Конституция РФ в ст. 89, регулирующей полномочия Президента РФ, не случайно первым пунктом называет полномочие Президента в сфере решения вопросов гражданства и предоставления политического убежища. Это, прежде всего, характеризует государство как берущее на себя обязательство по защите и охране прав и интересов гражданина РФ вне зависимости от его места нахождения.
Закон о гражданстве конкретизирует полномочия Президента в данной сфере.
1. Президент Российской Федерации решает вопросы:
а) приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке (по ст. 13, ФЗ "О гражданстве Российской Федерации");
б) восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке (по ст. 15 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации");
в) выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке (в соответствии с ч. I ст. 19 и ч. 1 ст. 26 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (при выходе из гражданства РФ лиц, проживающих на территории России, и при решении вопроса о гражданстве детей при усыновлении (удочерении));
г) отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации (в соответствии со ст. 23 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".
Для того чтобы Президент принял верное решение по вопросам гражданства РФ, заявлению заинтересованного лица необходимо пройти несколько инстанций. Заявление по вопросам гражданства РФ и документы, необходимые для приобретения или прекращения гражданства РФ, подаются по месту жительства заявителя:
- лицом, проживающим на территории РФ, – в территориальный орган Федеральной миграционной службы;
- лицом, проживающим за пределами РФ и не имеющим места жительства на территории РФ, – в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ, находящееся за пределами РФ.
Порядок прохождения документов по вопросам гражданства определен Административным регламентом исполнения ФМС функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации, утвержденным Приказом федерального органа власти от 19.03.2008 N 64. В соответствии с п. 14.1 нормативного документа территориальные органы Службы принимают заявления о приеме в гражданство РФ в общем порядке (восстановлении в гражданстве РФ) и принимают заявления о выходе из гражданства РФ с последующим уведомлением (извещением) заявителя о принятом Президентом РФ решении. Кроме того, органы также исполняют процедуру приема в гражданство РФ или выхода из гражданства РФ в упрощенном порядке с последующим исполнением решения и уведомлением заявителя о принятом решении.
Заявление об изменении гражданства в общем порядке, поданное лицом, проживающим за пределами РФ, а также представленные им документы после их проверки вместе с заключением дипломатического представительства или консульского учреждения РФ и иными имеющими отношение к делу материалами направляются в Министерство иностранных дел РФ.
Приказом МИД России от 24.12.2002 N 18560 "Об утверждении форм решений, заключений и справок по вопросам гражданства РФ" предусмотрена форма такого заключения дипломатического представительства или консульского учреждения РФ, направляемого в МИД России.
Срок рассмотрения заявлений в ФМС России, ее территориальных органах, МИД России, дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ, ФСБ России и ее территориальных органах не должен превышать двух месяцев в каждом из органов.
Гражданство РФ считается приобретенным или прекращенным в общем порядке со дня подписания и издания указа Президента РФ.
Пункт "г" наделяет Президента РФ правом отмены решений по вопросам гражданства РФ. В п. 54 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ указано, что Президентом издается указ об отмене решения по вопросам гражданства. Также Президент РФ вправе отменить решение, принятое другим полномочным органом.
Решение о приобретении или прекращении гражданства РФ подлежит отмене, если будет установлено, что данное решение принималось на основании подложных документов или заведомо ложных сведений, представленных лицом, ходатайствовавшим о данном решении.
Лицо, в отношении которого отменено решение по вопросам гражданства РФ, информируется об этом полномочным органом в месячный срок со дня подписания заключения. В случае отмены решения по вопросам гражданства РФ, полномочный орган обязан принять меры к изъятию документов, выданных ранее в соответствии с этим решением.
При отмене решения о приобретении гражданства РФ лицу, проживающему на ее территории, выдается вид на жительство лица без гражданства или вид на жительство иностранного гражданина. При отмене решения о выходе из гражданства РФ у лица изымается справка о выходе из гражданства РФ и выдается паспорт гражданина РФ.
2. Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 14.11.2002 N 1325 было принято Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ.
Указом Президента РФ от 14.11.2002 N 1318 "Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ и ее состава" также было принято соответствующее Положение о Комиссии.
Комиссия является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства РФ, а также предоставления политического убежища. Комиссия формируется в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов Комиссии. Председатель Комиссия и ее состав утверждаются Президентом РФ.
Основными задачами Комиссии являются:
- информационное и аналитическое обеспечение деятельности Президента РФ по реализации полномочий, по решению вопросов гражданства РФ и предоставления политического убежища;
- подготовка предложений по совершенствованию государственной политики в области гражданства, развитию института российского гражданства;
- подготовка предложений по совершенствованию законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища.
Основными функциями Комиссии являются:
- предварительное рассмотрение заявлений о приеме в гражданство, восстановлении или прекращении гражданства РФ, предоставлении политического убежища в РФ, а также подготовка по ним предложений Президенту РФ;
- анализ и обобщение практики применения законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища;
- взаимодействие с международными организациями по вопросам гражданства;
- подготовка ежегодных докладов о деятельности Комиссии и представление их Президенту РФ.
Решения Комиссии принимаются простым большинством голосов членов Комиссии, присутствующих на заседании. При равенстве голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий на заседании. Решение Комиссии оформляется протоколом, который должен быть подписан всеми членами Комиссии, присутствующими на заседании. В исключительных случаях по поручению председателя Комиссии также допускается принятие решения путем персонального опроса членов Комиссии. Решение оформляется протоколом в установленном порядке.
Комиссия в целях решения своих задач имеет ряд полномочий, в частности она имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, от учреждений, организаций и должностных лиц, а также право направлять полномочным органам, ведающим делами о гражданстве РФ, рекомендации и разъяснения, касающиеся порядка применения законодательства РФ о гражданстве и предоставлении политического убежища.
3. Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в связи с исполнением настоящего Федерального закона.
Подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти по вопросам гражданства является одной из функций Управления Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан.
Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан также проводит проверку исполнения федеральных законов, указов и других решений Президента РФ по вопросам гражданства.
Задачами Управления в соответствии с Положением также являются:
- анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и загранучреждений, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по исполнению ими законодательства РФ по вопросам гражданства;
- обобщение практики применения законодательства РФ по вопросам гражданства.
Управление для осуществления своих задач и функций имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке необходимые информацию и материалы от федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и загранучреждений, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, от учреждений, организаций и должностных лиц.
4. Президент Российской Федерации издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации.
Часть 1 ст. 90 Конституции РФ наделяет Президента правом издавать указы или распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ.
Указы Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это значит, что акты Президента носят подзаконный характер, они занимают подчиненное по отношению к законам место в иерархии нормативных правовых актов. Однако в результате действия принципа разделения властей указы Президента не могут быть отменены законом. Их несоответствие Конституции РФ и федеральным законам может быть установлено лишь Конституционным Судом РФ, в результате чего они утрачивают силу (иногда, руководствуясь решением Суда, их отменяет сам Президент).
5. При наличии обстоятельств, предусмотренных пунктами "б" – "ж" ст. 16 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", Президент Российской Федерации в исключительных случаях вправе рассмотреть вопрос о приеме в гражданство Российской Федерации или восстановлении в гражданстве Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в соответствии со ст. 13 – 15 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".
Данная часть статьи дополняет компетенцию Президента возможностью рассмотрения вопроса о приеме в гражданство или восстановлении в гражданстве лиц, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства, чьи заявления должны быть по общему правилу отклонены в связи со следующими обстоятельствами:
- указанные лица в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство или о восстановлении в гражданстве, выдворялись за пределы РФ;
- указанные лица использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;
- состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства;
- имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории РФ или за ее пределами;
- преследуются в уголовном порядке компетентными органами РФ или иностранных государств за преступления;
- осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы.
Эти обстоятельства указаны в п. п. "б" – "ж" ст. 16 ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" в качестве оснований отклонения заявления о приеме в гражданство или восстановлении в гражданстве РФ. Тем не менее, заявления таких лиц могут быть рассмотрены Президентом. Как и все остальные заявления об изменении гражданства, они проходят через Комиссию по вопросам гражданства.