Регулирование межбюджетных отношений в регионах

В современных условиях важнейшей целью является приближение местного самоуправления к населению и обеспечение эффективности деятельности муниципаль­ных образований в решении вопросов местного значе­ния и осуществления отдельных государственных пол­номочий. Это требует изменения территориальных ос­нов местного самоуправления и совершенствования межбюджетных отношений, в частности, между субъек­тами Российской Федерации и органами местного са­моуправления.

Эта концепция заложена в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ, 6.10,2003 г.), который обеспечивает тесную взаимосвязь между тер­риториальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основой.

Наряду с этим в ноябре 2003 г. в Государственной Думе Российской Федерации приняты в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федера­ции и признании утратившим силу Закона Российской Федерации " Об основах налоговой системы в Российс­кой Федерации" и проект федерального закона "О вне­сении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюд­жетных отношений", внесенные Правительством Рос­сийской Федерации.

Проект федерального закона "О внесении измене­ний и дополнений в Бюджетный кодекс РФ а части регулирования межбюджетных отношений" предусмат­ривает создание и введение начиная с 2006 г. новой системы межбюджетных отношений на основе уточне­ния разграничения бюджетных и налоговых полномо­чий между органами власти разного уровня, измене­ния бюджетного устройства и общих принципов орга­низации бюджетной системы разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Требования к новой системе межбюджетных отно­шении состоят в следующем:

- формирование двух уровней местных бюджетов (районного и поселенческого);

- определение перечня собственных полномочий ор­ганов власти с "автономным" формированием расхо­дов их бюджетов;

- введение субвенций на делегированные государ­ственные полномочия;

- долгосрочное закрепление доходов за бюджетами всех уровней;

- использование принципа объективности при вы­равнивании бюджетной обеспеченности регионов и му­ниципалитетов;

- введение "отрицательных трансфертов";

- установление института временной финансовой администрации.

Отметим, что предлагаемые новой редакцией Бюд­жетного кодекса изменения в структуре бюджетной си­стемы обусловлены тем, что в соответствии с действу­ющими нормами БК бюджетная система Российской Федерации имеет 3 уровня, реально в большинстве субъектов РФ присутствует 4 уровня. Так, в 24 субъек­тах Федерации созданы местные бюджеты 2 уровней, в 15-местные бюджеты на уровне поселений и районные "государственные" бюджеты. Кроме того, в составе бюд­жетов районов имеются сметы доходов и расходов по­селков и сельских администраций.

В связи с тем, что число уровней бюджетной систе­мы должно соответствовать числу уровней публичной власти, установленному федеральными законами о ре­форме федеративных отношений и местного самоуп­равления, местные бюджеты делятся на бюджеты двух уровней: бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федераль­ного значения и бюджеты городских и сельских поселе­ний. При этом число местных бюджетов возрастет с 11-12 тыс., до 28-30 тыс.[10]

С принятием Федерального закона «О внесении из­менений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04 г. № 120-ФЗ завершилось формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных отношений, принципы и основные эле­менты которой были определены Программой разви­тия бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.01 г. № 584. В 2004-2005 гг. должна быть сформирована новая региональная нормативно-правовая база регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации.

Новая редакция Бюджетного кодекса РФ, реализуя принципы и требования, сформулированные в законе «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации», содержит более детальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, в том числе целый ряд норм и требований прямого действия. В то же вре­мя для регионов сохраняется достаточно широкая сфе­ра регулирования, включая определение порядка (ме­тодик) соответствующих расчетов, в значительной сте­пени влияющих на качество межбюджетных отноше­ний.

Прямое федеральное регулирование характерно, прежде всего, для разграничения расходных обяза­тельств, непосредственно вытекающих из единых прин­ципов разграничения компетенции органов публичной власти разных уровней.

Органы государственной власти субъектов Федера­ции (за исключением городов Москвы и Санкт-Петер­бурга) не имеют права устанавливать вопросы местно­го значения или предопределять объем вытекающих из них расходных обязательств (расходов). В частности, не допускается установление субъектами РФ каких-либо обязательных для муниципальных образований нормативов финансирования расходов местных бюдже­тов (в том числе - на предоставление натуральных льгот отдельным категориям граждан или на выплату зара­ботной платы муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений). Эти нормы призваны га­рантировать самостоятельность органов местного са­моуправления в реализации своих полномочий и фор­мировании расходов, а также предотвратить возникно­вение «необеспеченных мандатов».

В то же время при наделении органов местного са­моуправления отдельными государственными полно­мочиями установление субъектами Федерации норма­тивов, используемых для расчета субвенций местным бюджетам, является обязательным.

При этом следует различать две формы такой пере­дачи полномочий.

По двум полномочиям (организация учебного про­цесса в общеобразовательных школах и предоставление адресных жилищных субсидий малообеспеченным граж­данам) федеральными законами уже введен режим «об­щего делегирования» полномочий субъектов Федерации органам местного самоуправления (муниципальных рай­онов и городских округов). В данном случае субъект РФ своими законами должен установить нормативы финан­сового обеспечения этих полномочий (включая норма­тивы заработной платы учителям, критерии и условия предоставления адресных субсидий и т.д.), предоставив соответствующие субвенции местным бюджетам.

В отношении других полномочий органов государ­ственной власти субъектов РФ субъект Федерации впра­ве принять решение об их делегировании органам мес­тного самоуправления, обеспечив при этом соблюде­ние установленных федеральным законодательством требований по расчету и предоставлению субвенций.

В связи с этим следует особо выделить случай уста­новления законами субъектовРФ натуральных льгот для категорий граждан (прежде всего, ветеранов труда и тружеников тыла), социальная поддержка которых от­несена к полномочиям органов государственной влас­ти субъектов Федерации. Поскольку натуральные льго­ты (по оплате жилья и коммунальных услуг, транспор­тных услуг и т.д.) как правило, предоставляются муни­ципальными предприятиями и организациями, при их введении практически неизбежным решением являет­ся делегирование их предоставления органам местного самоуправления. В таких случаях местным бюджетам должны предоставляться субвенции из региональных фондов компенсаций. В то же время при переводе нату­ральных льгот в денежную форму субъект Федерации имеет возможность выбора между выплатой соответ­ствующих компенсаций непосредственно из региональ­ного бюджета или их выплатой из местных бюджетов за счет субвенций.

В части, касающейся разграничения доходных ис­точников, за местными бюджетами Бюджетным кодек­сом закреплены местные налоги и минимально гаран­тированные, единые для всех муниципальных образо­ваний определенного типа нормативы отчислении от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нор­мами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования субъектами Федерации.

Субъект Федерации обязан передать местным бюд­жетам сверх минимальных нормативов не менее 10% налога на доходы физических лиц. При этом ему предо­ставлено право выбора между зачислением этих дохо­дов в бюджеты поселений или муниципальных районов (либо разделении их между этими бюджетами), а также установлением единых (без указания срока) или допол­нительных (на соответствующий финансовый год) нор­мативов.

В случае принятия решения о передаче 10 или более процентов налога на доходы физических лиц местным бюджетам по дополнительным нормативам, субъект Федерации должен будет выполнить требования по их расчету в рамках распределения дотаций регионально­го фонда финансовой поддержки поселений или соот­ветствующей части дотаций регионального фонда фи­нансовой поддержки муниципальных районов и городс­ких округов. Таким образом, в этом случае применяется расчет дополнительных нормативов отчислений от на­лога на доходы физических лиц по подушевому принци­пу (что может рассматриваться в качестве аналога за­числения части этого налога в местные бюджеты по ме­сту жительства граждан). Следует особо отметить, что установление субъектами Федерации дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений в мес­тные бюджеты от других видов налогов не допускается.

Субъект РФ оправе передать любые налоговые дохо­ды, подлежащие зачислению и региональный бюджет, в местные бюджеты. В этом случае единственным требова­нием федерального законодательства является установ­ление законом субъекта Федерации единых (для муници­пальных образований определенного типа) нормативов без указания срока их действия. Аналогичные требования распространяются и на порядок передачи налоговых до­ходов муниципальными районами поселениям.[11]

Наиболее широкими полномочиями субъекты РФ наделены в отношении регулирования межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Федеральное законодательство вводит обязанность субъекта федерации по созданию двух фондов - фонда финансовой поддержки поселений, распределяемого только по подушевому принципу, и фонда финансовой поддержки муниципальных районов, распределяемого по усмотрению субъекта Федерации по принципу вы­равнивания бюджетной обеспеченности (аналогично федеральной методике трансфертов Фонда финансо­вой поддержки регионов) или по подушевому принци­пу. Кроме того, субъект Федерации должен определить принципы формирования и распределения дотаций рай­онных фондов финансовой поддержки поселений.

Все остальные виды межбюджетных трансфертов местным бюджетам из регионального бюджета, а также режим «отрицательных трансфертов» вводятся по ус­мотрению субъекта Федерации.

Таким образом, субъект Российской Федерации обя­зан с 1 января 2006 г. ввести в действие законы, устанав­ливающие:

- порядок расчета, предоставления и использования субвенций из регионального фонда компенсаций мест­ным бюджетам на финансовое обеспечение учебного процесса и выплату адресных жилищных субсидий;

- порядок и форму передачи местным бюджетам не менее 10% налога на доходы физических лиц;

- порядок образования и распределения дотаций ре­гионального фонда финансовой поддержки поселений;

- порядок образования и распределения дотаций ре­гионального фонда финансовой поддержки муниципаль­ных районов и городских округов;

- общий порядок образования и распределения дота­ций районных фондов финансовой поддержки поселений;

- порядок снижения нормативов отчислений в бюд­жеты муниципальных районов на выполнение межму­ниципальных функций (для субъектов Федерации, в со­став которых входят муниципальные районы, предста­вительные органы которых формируются по принципу делегирования).

Кроме того, субъект Российской Федерации имеет право:

- наделять органы местного самоуправления отдель­ными полномочиями органов государственной власти субъектов федерации (в том числе — по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, включая уста­новление дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселе­ний) с предоставлением субвенций местным бюджетам из регионального фонда компенсаций;

- передавать местным бюджетам по единым нормати­вам часть поступлений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет:

- устанавливать порядок образования и распределения субсидий регионального фонда муниципального развития и/или фонда софинансирования социальных расходов, а также порядок предоставления других меж­бюджетных трансфертов местным бюджетам:

- вводить режим «отрицательных трансфертов» и определять порядок его применения.

Бюджетный кодекс не содержит требований к фор­ме законодательного регулирования данных вопросов. Однако в целях обеспечения системности к формиро­ванию новой системы межбюджетных отношений в субъекте Федерации рекомендуется включить данные нормы в единый закон «О межбюджетных отношениях в субъекте Российской Федерации», либо отразить их в соответствующих главах закона «Об основах бюджет­ной системы (бюджетного устройства и бюджетного процесса) в субъекте Российской Федерации».

3. Перспектива развития межбюджетных

отношений на 2005 -2010 года