КУРС ЛЕКЦИЙ ПО МУНИЦИПАЛЬНОМУ ПРАВУ.
ПЛАН:
1. Понятие МП как комплексной отрасли права.
2. Предмет, метод и система МП.
3. МП как наука и учебная дисциплина.
4. Муниципально-правовые отношения.
5. Источники МП.
1.
«МП» – новое понятие для российской правовой системы. Этот термин появился в современной государствоведческой литературе в 90х г.г., хотя вопросы муниципального управления и хозяйства являлись предметом исследования российских ученых правоведов еще в 20-х г.г. нашего столетия. В настоящее время внимание к вопросам МП растет, это вызвано становлением и развитием в РФ местного самоуправления.
Слово «муниципалитет» происходит от латинского “municipium” – munus (тяжесть, бремя), recipio (беру, принимаю). То есть, по определению профессора Велихова муниципалитетом можно назвать городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами. В Древнем Риме муниципальными назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления.
МП – самостоятельная отрасль права, призванная регулировать определенную сферу – местное самоуправление, под которым понимают признаваемую и гарантируемую государством самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Тот факт, что местное самоуправление – самостоятельный институт власти, дает все основания считать МП самостоятельной отраслью права.
Отрасль права – главное подразделение системы права, отличающееся специфическим режимом правового регулирования и охватывающее целые участки, комплексы однородных общественных отношений. Основные отличительные признаки любой отрасли права: предмет, метод, законодательство.
Множество норм МП возникли на базе основных отраслей права: Гражданское право, Конституционное право, Земельное право, Налоговое право и т.д. МП само по себе это вторичное производное образование, возникшее в результате развития МС и законодательства о нем. Такие образования называются в науке комплексными отраслями законодательства, т.е. регулирующими отдельные сферы общественных отношений, и включающими в себя нормы отдельных отраслей права.
Ряд общественных отношений, участниками которых могут быть субъекты МП, урегулированы нормами различных отраслей права, прежде всего конституционного и административного. Нормы конституционного права закрепляют основные организационно-правовые формы осуществления МС, правовые основы взаимоотношений ОМС с ОГВ, предприятиями, учреждениями, организациями различных форм собственности, общественными объединениями. Нормы АП устанавливают правовое положение и функции аппарата ОМС. Особенность многих норм МП состоит в том, что они выступают в качестве норм основных отраслей права и в то же время принадлежат МП. Все это определяет комплексный характер МП как отрасли права. МП не может охватить своим регулированием все отношения, возникающие в процессе становления и функционирования МС, что обусловлено спецификой развития основных организационно-правовых форм осуществления МС как организации самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Другая причина – необходимость учета местных традиций в организации работы ОМС.
Существует множество определений МП.
МП – совокупность правовых норм, регулирующих организацию и осуществление МС. (Додонов В.Н.)
МП – комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, в которых закреплены территориальные, финансово-экономические, правовые основы МС, государственные гарантии и организационно-правовые формы его осуществления, полномочия ОМС в решении вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться (А.Н. Писарев)
МП – самостоятельная отрасль права, представляющая собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения в системе МС. (Н.В. Постовой).
МП – комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие ОМС вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться ОМС (В.И. Фадеев).
2.
Предмет любой отрасли права – однородный вид нуждающихся в правовом регулировании общественных отношений. Таким образом, предмет МП – однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на МС. Отличительные признаки общественных отношений, составляющих предмет МП:
1. Эти отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают на местном территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением муниципальных образований. Т.е. это отношения, которые возникают в пределах границ этих муниципальных образований.
2. Эти отношения носят комплексный характер, т.к. связаны с реализацией задач и функций МС во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета МП, определяется природой МС, суть которого заключается в самостоятельном решении населением вопросов местного значения. Последние, согласно законодательству о МС, затрагивают все области жизнедеятельности муниципальных образований. Поэтому МПО носят различный характер: организационный, управленческий, финансовый, имущественный и т.д.
3. Обязательный субъект МПО – либо население МО, которое непосредственно (путем референдума, выборов) решает вопросы местного значения, либо ОМС или ДЛ МС, наделенные полномочиями по решению подобных вопросов.
Весь существующий комплекс общественных отношений, составляющих предмет МП, можно классифицировать следующим образом:
· Непосредственная демократия
1. ОО, возникающие в процессе реализации принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии:
- референдум
- сход (собрание)
- выборы в ОМС и ДЛ МС
- индивидуальные и коллективные обращения граждан в ОМС
- правотворческая инициатива
- митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и т.д.
· Органы местного самоуправления
2. ОО, возникающие в процессе выбора населением организационных форм МС, его структуры, формирования ОМС.
3. ОО, связанные с разделением полномочий между представительными и исполнительными ОМС.
4. ОО муниципальной службы в системе МС.
5. ОО, возникающие в связи с наличием финансово-экономической основы МС (ОО по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения в сфере управленческой и контрольной деятельности).
6. ОО, возникающие в связи с осуществлением деятельности ОМС и ДЛ МС по решению иных задач местного значения, обеспечивающих жизнедеятельность населения МО.
7. ОО гарантий и ответственности в системе МС.
· ОМС и ОГВ, судебная защита.
8. Взаимоотношения ОМС и ОГВ, а также ОО, возникающие в процессе реализации ОМС отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения ОМС законодательных и иных правовых актов федеральных ОГВ и ОГВ субъектов РФ.
9. ОО, связанные с реализацией ОМС права на судебную защиту в связи с неправомерными действиями ОГВ.
Выделив ОО, которые регулируются МП, необходимо определить и способ их упорядочивания, который также является отличительным признаком самостоятельной отрасли. Итак, метод МП.
Метод правового регулирования – совокупность приемов и способов регламентации ОО, воздействия на человеческое поведение. Метод правового регулирования МП РФ – совокупность приемов, средств, способов воздействия на участников ОО, возникающих в процессе деятельности населения по осуществлению МС.
Классическими способами воздействия на ОО являются императивный и диспозитивный (методы дозволения и обязывания).
Императивное регулирование ОО в полной мере присуще МП. Это выражается в том, что решения, принимаемые в системе МС (органами местного самоуправления, должностными лицами МС, гражданами на референдумах, сходах, собраниях) обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования. В случае невыполнения может наступить ответственность в соответствии с действующим законодательством. Императивный метод регулирования муниципальных правоотношений в основном используется при упорядочивании деятельности органов местного самоуправления, отношений муниципальной службы, основанных на субординации.
Муниципально-правовые отношения регулируются также с помощью диспозитивного метода. Он дает право субъектам правоотношений на свободный выбор варианта своего поведения. Диспозитивный метод пришел из сферы частного права и распространяется на МП в связи с тем, что ОМС не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. ОМС являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте.
Помимо обязывания и дозволения в МП используются и запреты – способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Например, общий запрет закреплен в статье 12 закона «Об общих принципах организации МС в РФ»: «Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления».
Более того, используется и метод гарантий – это своего рода обязательства, установленные либо на федеральном, либо на местном уровне. На федеральном уровне государство признало МС особым уровнем власти народа, установило, что ОМС не входят в систему ОГВ. Федеральное законодательство закрепило гарантии для реализации указанных положений: судебную защиту от нарушений прав МС, а также, что более важно, его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Например в статье 17 Закона «Об общих принципах» указано, что в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены иные ОМС и ДЛ МС, помимо тех, которые указаны в федеральном законодательстве.
На местном уровне при определении каких-либо работ в той или иной сфере определяется и финансовая основа, обеспечивающая выполнение этих работ.
Таким образом, МП регулирует ОО не с помощью какого-либо одного метода, а используя совокупность разнообразных по своему характеру приемов воздействия. Это обусловлено спецификой регулируемых ОО, затрагивающих как публичную, так и частную сферы жизни общества.
Система МП.
МП как отрасль права имеет свою систему, т.е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирующие однородные правоотношения. При характеристике системы МП одни авторы полагают возможным выделение общей и особенной частей, другие ограничиваются перечислением основных правовых институтов. Если обратиться к ФЗ «Об общих принципах…», «О МС в РФ», то их структура позволит подойти к классификации институтов МП по двум подразделениям: общей и особенной части. К общей части относятся следующие институты:
· Правовые основы МС (источники федерального, регионального и местного уровней)
· Территориальные основы МС (вопросы административного устройства субъектов РФ, вопросы формирования, реорганизации и ликвидации муниципальных образований и т.п.)
· Организационные основы МС (нормы, регулирующие право граждан на МС через формы непосредственной демократии, ОМС и иные выборные органы)
· Финансово-экономические основы МС (вопросы бюджета, казны, муниципальной собственности, а также налогов и сборов, внебюджетных фондов)
· Ответственность ОМС и ДЛ МС (различные виды юридической ответственности. Отдельный вопрос – ответственность перед населением – слабо проработан. Этот вид ответственности реализуется через механизм досрочного прекращения полномочий в случае утраты доверия со стороны населения. Существует также институт отзыва выборных ДЛ)
· Гарантии МС (социальные, экономические, политические, юридические (т.е. право на судебную защиту)
Особенная часть:
Сюда относят такие институты как полномочия ОМС по управлению муниципальным хозяйством, социально-культурной сферой, по обеспечению законности и правопорядка.
Таким образом, система МП отражает взаимосвязь и взаимообусловленность правового регулирования вопросов МС как целостного социального явления. Поэтому система МП имеет объективную основу: её построение обусловлено не только структурой законов «Об общих принципах…», «О МС в РФ», но и потребностями практики развития МС, которая оказывает влияние на формирование институтов МП, помогает определить их роль в осуществлении МС.
3.
Термин «МП» используется в различных значениях: не только для определения отрасли права, но также науки и учебной дисциплины.
Наука МП – это система взглядов, идей и представлений об организации МС, формах и методах деятельности его органов и ДЛ, о порядке решения вопросов местного значения и о реализации отдельных государственных полномочий. Для чего существует наука МП и чем она отличается от отрасли МП?
Отрасль права – это совокупность правовых норм, т.о. она не включает разработок ученых, касающихся проблемы МС. А наука МП – более широкое понятие, которое имеет предметом своего изучения – саму отрасль МП и практику применения норм МП.
Задачи науки МП:
· Раскрытие сущности МС, его своеобразия как формы организации власти народа;
· Разработка проблем повышения эффективности деятельности МС и его органов по решению вопросов местного значения.
Наука МП – система научных представлений, знаний и теоретических положений о закономерностях, действующих в сферах МП как совокупности соответствующих правовых норм и их применение органами и ДЛ МС.
Состав науки образуют следующие элементы:
- предмет
- методология
- система науки.
1. Предмет – то, на что направлено научное познание, что исследуется и объясняется учеными. Большинство ученых полагает, что предметом науки МП является действующее МП. Основные части предмета МП:
А) муниципально-правовые нормы
Б) муниципально-правовые категории
В) практика применения норм МП.
2. Метод – приемы и способы изучения и исследования объекта:
- формально-догматический: исследует догмы МП и включает такие приемы, как описание и анализ муниципально-правовых норм и муниципально-правовых отношений, их объяснение, толкование и классификацию.
- конкретно-социологического исследования: включает личное наблюдение деятельности ОМС, опрос граждан и т.д.
- сравнительно-правового исследования: способ исследования двух или более правовых институтов, который ставит задачу их сравнения между собой, выявления общего и различного.
- сравнительно-исторический: исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий МП.
3. Система науки МП. На сегодняшний день – 2 системы.
А) институционная система. Образуемые в пределах институционной системы правовые институты охватывают нормы МП, регулирующие однородные ОО. Данные правовые институты образуют общую часть МП (введение в МП, МС в системе народовластия, основы МСЧ, гарантии МС, ответственность ОМС и ДЛ МС).
Б) отраслевая система. Группирует нормы МП с учетом отраслевых аспектов реализации МС и приводит к выделению правовых институтов типа: полномочия МС в области управления муниципальной собственностью, в области коммунально-бытового обслуживания населения и т.д. Нормы данных правовых институтов регулируют отраслевые отношения и составляют т.н. особенную часть МП.
МП представляет собой и учебную дисциплину, задача которой – оказать помощь будущим юристам в изучении основ МС, организационно-правовых форм и гарантий его осуществления, полномочий ОМС по решению вопросов местного значения. Учебная дисциплина МП включает в себя как изучение правовых норм, регулирующих вопросы МС, так и теоретические научные разработки в этой области.
4.
Муниципально-правовые отношения (МПО) – это регулируемые нормами МП ОО, возникающие в процессе организации и деятельности МС в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях. Любое правоотношение, в т.ч. и МПО, имеет структуру, в которую включают объект, субъект и содержание правоотношения.
Объектом МПО является деятельность местных жителей и формируемых ими муниципальных органов, направленная на решение вопросов местного значения, определенных уставом соответствующего муниципального образования, и отдельных государственных полномочий, переданных конкретным муниципальным образованиям в установленном законом порядке.
Другая составная часть МПО – субъект. Характерная черта МПО заключается в том, что одной из сторон этих отношений всегда выступает население муниципального образования, его представители (ОМС).
Профессор Фадеев провел классификацию субъектов МПО, разделив их на три группы:
1) Муниципальное образование (особый субъект). ФЗ «Об общих принципах…» дает следующее определение муниципального образования. Под ним понимают городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется МС, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальное образование – собственник имущества, находящегося в муниципальной собственности, именно к его ведению отнесено решение вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия. Ст.126 ГК РФ устанавливает, что муниципальное образование отвечает по обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом. НО от его имени выступают ОМС, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ или уставами муниципальных образований, население непосредственно. Т.к. муниципальное образование – это территория (новое!!!) – абстрактный субъект, которому принадлежат права, но реализует их представитель.
2) Субъекты МПО, которые наделаны правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения.
Это прежде всего население муниципального образования. Население состоит как из граждан РФ, постоянно проживающих на территории МО, из временно проживающих граждан (студентов, аспирантов, военнослужащих и членов их семей и т.д.). В соответствии со статьей 11 Устава г. Ульяновска «Членами городского сообщества являются граждане Российской Федерации, имеющие оформленное в установленном порядке постоянное место жительства в границах городской черты. Гражданин, не проживающий постоянно, но имеющий на территории города недвижимое имущество на праве собственности, уплачивающий налоги в местный бюджет и заявивший о своем желании участвовать в делах местного сообщества, признается членом городского сообщества в порядке, установленном Городской Думой.
Население реализует свое право на решение вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 12, 25 Закона «Об общих принципах…»).
Группы граждан. В соответствии с действующим законодательством выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности могут группы граждан, зарегистрированные в соответствующей избирательной комиссии.
Собрания (сходы) граждан: для решения вопросов местного значения. Собрания (сходы) граждан могут в отдельных поселениях выполнять функции представительного ОМС, который в данном случае не образуется.
ОМС: выборные и невыборные.
Представительные ОМС (Городская Дума) обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения. Выборные ДЛ МС обладают правом решать вопросы местного значения. Глава муниципального образования (есть не везде) – выборное ДЛ, возглавляющее деятельность по осуществлению МС на территории муниципального образования. Иные ОМС.
Все ОМС управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по разнообразным вопросам местного значения.
III Субъекты, содействующие осуществлению МС, взаимодействующие с субъектами МПО, наделенными полномочиями по решению вопросов местного значения, по различным аспектам своей деятельности, затрагивающей права и интересы муниципальных образований.
- органы территориального общественного самоуправления – создаются на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и т.д.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.
- Ассоциации или союзы муниципальных образований, органы МС (статья 10 ФЗ «Об общих принципах…»: Муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления).
- ОГВ: косвенно участвуют в МС. Например, ОГВ могут совместно выступать с ОМС при проведении каких-либо мероприятий (как было при праздновании 850-летия Москвы). Кроме того, ст. 133 Конституции устанавливает, что МС в РФ имеет право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых ОГВ.
- Общественные объединения: могут участвовать в муниципальных выборах, выдвигать своих кандидатов на выборные муниципальные должности в соответствии с избирательным законодательством, содействовать ОМС в решении вопросов местного значения.
- Государственные и негосударственные предприятия, учреждения, организации (коммерческие и некоммерческие). ОМС вправе координировать участие предприятий, учреждений, организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории МО. С этими предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, ОМС строят отношения на договорной основе.
- Муниципальные унитарные предприятия и учреждения. Ст. 30 ФЗ «Об общих принципах…»: Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.
Иностранцы и апатриды, проживающие на территории МО, могут вступать во взаимодействие с ОМС по вопросам, затрагивающим их права и интересы. Ст. 62 Конституции: иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ (за исключением отдельных случаев).
Содержание МПО составляют права и обязанности субъектов (участников) – они будут рассмотрены позднее. По содержанию МПО можно разделить на:
1. отношения, связанные с организацией местного самоуправления;
2. отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования (выполнение всех функций местного самоуправления);
3. отношения, в которых находит свое воплощение деятельность ОМС по осуществлению отдельных государственных полномочий.
5.
Все источники МП можно разделить на 2 большие группы: МП договоры и МП акты.
МПД – двусторонние или многосторонние соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением МС, наделением органов МС отдельными государственными полномочиями. Договоры могут заключаться между ОМС и ОГВ, между самими ОМС, между ОМС и другими субъектами права.
Нормативно-правовые акты – письменные официальные документы, устанавливающие, изменяющие или дополняющие нормы права, и принимаемые уполномоченными органами государства.
Конституция РФ (глава 8, а также статьи 8, 12 и т.д.)
1 группа: международно-правовые документы (ч.4 ст.15 Конституции РФ – если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора). (Относятся к договорам нормативного характера)
Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.1985г. (ратифицирована Россией Федеральным законом от 11.04.98г. №55-ФЗ).
2 группа федеральные законы:
Федеральный закон от 06.10.2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"