Местное управление.
Местное управление при «старом режиме». Когда то в средние века Франция имела развитую систему местного управления, особенно городского. Если в сельской местности административно- судебная власть длительное время находилась в руках феодальных землевладельцев, то города в период «муниципальной революции» 11-13 века добивались право на самоуправление. Данная привилегия завоеванная или купленная у феодала — землевладельца, закреплялась в хартиях. Это придавало городским вольностям уникальный характер. У каждого из городов был свой набор вольностей, но система управленияв них имела много общих черт. Собрание горожан составляло генеральную ассамблею, которая обсуждала наиболее важные вопросы иизбирала местных должностных лиц. Последние составляли городскую коллегию, осуществлявшую текущее управление. Одни из членов коллегии становился мэром, обладавшим церемониальными функциями.
По мере укрепления королевской власти положение местных территориальных коллективов претерпело драматические перемены. Так как система управления во Франции развивалась в это время эволюционно, новые структуры накладывались на старые, не уничтожая их, здесь сформировалась запутанная административная система.
Ранее независимые феодальные владения изменили свой статус. Крупнейшие из них приобрели статус провинций (pays),во главе которых стояли губернаторы, представлявшие высшую французскую знать, в том числе представителей королевской династии. Губернаторы пользовались в своих провинциях высоким авторитетом и могли управлять ими достаточно самостоятельно. Децентрализации местного управления в XVI-начале XVII в. способствовали государственные смуты и религиозные войны. Однако формирований в XVIIв. абсолютной монархии негативно сказалось па состоянии местное управления. Верховная власть с подозрением относилась к его смостоятельному статусу, видя в этом наследие феодального партикуляризма, и повела перманентную борьбу с местными привилегиями.
В середине XVIII в. местное управление во Франции находилось в следующем состоянии. Наиболее крупными административным единицами оставались провинции их существовало два типа.
• Большинство составляли провинции с избирательным правом (pays(Vdiction),хотя реально они данным правом не обладали. Подобные провинции, которых было около 30, занимали центральную часть Франции. Формально их продолжали возглавлять вельможи — губернаторы,Однако к этому времени должность последних превратилась в почетную синекуру. Реальная власть в провинциях находилась в рукахинтендантов,соединявших административную и судебнуювласти. Это были карьерные чиновники, выходцы из обедневшего дворянства или «третьего сословия», не являющиеся уроженцами данной провинции. Интенданты назначались и смещались Королевским советом. Несмотря на обширные полномочия интендантов, они не обладали в глазах знати высоким должностным авторитетом. Она считала, что интенданты призваны управлять только простолюдинами. Аристократия, продолжавшая мыслить феодальными категориями, полагала, что может подчиняться только лицам равного с ней происхождения и, конечно, монарху.
• Меньшинство составляли провинции со штатами (paysdelate), сохранившие определенные элементы самоуправления. Здесь остались и губернаторы, и местные генеральные штаты, состоявшие из представителей трех традиционных сословий. Подобные провинции сохранились преимущественно на окраинах. Наиболее крупными и влиятельными из них являлись Лангедок и Бретаиь. Но и здесь штаты могли собираться только но распоряжению короля. Правительство контролировало их состав, могло предотвратить участие в нем нежелательных для себя лиц, не послав им приглашения. Король был представлен в провинциальных штатах своими комиссарами, излагавшими его волю. Все решения штатов должны были утверждаться Королевским советом.
Политическая роль данного учреждения была эфемерной, но провинции, имевшие их, обладали рядом преимуществ. Например, некоторые из них периодически созывали собрания представителей местной элиты, которые свободно обсуждали местные дела. Они не имели самостоятельных прав, но и король, и местные интенданты учитывали прозвучавшие здесь мнения, больше считались с интересами данных провинций. Они также обладали большей финансовой самостоятельностью, имели право вводить местные налоги и осуществлять за их счет работы по благоустройству своей территории. Провинции же первого типа в финансовом отношении целиком зависили от королевской казны. Несмотря на эту относительную самостоятельность, административно — судебная власть в провинциях со штатами все же находилась в руках местных интендантов.
Все провинции независимо от их статуса имели достаточно однообразное административное деление. Они состояли из сенешальств и округов (диоцизов), во главе которых стояли субделегаты. Последнии назначались провинциальным интендантом и как бы повторяли его функции на местном уровне. Субделегата были выходцами из простонародья.
Низшим уровнем местного управления являлись городские и сельские общины. Последнии (приходы) управлялись собранием своих жителей, которые избирали местных должностных лиц, среди которых выделялись сборщик налогов и синдик, находившиеся в распоряжении субделегатов и отвечавшие за общую администрацию. Приходы находились под жестким административным контролем и не обладали самостоятельностью.
Однако реальная структура местной власти не отличалась логикой и стройностью. Здесь, наряду с названными административными единицами, существовали финансовые, военные, судебные и церковные округа, власти которых действовали независимо друг от друга Это создавало на местах административный хаос.
Централистские тенденции негативно сказались и на состоянии городских общин. Еще в начале XVII в. они сохраняли значительную самостоятельность, здесь существовали должностные лица, избиравшиеся широким кругом горожан. Это придавало им авторитет действительных представителей последних. Но в 1692 г. не только из политических, но и фискальных целей выборы городских руководителей были отменены, должности здесь были обращены в королевою собственность и стали объектом продаж. Правительство предложило городам выкупить у него эти должности. Затем данная операция в течение 24 лет повторялась семь раз. Одновременно значительная частьгорожан оказалась лишенной права участвовать в генеральной коллегии. В ее состав теперь входили только нотабли,часть из которых принадлежала к ним наследственно, другая — представляла различные местные корпорации и действовала по их наказу. Количество наследствениых нотаблей постоянно возрастало, что придавало городскому управлению олигархический характер. Подобное состояние муниципального управления пального подрывало его авторитет как в глазах горожан так и правительства, которое усилило над ним свой административный контроль, осуществлявшийся через местных интендантов.
Современное состояние местного и регионального управления.
В период существования 5 республики власть на местах приобрела следующие очертания.
1) Коммуны. Это около 36 тысяч городских и сельских поселений, которые продолжают резко отличаться по численности населения. Общими признаками коммун являются: территория, название, главный город (если коммуна сельская), статус юридического лица. Крупные городские коммуны дополнительно делятся на округа. Однако численно преобладают небольшие коммуны, часто неспособные эффективно исполнять свои функции. Прилагаются постоянные усилия по сокращению численности этих базовых административных единиц через их слияние. Однако радикально изменить положение не удается. Коммуны сформировались исторически, некоторые — еще во времена Римской империи. Они имеют свои традиции, к ним привязано местное население, которое сопротивляется попыткам административной рационализации.
Все коммуны имеют в качестве представительных органов советы (9-69 советников), срок полномочий которых составляет шесть лет. Однако эти полномочия могут быть досрочно прекращены или по инициативе самого совета (коллективная отставка), или административного суда (кассация выборов), или правительства (декрет Совета министров). В зависимости от числа избирателей советы формируются посредством различных избирательных систем. В небольших и средних коммунах проводятся упрощенные мажоритарные выборы. В первом случае голосуют за конкретного кандидата, во втором — голоса подаются одновременно в пользу нескольких лиц из единого избирительного списка. Набравшие большинство голосов становятся муниципальными советниками. Более сложный избирательный механизм, сочетающий элементы пропорциональных и мажоритарных выборов, используется с 1980г. в крупных городах. Избиратели голосуют за партийные списки. Партия, список которой получил абсолютное дольшинство голосов, автоматически получает половину мест в совете. Остальная половина делится между всеми списками, в том числе победившим, пропорционально численности поданных за них голосов. Если первый тур не выявил победителя, проводится второй тур участие в котором принимают списки, ранее получившие не менее 10% голосов. Здесь победителем, автоматически получающим в качестве приза места в совете, становится партия, список которой набрал уже относительное большинство голосов. Остальные места делятся между всеми списками, кроме набравших во втором туре менее 5% голосов. Подобный механизм обеспечивает за партией-победитсльмицей не менее чем 75 % мест в совете, что придает стабильность коммунальной власти. Советники, исполняющие свои обязанности бесплатно, утверждают местный бюджет и контролируют администрацию через право избирать мэра. Но в крупных городах, учитывая характер местны выборов, подобный контроль недостаточно эффективен.
Коммунальную администрацию традиционно возглавляет мэр Он и его заместители избираются коммунальным советом входе тайных мажоритарных выборов. Если два тура выборов не определяют победителя, проводится третий тур, где действует принцип относительного большинства. Если и в нем соперники набирают одинаковое число голосов, победителем становится старший по возрасту. Однако до таких крайностей, когда решающим становится возрастной фактор, в крупных городах не доходит. Заранее известно, что мэром станет кандидат, выдвинутый победившим и сплоченным партийным большинством. Долгое время мэры, как и муниципальные советники, работали безвозмездно. Сейчас, учитывая возросшую сложность и масштаб их деятельности, их должность стала оплачиваемой.
Мэр продолжает считаться нетолько деятелем местного управления, но и представителем государственной власти, чиновников исполняющим распоряжения правительства. Он обязан информировать о решениях коммунальной администрации префекта департамента. Однако с 1982 г. последний не может своей властью отменить распоряжение мэра, но только опротестовать его через административный суд. Этим была расширена самостоятельность глав коммунальной администрации, смягчен правительственный контроль над ними.
Это еще более укрепило традиционно высокий престиж должности мера.Многие видные политики занимали этот пост. Парламентарии, пользуясь конституционным разрешением, часто сохраняют за coбой сгатус мэра. Это укрепляет их авторитет как в правительственных структурах, так и в коммуне.
Мэры коммун председательствуют на заседаниях коммунального совета, исполняют его постановления, руководят коммунальным хозяйством, устанавливают контакты с частным сектором. В последние годы правительство сняло некоторые из существовавших ранее ограничений относительно хозяйственной деятельности коммун. Узаконено их право организовывать службы для обеспечения потребностей местных жителей, особенно там, где частная инициатива неэффективна или нежелательна. Однако целью коммунальных служб и предприятий не может быть получение прибыли. Запрещено также оказывать прямую помощь частным предприятиям иначе как на основе договора с взаимными обязательствами сторон, нарушать свободу конкуренции.
Кроме того, мэр руководит полицией (в небольших коммунах), назначает тех должностных лиц коммунальной администрации, которые работают по найму. На последних в 1983-1984 гг. были распространены права государственных служащих, что существенно ограничило право мэра увольнять их. Однако карьера служащих в значительной степени продолжает зависеть от мэра. Личный и партийный клиентизм (патронаж) традиционен для Франции. Также мер представляет коммуну во взаимоотношениях с другими властными структурами.
В статусе коммуны сохраняются некоторые архаические черты. Так недостаточно дифференцирован статус мелких и крупных коммун. Им запрещается выступать с политическими заявлениями.
Многие небольшие коммуны испытывают острый недостаток средств для осуществления своих функций. Трудности иного свойства создает формирование городских агломераций, приводящих к фактическому слиянию нескольких коммун, которые продолжают сохронять независимый статус. Данные проблнмы бытаются решить за счет:
· создания специализированных и многоцелевых синдикатов коммун.Сотрудничество коммун было разрешено в 1837 г., его принципы закреплены в законе 1890 г., позднее неоднократно дополнившимся. Так появились синдикаты —объединения коммун, создающиеся для решения или конкретной проблемы (мелиорация, газификация, строительство дороги), или их комплекса (развитие туризма). Они управляются советами из представителей входящих в состав синдиката коммун, которые сохраняют свою полную самостоятельность. Существует более 14 тыс. подобных объединений, из них около 2 тыс. — многофункциональных;
· образования округов(дистриктов). Их почти 200. Это боли высокая степень интеграции коммун, когда совет округа приобретает принудительную власть над ними. Инициаторами создания подобных объединений выступает правительство. Первоначально (с 1959 г.) дистрикты создавались только длягородских коммун, с 1970 г. — и для сельских;
· формирования городских сообществ.Их девять. С 1966 г. они стали принудительно создаваться правительством на базе крупных городских агломераций. Их советам передаются все основные полномочия местных коммун.
2) Департаменты. Всего их 100, в том числе четыре — заморских. Наряду с коммунами это наиболее важные территориальные структуры. Здесь сосредоточиваются основные местные правительственные службы. Исторически их главой считаются префекты.Они являются высокопоставленными чиновниками, назначаемыми и смещаемыми правительстными декретами. Учитывая их служебное положение, префекты, в отличие от других государственных служащих ограничены в своих служебных правах. Им запрещено вступать в профсоюзы, обжаловать в суде свое увольнение. Напротив их личное дело может содержать информацию о политических и религиозных взглядах. Управлять департаментом префекту помогает префектура, в состав руководства которой входят супрефекты, являющиеся или заместителем префекта, или руководителями местных служб.
В 1982 г. префекты изменили свое наименование, превратившись в коммисаров республики. Данное переименование было связано с существенным изменением их статуса. Однако новое название не прижилось, вскоре представитель правительства в департаменте стал вновь называться префектом.
функции префектов разнообразны:
· политические. Они обеспечивают соблюдение на местах законов, представляют в департаментах правительство, информируют последнее о положении дел;
· административные. Они координируют деятельность правительственных ведомств в департаменте, руководят полицией, а также контролируют деятельность органов местного управления;
· социально-экономические. Префекты осуществляют выполнение различных правительственных программ, которые решаются на департаментском уровне.
Представительным органом в департаменте являются их генеральные советы.Они избираются на шесть лет, но подвергаются промежуточной ротации. Мажоритарные в два тура выборы проводятся по кантонам, имеющим равное представительство (поэтому они именуются кантональными). Генеральные советы на департаментском уровне исполняют функции коммунальных советов. Однако долгое время они, вынужденные действовать через префекта, не имели собственной администрации. Это отводило им второстепенную роль в системе региональной власти. Ситуация решительно изменилась в 1982 г. С этого времени председатель совета,не обладавший ранее существенными полномочиями, превратился в главу администрации департамента, оттеснив представляющего правительство префекта. Таким образом, на уровне департамента была воспроизведена модель власти, существующаю в коммунах. Но собственные административные учреждения департамента остаются достаточно слабыми, ему приходится прибегать к содействию представительств правительственных ведомств.
Департаменты, как и коммуны, для осуществления своих функций могут координировать действия или вступать в различные объединения. Это осуществляется через:
· междепартаментские конференции,участие в которых принимают руководители заинтересованных департаментов. Они созываются нерегулярно, когда возникает потребность обсудить совместные проблемы;
· создание совместных органов,всостав которых могут входить представители не только департаментов, но и заинтересованных коммун, частных предприятий;
· департаментские ассоциации.Это более высокая форма объединения, приводящая к возникновению нового юридического лица. Однако она не получила широкого распространения, что связано с формированием регионов.
3) Регионы. Их 26. Возрастание масштаба и сложности проблем внутренней политики, особенно социально-экономических, потребовало создания крупных территориальных единиц, которые обладали бы ресурсами и другими возможностями, необходимыми для осуществления крупных правительственных программ. Департаменты, созданные в другую эпоху и для иных задач, для этого не годились. Это привело к постепенному формированию более крупных административных единиц — регионов, границы которых во многом повторили очертания и названия старинных провинций, уничтоженных еще в 1789 г.: Аквитания, Лотарингия, Овернь, Эльзас и т. д. Их административная структура была законодательно определена в 1982 г., однако первые попытки регионализации относятся к 50-60-м гг. Именно этот план пытались осуществить де Голль во время неудачного референдума 1969г.
Главой администрации региона является комиссар республики, одновременно являющийся главой департамента, на территории которого находится местная столица. В настоящее время его главной задачей является не руководство, а координация деятельно префектур по осуществлению региональных программ. Это осуществляется через административную конференциюрегиона, в состав которой входят местные префекты и другие руководители. Регион в административном отношении не стал руководителем департаментов, но его значение и полномочия постепенно возрастают.,.
Местные финансы. Во Франции, несмотря на ее централистские традиции, местные территориальные коллективы обладают значительными финансовыми ресурсами. Их бюджет составляет 60% от государственного. Однако со времен Наполеона I действует принцип единой кассы — местные средствадолжны храниться на счетах государственногоказначейства, которое ежемесячно авансирует их на 1/12. Органы местного управления формируют свой бюджет из четырех источников:
– государственные дотации. Одна из них зависит от стоимости местного хозяйства, другая (общая дотация на текущие расходы) нет. Следовательно, первая дотация поддерживает крупные коммуны, вторая позволяет помогать нуждающимся коммунам независимо от размера последних;
– местные налоги. Важнейшими из них являются налоги па землю, жилье и право заниматься определенной профессиональной деятельностью;
– займы;
– доходы от собственности и услуг.
Государственная служба.
Особенности огрганизации го службы. Традиции государственной службы во Франции отличаются от англо-американских.
· Чиновничество сыграло выдающуюся роль во французской истории последних 250 лег. Государственная служба приобрела здесь, наряду с Германией, классический для континентальной Европы характер. Термин «бюрократизм» именно французского происхождения. Французская государственная служба традиционно является иерархинпой и кадровой.
· Чиновники во Франции всегда претендовали на то, что являются не столько наемными служащими государства, сколько одним из его воплощений, что именно они лучше других понимают и защищают национальные интересы. Это связало с особенностями формирования современного французского государства. Абсолютистские режимы Бурбонов и Бонапартов опирались на чиновничество. Но и многочисленные революционные режимы нуждались в нем. Централизм превратился в устойчивую административную традицию. Чиновничество не потеряло свою значимость и в V республике. Выходцы из его рядов занималисамые высокие государственные посты, включая президенте (Ж. Помпиду, В. Жискар д’Эстеп, Ж. Ширак).
· Государственная служба здесь долгое время отличалась одновременно теоретической открытостью, провозглашенной еще в 1789 г., и фактической закрытостью. Среди известных семейст принято отправлять своих сыновей на пополнение не тодьк офицерского, но и чиновничьего корпусов. Французская административная элита пополнялась преимущественно из среды элиты экономической и интеллектуальной, образуя целые династии Только в последниедесятилетия произошла ее демократизация
· Франция стала родоначальницей создания системы специализированных учебных заведений, выпускники которых пополняли ряды государственных служащих. Разные режимы создавали свои «кузницы административных кадров»: Высшая нормальная школа, Политехническая школа, Национальная административная школа (ЭНА).
В настоящее время государственная служба Франции регулируется серией законов, принятых в 1980-е г. и составивших различные разделы Общего устава служащих государства и территориальных коллективов.Статус отдельных категорий служащих дополнительно регулируется особыми уставами.
История государственной службы. Разветвленный чиновничный аппарат является атрибутом любого абсолютистского режима, сформировавшегося в XVI-XV1II вв. во многих странах континентальной Европы.Не была исключением и Франция. Однако взаимоотношения чиновничества и верховной власти не были простыми благодаря окончательно сформировавшейся в начале XVII в. практики продажи и наследования должностей. Недостатки подобной систеы очевидны, но она обеспечивала высокий для своего времени профессионализм бюрократии (если должности наследовались) и ставила ее в достаточно независимое положение относительно министров. Данная группа должностных лиц и судей, наследственно занимавших свои посты, получила название дворянства мантии, отличнойот настоящей аристократии — дворянства шпаги,находившегося, преимущественно на на военной службе, а также занимавшего высшие посты при дворе и государстве. Стремясь оградить себя от возможных притязаний выходцев как из высших, так и низших классов, владельцы должностных патентов достаточно рано выработали жесткие образовательные требования к соискателям мест. Необходимо было иметь университетское образование.
Переворот в организации общественной службы произвела Великая французская революция. Декларация прав человека и гражнина (1789), положения которой стали доктринальными основами французской государственной службы, провозгласила: «Все граждане равны перед законом, и поэтому все в равной мерс допускаются на все публичные должности, соответственно своим способностям и без каких-либо различий, кроме обусловленных их добродетелями и талантами». Это положение было прямо направлено против предшествующей практики занятия должностей. Действительно, и революционеры, и империя Наполеона, и последующие режимы нуждались в компетентных и эффективных служащих. Именно последние качества стали решающими в карьере. Однако естественный образовательно-культурный ценз продолжал препятствовать служебным успехам выходцев из низших классов.
«Регулярный» характер система публичной службы приобретает в период III республики. В это время сформировалась практика, согласно которой назначения на государственные должности происходили с соблюдением процедур, формально обеспечивающих равные шансы для всех претендентов. Служащие были разделеныы на иерархические ранги. Статус публичных получают служащие местных сообществ, карьера которых до этого регулировалась нормами частного права. При этом государство рассматривало служащих как своих «солдат», поэтому они были лишены многих социально-политичсских прав. Им запрещено было создавать профсоюзы, бастовать, активно участвовать в политической дельности.
Крушение III республики, дискредитировавшее ее не только политическую, но и административную элиту, присутствие в послевоенном правительстве представителей левых сил, в том числе коммунистов вызвало попытку серьезного реформирования государственной службы с целью повысить ее эффективность, демократизировать состав, расширить политические права служащих, улучшить их социально-экономическое положение, особенно рядовых.
С этой целью в начале 1945 г. образовывается специальный комитет, итоги работы которого были отражены в Общем уставе государственной службы(19 октября 1946 г.). Он установил новую структуру и иерархию корпуса госслужащих, их заработную плату, социальные права. С одной стороны, устав закрепил принцип особого статуса государственной службы, что предполагало подчинение ее правилам, отличным от тех, которые регулируют трудовые отношения в частной сфере. С другой стороны, именно с этого времени госслужащим было разрешено создавать профсоюзы, а несколько позже (с 1950 г.) и бастовать. До этого считалось, что уничтожение должности ведет к смещению с нее. Закон 1946 г. защитил права служащих Теперь их можно было увольнять только на основании специального закона о сокращении не только должностей, но и персонала.
Установление режима V республики привело к росту политического влияния чиновничества. Стремление поднять эффективность президентской и правительственной властей, придать им более самостоятельный во взаимоотношениях с представительными учреждениями статус — одна из важнейших задач творцов новой республики. Из этого объективно вырастала необходимость дать им в руки квалифицированный и независимый административный аппарат.
Цели корпуса государственных служащих сформулировал в своих работах М. Дебре.
· Должно быть абсолютное подчинение приказам правительства, которое несет всю заботу о государстве.
· Специализация, неизбежная в современном государстве, не должна мешать солидарному действию аппарата.
· Выполняя распоряжения правительства, чиновники должны проявлять самостоятельность, инициативу.
· Субординация служащих должна сочетаться с их автономией, субординация существует внутри учреждения, автономия — во взаимодействиях с другими органами.
Эти идеи легли в основу появившегося 4 февраля 1959 г. ордонанса о государственной службе, детализировавшего некоторые ее положения в связи с принятием новой Конституции. Формальные новшества и сравнении с законом 1946 г. были невелики, но направлены они были преимущественно на усиление дисциплины и солидарных действий чиновников, ослабление роли их профсоюзов.
Однако отставка де Голля, затем длительное нахождение у власти социалистов, иные социально-экономические и политические условия функционирования Французской Республики привели к новым попыткам модернизировать систему ее государственной службы. Долгое время последняя развивалась экстенсивно, постоянно росла численность чиновничества, траты на его содержание. Экономический кризис 1970-х гг. заставил предпринять меры по ограничению государственных расходов, среди которых публичная служба стояла на первом месте. Это стало первым импульсом реформ. Затем последовали другие вызовы, требовавшие адекватной административной реакции: необходимость сохранения конкурентноспособностив условиях глобализации мировой экономики, процессы евроинтеграции, повышение требовательности общественности к деятельности публичных служб. Основными направлениями реформ конца 1980-1990-х гг. стали:
· ограничение расходов на содержание государственной службы при одновременном повышении се эффективности;
· увеличение расходов па образование служащих, улучшение их менеджерской подготовки;
· децентрализация, стремление передать полномочия центрального аппарата ведомств их местным службам, ближе стоящим к населению;
· стремление наладить сотрудничество периферийных служб, их солидарные действия с целью лучшего обеспечения нужд местного населения;
· улучшение менеджерской подготовки служащих.
Руководство публичной службой. Его организация достаточно стабильна, мало подвержена реформам. Назначения на высшие посты производит президент совместно с премьер-министром. Последний осуществляет общее руководство государственной службой. В этом ему помогает входящая в штат премьера специальная Дирекция администрации и публичной службы, созданная в 1945 г. Она призвана следить за движением кадров, заботиться о единообразии принципов кадровой политики ведомств, проводить необходимые исследования. Однако глава правительства обычно делегирует свои полномочия по руководству государственной службой одному из министров или госсекретарей.
Большим влиянием обладает также Министерство финансов в ведении которого находятся штатные расписания и вопросы оплаты труда. Наконец, штатом своих служащих руководят министры от решения которых преимущественно и зависит карьера. В каждом министерстве имеется управление кадров.
В управлении системой публичной службы активно участвуют различные консультативные комиссии, в состав которых входят представители служащих и администрации. Их существование связано законодательно закрепленным принципом участия служащих в управлении делами своего учреждения. На практике данное участие сводится к обсуждению условий труда и разбору конфликтов служыщих с администрацией. Наиболее важной является Высшийсовет публичной службы, который возглавляется премьер министром или уполномоченным им лицом. В его состав на паритетных началах входят представители профсоюзов и администрации. Функции совета разнообразны. Он обсуждает предлагаемые реформы гос службы, заслушивает ежегодный доклад о ее развитии, рассматривает жалобы служащих на решения администрации.
Структура гос службы. В категорию государственных (публичных) служащих во Франции фактически все лица, получающие зар плату из гос средств. Однако законодательство относит к ним только тех, кто приобрел особый статус и связанные с ним права и обязанности. Оно также не относит к ним военных и судей, деятельность которых регулируется отдельно. Деятельность собственно государственной службы регулируется пакетом законов от 13 июля 1983 г., и 26 января 1984г., 9 января 1986 г., составивших основу ныне существующего Устава государственной службы.Согласно последнему в се систему были включены не только служащие центральныхправительственных учреждений, но и сотрудники местного самоуправления и государственных учреждений здравоохранения.
Во Франции, как и в других странах, есть деление состоящих на службе у государства лиц на политических назначенцев и профессиональных чиновников. На первую категорию распространяются многие привилегии государственных служащих, однако их назначение или смещение не требует мотивации. Статус второй категории защищен законами о государственной службе, которые препятствуют их в проводников не общественных, а партийных и личных интересов политических деятелей.
Для определения статуса профессиональных государственных служащих используются понятия разряд(квалификация, дающая право занять определенную должность), должность(совокупность обязанностейслужащего), кадр(совокупность функционально и иерархично равных должностей в одной сфере деятельности), г руппа(совокупность иерархично равных кадров в различных сферах деятельности), корпус(совокупность иерархически разных должностей в одной сфере деятельности). В 1946 г. было введено понятие класс,которое характеризовало положение чиновника во всем государственном аппарате, а не в его ведомстве, важность и сложность исполняемой им работы. Класс А(20 %госслужащих) призван вырабатывать управленческие решения, исходя из политических установок правительства. Класс В (41 %) выполняет данные решения. Класс С (32 %) составили специалисты. Класс D (7 %) — вспомогательный персонал (данный класс был в 1990 г. фактически слит с классом С). Классы могут делиться на подклассы. Данная классификация была признана внести большую стройность в систему государственной службы, но в полной мере это не удалось. В частности, этому помешало деление государственных служащих в рамках каждого из классов на многочисленные корпуса, численность которых достигала 1500.
Особое положение занимают Высшие чины государственной службы, не входящие в состав политических руководителей правительственных ведомств, но являющиеся их ближайшими советниками, оказывающими огромное влияние на принимаемые решения. Формально они не входят в публичную службу, поэтому правительство может свободно и без мотивировки увольнять их. На деле подобное случается редко, их положение достаточно стабильно. В случае увольнения им предоставляют другую, равную или даже высшую, работу. Этому помогает свойственная многим странам «система вращающихся дверей» — постоянный обмен кадрами между близкими по роду занятий учреждениями, их местными филиалами. Так во Франции чины Министерства юстиции могут пополнять Касационный суд и Государственный совет, Министерства иностранных дел — заграничные дипломатические представительства, Министерства финансов — финансовые учреждения, находящиеся под правительственным контролем.
Комплектация государственной службы. Данной проблеме всегда уделялось первостепенное внимание. В Конституцию V Республикивходит Декларация прав человека и гражданина 1789 г., провасившая в свое время принцип равной доступности общественных должностей. Данное положение рассматривается сейчас нреимущественно как запрет на дискриминацию по признакам расовой, национальной, половой или религиозной принадлежности, политическим убеждениям. Эти проблемы были урегулированы несколькими законами, а также решениями Государственного совета. На практике данные формы дискриминации все еще случаются.
Существует и фактическое неравенство, связанное с изначально различными возможностями для выходцев из среды элиты и менее обеспеченных слоев получить образование, необходимое для поступления на государственную службу. Сказывается и влияние семейных связей. С целью подорвать кастовые традиции правительство социалистов с 1983-1984 гг. стало резервировать в Национальной административной школе места для выборных руководителей местных органов, а также профсоюзов и общественных организаций, которые проходят отдельный конкурс. Современная «политкорректность» привела к резервированию должностей для инвалидов.
При отборе кандидатов традиционно предпочтение отдавалось не узким специалистам-адмипистраторам, а лицам с широкой общей подготовкой. Наряду с некоторыми университетами, кадры государственных служащих готовит ряд специализированных учебных заведений, среди которых выделяется созданная в октябре 1945г. Национальная административная школа (ЭНА),слушатели которой <