Государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль за осуществлением предпринимательской деятельности
Понятие государственного контроля (надзора) и муниципального контроля
2. Понятие порядка осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Виды и основания проверок
3. Порядок организации и оформления результатов проверки.
4. Последствия выявленных при проведении проверок нарушений
Понятие государственного контроля (надзора) и муниципального
Контроля
Государственный контроль (надзор) выступает в качестве одного из средств государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности[1]. Его целью является как обеспечение публичных интересов государства, так и защита прав субъектов предпринимательской деятельности[2].
Государственный контроль (надзор) (далее – государственный контроль, контроль) осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (далее – Закон о государственном контроле), который выступает в качестве системообразующего нормативного правового акта в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору[3].
Применительно к высшим финансовым контрольным органам определение контроля приводится в ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой ΙX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов финансового контроля (ИНТОСАИ), «Контроль – не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем»[4].
В ст. 2 Закона о государственном контроле под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных данным законом, другими нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельностьуказанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Муниципальный контроль – деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.
Органы муниципального контроля осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и определяются муниципальными образованиями самостоятельно. На практике встречаются, например, отделы градостроительного кадастра и надзора, услуг населению и защиты прав потребителей, муниципального строительного контроля и др.[5]
Из названия Закона о государственном контроле возникает вопрос о соотношении понятий «надзор» и «контроль», которые в них представлены как синонимы. В юридической литературе по данному вопросу нет единого мнения[6]. На наш взгляд, данные понятия созвучны, но, тем не менее, имеют и отличительные черты. Так, к характерным особенностям контроля следует отнести: возможность его осуществления в отношении подчиненных органов; право контролирующих органов воздействовать на оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта; осуществление оценки деятельности контролируемого объекта с точки зрения законности и в плане целесообразности. Он может осуществляться государственными, ведомственными, производственными, общественными органами, – в зависимости от субъектов, от имени которых производится контроль, и сферы действия контроля.
Отличительными чертами надзора являются следующие: осуществляется исключительно государственными органами и заключается в постоянном, систематическом наблюдении ими за деятельностью поднадзорных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности; здесь отсутствуют отношения соподчинения надзорных органов с поднадзорными и оценка деятельности поднадзорного объекта только на предмет законности; не допускается вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта[7].
Состояние государственного контроля на современном этапе отличается разнообразием видов контроля и множественностью органов, его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе. Только на федеральном уровне насчитывается около 30 видов государственного контроля, осуществляемых в порядке, определенном Законом о государственном контроле[8]; недостаточностью разработанности методик (технологий) контроля.
В настоящее время в России отсутствует единый координационный центр, в ведении которого находились бы все контролирующие органы. В то же время, из анализа Закона о государственном контроле можно прийти к выводу о том, что в определенной мере в качестве такового органа выступает Генеральная прокуратура. Так, согласно ч. 6 ст. 9 закона все органы государственного контроля должны направлять проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры, которые должны рассмотреть их на предмет законности включения в них объектов государственного контроля и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, внести предложения руководителям органов государственного контроля о проведении совместных плановых проверок (ч. 6.1 ст. 9). После обобщения поступивших от органов государственного контроля ежегодных планов проведения плановых проверок органы прокуратуры направляют их в Генеральную прокуратуру РФ, которая формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного года (ч. 6.4, ч. 7 ст. 9). В целях обеспечения учета проводимых при осуществлении государственного контроля проверок, а также их результатов должен быть создан единый реестр проверок, оператором которого является Генеральная прокуратура РФ (ст. 13.3).
В США, например, эту важную функцию выполняет созданный в 1981 г. Президентский Совет по честности и эффективности, главной задачей которого является координация деятельности всех контрольно-ревизионных органов США в борьбе с различными злоупотреблениями в системе исполнительной власти. Совет возглавляет заместитель директора Административно-бюджетного управления Президента США. Кроме него, в Совет входят по должности заместитель министра юстиции, заместитель директора ЦРУ, директор Управления кадров, а также 19 генеральных инспекторов ведущих федеральных ведомств.
В Китае (КНР) координацию контрольных органов, организацию их взаимодействия осуществляет Министерство контроля, являющееся структурным подразделением Правительства КНР.
В Японии вопросы координации контрольных полномочий министерств и ведомств решает Управление административного контроля при канцелярии премьер-министра Японии.
Государственный контроль и муниципальный контроль (далее – государственный контроль) подлежит классификации по различным основаниям. С точки зрения предмета контроля, т.е. круга проверяемых вопросов, контроль подразделяется на общий (ведется в отношении деятельности проверяемого объекта в целом) и специальный (проводится в отношении либо определенного вида деятельности, либо определенного рода организаций).
При осуществлении общего контроля проверяется соответствие решений и действий подконтрольного объекта Конституции РФ, законам и другим нормативным актам, а также своевременность и качество исполнения решений государственных органов.
При осуществлении специального контроля контролируется одна из сторон деятельности подконтрольного объекта. К специальным видам контроля, например, относятся финансовый, валютный, налоговый, таможенный контроль.
В зависимости от того, на какой стадии деятельности контрольного объекта проводится проверка, выделяют предварительный, текущий и последующий контроль.
Предварительный контроль представляет собой проверку контролируемых объектов, проводимую до начала исполнения управленческих решений, получения информации об имеющих место нарушениях. Текущий контроль проводится в процессе выполнения решений, позволяя своевременно выявлять трудности и недостатки в реализации принятых решений и вырабатывать меры по их устранению. Последующий контроль осуществляется после выполнения решений, получения информации о допущенных нарушениях[9].
Закон о государственном контроле распространяется не на все виды государственного контроля. В частности, его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются:
1) при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия; 2) при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования; 3) при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства РФ; 4) при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу; 5) при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий; 6) при проведении проверки устранения обстоятельств, послуживших основанием назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности; 7) к мероприятиям по контролю, направленным на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком; 8) к мероприятиям, проводимыми должностными лицами пограничных органов при осуществлении своих полномочий во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ, а также в Азовском и Каспийском морях; 9) к мероприятиям, проводимым должностными лицами войск национальной гвардии РФ при выявлении нарушений требований к оборудованию инженерно-техническими средствами охраны важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях, подлежащих охране войс5ками национальной гвардии РФ.
Положения Закона о государственном контроле, устанавливающие порядок организации и проведения проверок,не применяются также при осуществлении следующих видов государственного контроля:
1) контроль за осуществлением иностранных инвестиций; 2) контроль за экономической концентрацией; 3) контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере; 4) налоговый контроль; 5) валютный контроль; 6) таможенный контроль; 7) портовый контроль; 8) контроль за уплатой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; 9) контроль на финансовых рынках; 10) банковский надзор; 11) страховой надзор; 12) надзор в национальной платежной системе; 13) контроль за осуществлением клиринговой деятельности; 14) контроль за осуществлением деятельности по проведению организованных торгов; 15) контроль за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; 16) контроль за соблюдением требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; 17) пограничный, санитарно-карантинный, ветеринарный, карантинный фитосанитарный и транспортный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ; 18) контроль за соблюдением требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов; 19) федеральный государственный контроль (надзор) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса;
20) контроль за деятельностью организаторов распространения информации в сети «Интернет», связанной с хранением информации о фактах приема, передачи, доставки и (или) обработки голосовой информации, письменного текста, изображений, звуков или иных электронных сообщений пользователей сети «Интернет» и информации об этих пользователях; 21) контроль за соблюдением требований в связи с распространением информации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; 22) контроль и надзор за обработкой персональных данных; 23) государственный контроль при ввозе в РФ из государств, не входящих в ЕЭС, и вывозе из РФ в государства, не входящих в ЕЭС, драгоценных металлов, драгоценных камней и сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы.
Вышеперечисленные сферы государственного контроля регулируются специальными законами. Например, государственный контроль за экономической концентрацией является предметом регулирования Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, налоговый контроль – НК РФ, валютный контроль – Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ.
Кроме того, особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля:
1) контроль за соблюдением антимонопольного законодательства РФ, за исключением контроля за экономической концентрацией; 2) лицензионный контроль; 3) экспортный контроль; 4) надзор за деятельностью саморегулируемых организаций; 5) федеральный контроль (надзор) в сфере миграции; 6) федеральный надзор в области связи; 7) федеральный контроль за обеспечением защиты государственной тайны; 8) надзор в сфере рекламы; 9) федеральный транспортный надзор (в области гражданской авиации, железнодорожного транспорта, торгового мореплавания, внутреннего водного транспорта и автомобильного транспорта); 10) федеральный надзор в области безопасности дорожного движения; 11) федеральный контроль в области транспортной безопасности; 12) федеральный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; 13) федеральный надзор в области использования атомной энергии; 14) надзор в области обеспечения радиационной безопасности; 15) федеральный надзор в области промышленной безопасности; 16) федеральный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений; 17) федеральный пожарный надзор; 18) строительный надзор; 19) контроль на территории особой экономической зоны; 20) контроль в сферах естественных монополий; 21) контроль в области регулируемых государством цен (тарифов); 22) надзор в области организации и проведения азартных игр; 23) надзор за проведением лотерей; 24) федеральный надзор за деятельностью некоммерческих организаций; 25) региональный контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси; 26) региональный жилищный надзор, муниципальный жилищный контроль; 27) контроль в сфере образования; 28) региональный контроль в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; 29) федеральный контроль за деятельностью аккредитованных лиц; 30) экологический надзор; 31) государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль; 32) контроль в свободной экономической зоне; 33) федеральный государственный пробирный надзор; 34) федеральный надзор в сфере обращения лекарственных средств; 35) контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов; 36) федеральный государственный надзор за деятельностью религиозных организаций.
Например, особенности организации и проведения лицензионного контроля установлены Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ, в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов – Положением о федеральном государственном надзоре в сфере обращения лекарственных средств, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 октября 2012 г. № 1043.
Понятие порядка осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Виды и основания проверок
В целях эффективности осуществления государственного контроля на законодательном уровне должен быть предусмотрен его порядок. Однако Закон о государственном контроле не содержит определения порядку осуществления государственного контроля и не определяет его элементы. Только на основе анализа понятий терминов «государственный контроль (надзор)», «мероприятия по контролю», «проверка», приведенных в статье 2 закона, можно прийти к выводу, что порядок осуществления государственного контроля включает в себя: 1) организацию и проведение проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, 2) принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, 3) систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, 4) рассмотрение документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, 5) обследование используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, транспортных средств, зданий, грузов и др., 6) отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, 7) проведение исследований и испытаний указанных объектов, 8) проведение плановых осмотров, 9) обследование особо охраняемых природных территорий и др., 10) проведение экспертиз, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда, 11) проведение расследования по установлению причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда и др.
К сожалению, в Законе о государственном контроле описаны лишь вопросы организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, рассмотрения их документов, а также принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Иные элементы порядка осуществления государственного контроля в нем отсутствуют.
Организация и проведение проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как элемент порядка осуществления государственного контроля включает в себя определение предмета проверки, периодичность проведения проверок, сроки уведомления проверяемых лиц о времени проведения проверки, основания для проведения проверок, порядок организации проверок, порядок оформления результатов проверки.
Осуществляемые органами государственного контроля проверки подразделяются на плановые и внеплановые, которые могут проводиться в форме документарной и (или) выездной проверки.
В случаях, установленных федеральным законом, отдельные виды государственного контроля (надзора) могут осуществляться без проведения плановых проверок. В частности, если деятельность хозяйствующего субъекта и (или) используемые им производственные объекты отнесены к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности.
В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона о государственном контроле предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (далее – обязательных требований), а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.
Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых и утверждаемых органами государственного контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.
Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:
1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;
2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;
3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.
Плановые проверки могут проводиться не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено законом. Например, в сферах здравоохранения, в социальной сфере, в сферах электроэнергетики, энергоснабжения и повышения энергетической эффективности, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством РФ. Предусмотрена особая периодичность проведения плановых проверок и для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей – членов саморегулируемых организаций: она проводится в отношении не более чем десяти процентов общего числа членов СРО и не менее чем двух членов СРО в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено федеральным законом.
Периодичность проведения плановых проверок вызывает много нареканий на практике. Здесь необходимо добиться соблюдения баланса интересов хозяйствующих субъектов и потребителей: с одной стороны, следует устранить для бизнеса излишние барьеры, с другой стороны, необходимо обеспечить защиту слабой стороны в экономических отношениях (потребителя товаров, работ, услуг).
Одним из решений этого вопроса является введение системы риск- ориентированного подхода, который представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного наблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определенной категории риска – также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований. Критерии отнесения деятельности хозяйствующих субъектов и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности определяются Правительством РФ, если такие критерии не установлены федеральным законом.
Правительством РФ в этом случае может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок. Предлагается установить следующую периодичность проведения плановых проверок при высокой степени риска – не чаще одного раза в год; при средней степени риска – не чаще одного раза в три года; при умеренном риске – не чаще одного раза в пять лет[10].
В настоящее время система оценки рисков частично введена в российское законодательство. Так, в законодательстве о промышленной безопасности все опасные производственные объекты были ранжированы на четыре класса опасности, и соответственно проведение проверок, включая режим постоянного государственного надзора, было взаимно увязано с этими классами[11].
Наряду с данным видением проблемы о периодичности проведения проверок в Государственную Думу внесены законопроекты, предлагающие увеличить периодичность проведения плановых проверок до шести лет. Авторы законопроекта поясняют, что плановые проверки менее эффективны, чем внеплановые (направленные на пресечение конкретных правонарушений, о которых стало известно контролирующим органам). При этом уменьшение числа плановых проверок избавит добросовестных предпринимателей от излишнего бюрократического давления[12].
В русле данных соображений были введены «надзорные каникулы» в течение трех лет (2015–2018 г.г.) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами малого предпринимательства.
О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный пред предприниматель уведомляются органом государственного контроля не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя (заместителя) органа государственного контроля о начале проведения проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или посредством электронного документа, подписанной усиленной квалифицированной электронной подписью.
Предметом внеплановых проверок является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного и муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов РФ, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда РФ, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда РФ, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;
2) поступление в орган контроля заявления от хозяйствующего субъекта о предоставлении правового статуса, специального разрешения (лицензии) на право осуществления отдельных видов деятельности или разрешения (согласования) на осуществление иных юридически значимых действий, если проведение соответствующей внеплановой проверки в их отношении предусмотрено правилами предоставления правового статуса, специального разрешения (лицензии), выдачи разрешения (согласования);
3) мотивированное представленное должностного лица органа государственного контроля по результатам анализа мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
– возникновение угрозы или причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ, музейным предметам и музейным коллекциям и др., безопасности государства, а также угрозы или возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
– нарушение прав потребителей (в случае обращения в орган, осуществляющий федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, граждан, права которых нарушены, при условии, что заявитель обращался за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к юридическом лицу, индивидуальному предпринимателю и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены);
4) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля, изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требований прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
В Законе о государственном контроле наряду с предметом плановых и внеплановых проверок также обозначены предметы документарной и выездной проверки. Сопоставление предметов данных проверок с предметом плановых и внеплановых проверок свидетельствует об их различии. Но, как выше было сказано, выездные и документарные проверки являются формой проведения плановых и внеплановых проверок. В связи с этим использование термина «предмет» документарной и выездной проверки в Законе о государственном контроле представляется некорректным.
«Предметом» документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (ч. 1 ст. 11 Закона о государственном контроле).
Документарная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения органа государственного контроля.
При проведении документарной проверки орган контроля не вправе требовать у юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки.
«Предметом» выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары и принимаемые им меры по исполнению обязательных требований (ст. 12 Закона о государственном контроле).
Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.
Внеплановая выездная проверка юридического лица, индивидуального предпринимателя по таким основаниям как возникновение угрозы или причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, объектам культурного наследия народов РФ, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда РФ, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда РФ, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, а также угрозы или возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера может быть проведена только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (ч. 5 ст. 10 Закона о государственном контроле).
Если такая проверка осуществляется в момент совершения указанных нарушений, то в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления им соответствующих документов в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов (ч. 12 ст. 10 Закона о государственном контроле).
На практике возникает вопрос о том, что следует понимать под возникновением угрозы причинения вреда жизни, здоровью и т.д.[13] Логично предположить, что под этим следует понимать выявление в любой форме отступлений от требований технических регламентов. Однако степень угрозы причинения вреда может быть разной, поэтому законодатель должен определиться в конкретизации данного основания. Суды же к угрозе причинения вреда относят, например, любые нарушения требований технических регламентов[14].
О проведении внеплановой выездной проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляется органом контроля не менеечем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом. Предварительное уведомление проверяемого лица о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется в случае, если в результате его деятельности возникла угроза причинения вреда или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.
Закон о государственном контроле не предусматривает срок, в течение которого органы контроля обязаны приступить к осуществлению внеплановой проверке. Судебная практика свидетельствует о том, что такие проверки проводятся не всегда оперативно[15], что лишает их превентивного характера.
Срок проведения как документарной, так и выездной проверки не может превышать 20 рабочих дней. В отношении отдельных видов государственного контроля, предусматривающих наличие риск-ориентированного подхода, может быть установлен сокращенный срок проведения проверки. Кроме того, в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов и пятнадцать часов для мик<