении нуждаются также и не работавшие ранее граждане, лишившиеся способности к труду или потерявшие кормильца вследствие войн и военных конфликтов, природных, техногенных катастроф, незаконных политических репрессий. Материальная поддержка необходима детям, в том числе лишенным попечения родителей, малообеспеченным семьям и лицам, одиноким нетрудоспособным гражданам, которые не были застрахованы. Поэтому параллельно с системой социального страхования развивалась и та часть социального обеспечения, которая финансируется непосредственно из государственного бюджета.
До 1990 г. законодательство о социальном обеспечении было единым для всего СССР. На уровне союзных республик, в том числе и РСФСР, самостоятельно регулировались лишь некоторые второстепенные вопросы этой сферы. С конца 1990 г. в России начался новый этап развития российского законодательства о социальном обеспечении. 20 ноября 1990 г. был принят Закон "О государственных пенсиях в РСФСР". В 1993 г. вступил в действие Закон Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей".
В последнее десятилетие в сферу действия права социального обеспечения были включены новые категории граждан и новые виды социальных страховых рисков.
В 1995 г. были приняты два федеральных закона о социальном обслуживании. Федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" социальное обслуживание определяется как деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг, материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (статья 1). Государство гарантирует гражданам право на социальное обслуживание государственной системой социальных служб по основным видам, определенным законом (пункт 1 статьи 7).
Весьма важное значение имеет положение статьи 6 этого закона о том, что социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объему и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Государственные стандарты утверждаются Правительством РФ и являются обязательными для социальных служб независимо от форм собственности на всей территории Федерации.
Согласно статье 24 этого закона социальные услуги, входящие в федеральный перечень, предоставляются бесплатно либо на условиях частичной или полной оплаты. Основным критерием дифференциации условий пользования социальными услугами является уровень материальной обеспеченности нуждающегося в них лица и его семьи.
В качестве примера можно назвать следующие российские законы: "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (1996), "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" (1997) и др.
Названные федеральные законы предусматривают комплекс самых разных социальных услуг. Между тем далеко не все граждане могут получить необходимую им социальную поддержку. Достаточно обратиться к статьям рассматриваемых законов о финансировании социального обслуживания, чтобы понять, что у него нет надежных и достаточных источников финансовых средств. Известно что не хватает необходимых помещений, оборудования; специалистов и прочих ресурсов, без которых законы не могут быть реализованы.
Введены дополнительные гарантии по социальной защите детей и детей-инвалидов; расширены льготы гражданам, имеющим детей; отдельным категориям граждан по оплате жилья и коммунальных услуг; гражданам, подвергшимся воздействию радиации; лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; установлен порядок финансирования мер социальной защиты ветеранов.