Проект Федерального закона «Об автономных учреждениях» был внесен на рассмотрение Государственной Думы РФ группой депутатов.
Согласно пояснительной записке цель принятия закона и введения нового типа учреждений состояла в том, чтобы расширить права существующих государственных и муниципальных учреждений в распоряжении денежными средствами и имуществом, предоставить им большую свободу действий в осуществлении поставленных перед ними целей.
По мнению авторов законопроекта «Введение нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения в секторе социальных услуг будет способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Создание автономных учреждений, будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта».
Данную точку зрения разделяют многие авторы, анализирующие уже действующий Федеральный закон, и констатирующие в качестве основного преимущества автономных учреждений по сравнению с бюджетными значительно большую свободу распоряжения денежными средствами и имуществом.
В тоже время ряд депутатов высказали существенные сомнения в том, что законопроект в действительности отражает обозначенные цели, отмечая декларативность многих соответствующих норм законопроекта.
Наиболее радикально высказался Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ по собственности: «Анализ законопроекта не дает однозначного ответа на вопрос, каким образом и в силу каких причин создание автономных учреждений будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения и другое, как это декларируется в пояснительной записке к законопроекту.
Общая идея законопроекта, по всей видимости, заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений.
При массовом создании автономных учреждений на базе государственных или муниципальных учреждений прямым следствием этого явится сокращение услуг, оказываемых населению за счет средств соответствующих бюджетов, и соответствующее замещение ранее бесплатных услуг платными. В последствии следует ожидать, что произойдет своего рода «естественный отбор» автономных учреждений в связи с дифференциацией их финансово-хозяйственного положения.
Так, ряд автономных учреждений, например, крупные учебные заведения, известные театры, музеи и т.д., расположенные в регионах, где существует платежеспособный спрос населения на оказываемые такими учреждениями услуги, могут иметь благополучное финансовое положение. Остальные учреждения при отсутствии бюджетного финансирования по истечении некоторого времени придут к состоянию стагнации».
Примерно такой же точки зрения на цель и последствия создания автономных учреждений придерживается и ряд исследователей.
Наличие исключающих точек зрения как на стадии подготовки, так и исследования уже принятого Федерального закона «Об автономных учреждениях» на цель и последствия введения нового типа учреждений предполагает выяснение действительных предпосылок их создания.
До принятия Федерального закона «Об автономных учреждениях» основными законодательными актами, регламентирующими деятельность учреждений, являлись Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) и Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а применительно к бюджетным учреждениям - также Бюджетный Кодекс РФ.
Основные положения о статусе учреждения содержались в ГК РФ.
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» фактически дублировал нормы Гражданского кодекса, не внося в них существенных дополнений.
В соответствии со ст. 120 ГК учреждением признавалась некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично.
Согласно статье 296 ГК имущество учреждения принадлежит ему на праве оперативного управления.
Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Однако, если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения (статья 298 ГК).
По оценкам специалистов хроническое недофинансирование из бюджета, имевшее место, как в предшествующие годы, так и в настоящее время, привело к тому, что право ведения коммерческой деятельности предоставлено большинству государственных и муниципальных учреждений.
Однако при этом, учреждение отвечает по своим обязательствам лишь находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества (п.2 статьи 120 ГК).
Соответственно, коммерческие риски учреждений перекладываются на собственника.
Последствия существовавшего юридического статуса учреждений согласно проведенному анализу впервые были рассмотрены Правительством российской Федерации в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1024.
В Концепции было отмечено, что регламентированная соответствующими правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций отсутствует. В то же время Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений. Учреждения же имеют возможность осуществлять финансирование своей деятельности за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником, что приводит к нанесению прямого ущерба государству.
Кроме того, на практике достаточно часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждениям имущества. Значительная его часть используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду). При этом доходы от использования федерального имущества не перечисляются и не учитываются в федеральном бюджете.
В связи с выявленными недостатками управления учреждениями Правительством были сформулированы следующие задачи:
а) повышение эффективности деятельности учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;
б) оптимизация количества учреждений;
в) создание системы экономического мониторинга и ужесточение контроля за деятельностью учреждений;
г) погашение учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате, и как следствие - в увеличении поступлений в федеральный бюджет от использования государственного имущества, закрепленного за унитарными предприятиями;
д) снижение расходов федерального бюджета на содержание учреждений.
Таким образом основное беспокойство Правительства РФ вызывала чрезмерная, по его оценке, самостоятельность учреждений, субсидиарная ответственность собственника по их обязательствам.
Основные же меры сводились к ужесточению контроля за деятельностью учреждений и снижению бюджетных расходов на их содержание.
Кроме того, Концепцией предусматривалось утверждение государственным органом цели и программы (плана, бизнес-плана) деятельности учреждения.
Позже в программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу на 2002 - 2004 годы в отношении сферы социальных услуг населению, в которой и заняты большинство учреждений, задача была сформулирована в общем плане: «В сфере социальных услуг будут решаться задачи по расширению рынка и повышению качества предоставляемых услуг; децентрализации системы социальных служб; дальнейшему развитию негосударственного сектора.
Предполагается дальнейшее развитие программно-целевых и конкурсных механизмов финансирования деятельности по предоставлению населению социальных услуг с целью обеспечения равного доступа к государственному финансированию для государственных и негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги».
В указанных формулировках отчетливо прослеживается стремление к коммерциализации социальной сферы, но отсутствует перечень конкретных мер по его реализации.
В Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.) указанные меры были обозначены следующим образом:
поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивает выполнения функций государства;
приватизация в 2003-2005 годах пакетов акций акционерных обществ, приватизация или ликвидация унитарных предприятий, учреждений, а также находящегося в их ведении имущества, не требующегося для выполнения государственных функций;
оптимизация деятельности казенных предприятий и учреждений в части обеспечения необходимого количества и качества производимых продукции, работ, услуг и обеспечения соответствия расходов на их производство установленному объему финансирования за счет средств федерального бюджета;
реорганизация государственных учреждений, не требующихся для обеспечения выполнения функций государства, в иные некоммерческие и коммерческие организации.
Очевидно, что указанные меры преследуют сокращение числа учреждений, которые, по мнению органов государственной власти, выполняют избыточные для государства функции.
Постановлением Правительства от 22 мая 2004 года № 249 были определены меры по повышению результативности бюджетных расходов, которые предусматривали реструктуризацию бюджетного сектора.
Утвержденной указанным постановлением Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах предусматривалось провести глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.
Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств должно было стать создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.
В этой связи планировалось предусмотреть возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы.
«Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам». В Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) содержится подробный перечень мероприятий по реструктуризации бюджетного сектора.
Программа исходит их того, что, несмотря на сокращение объема излишней государственной и муниципальной собственности в ходе административной реформы, государственный и муниципальный сектора экономики остаются излишне громоздкими.
Существующая организация сети бюджетных учреждений не обеспечивает в должной мере выполнение функций по оказанию населению социальных и иных государственных и муниципальных услуг и не позволяет в полном объеме реализовывать один из принципов бюджетной системы Российской Федерации - эффективность использования бюджетных средств.
В Программе подчеркивается, что особенности гражданско-правового статуса бюджетных учреждений, предусматривающие различный правовой режим бюджетных и внебюджетных доходов, приводят к незаинтересованности в повышении эффективности основной деятельности, и при этом создаются условия для возникновения субсидиарной ответственности государства по обязательствам учреждений; низкая эффективность механизма сметного финансирования бюджетных учреждений, снижает результативность расходования бюджетных средств и не обеспечивает необходимых условий для повышения качества предоставляемых услуг и создания конкурентной среды.
В этой связи в Программе ставятся следующие основные задачи:
совершенствование законодательства Российской Федерации по управлению государственным имуществом, направленное на оптимизацию государственного сектора экономики, в том числе на дальнейшее сокращение избыточной части государственного и муниципального секторов;
преобразование государственных учреждений, не обеспечивающих реализацию функций государства, в иные формы некоммерческих и коммерческих организаций, предполагающие предоставление большей экономической самостоятельности;
ликвидация или объединение бюджетных учреждений, деятельность которых дублируется;
расширение возможностей привлечения организаций различных организационно-правовых форм к предоставлению государственных услуг за счет бюджетного финансирования;
создание механизма, позволяющего на конкурсной основе распределять бюджетные средства между организациями различных организационно-правовых форм в целях оказания ими определенных услуг.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года перечисленные направления реструктуризации бюджетного сектора повторяются в более обобщенной форме.
При этом ставится задача изменения типа большинства учреждений целого ряда отраслей социальной сферы на автономные.
В качестве стратегического ориентира в разделе 3 Концепции определено: «Развитие сектора социальных услуг на принципах частно-государственного партнерства, обеспечивающего рост доли частных и автономных учреждений в сфере социальных услуг для населения...
В 2008 - 2010 годах прогнозируется сохранение высокой доли потребления государственных учреждений (на уровне 17 - 18 процентов) с последующим ее снижением до 15,5 процента к 2015 году и до 14 процентов к 2020 году в связи с сокращением численности государственных служащих и работников бюджетной сферы».
Проведенный анализ документов, в которых изложена политика Правительства РФ по реструктуризации бюджетного сектора дает основание полагать, что действительной целью создания нового типа учреждений является не развитие государственных и муниципальных услуг и укрепление гарантий гражданам на их получение, а сворачивание социальных обязательств государства путем сокращения соответствующих бюджетных расходов.
В качестве предпосылки рассматриваемых преобразований выступают положения гражданского законодательства об обязанности собственника финансировать учреждения полностью, либо частично и нести субсидиарную ответственность по их обязательствам.
В качестве способа реструктуризации бюджетного сектора выступает сокращение числа бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги населению, и замена их коммерческими и некоммерческими организациями, по обязательствам которых государство и муниципальные образования ответственности не несут, и финансировать которые не обязаны.
Правомерность сделанных выводов подтверждается и анализом положений действующего Федерального закона «Об автономных учреждениях».
Принципиальным в данном случае является ответ на вопрос, предусматриваются ли действующим законодательством гарантии сохранения бюджетного финансирования для автономных учреждений.
В противном случае социальные услуги, оказываемые учреждениями ранее за счет бюджетных средств, будут оплачиваться самими гражданами.
Согласно статье 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. При этом учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания.
Выполнение задания учредителя является для автономного учреждения обязательным.
За пределами указанного задания автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату.
На основании приведенных положений закона большинство авторов полагает, что автономное учреждение, как и бюджетное, имеет безусловные гарантии на получение бюджетного финансирования.
В частности, Андреев В.К. утверждает, что «ни учредитель не может отказаться от финансирования учреждения в пользу, например, другого более эффективного поставщика услуг, ни автономное учреждение не может отказаться от выполнения задания учредителя на указанных учредителем условиях».
То что, учреждение не может отказаться от выполнения задания учредителя является бесспорным фактом.
Обязанности же учредителя устанавливать задание автономному учреждению законодательством не установлено.
Федеральным законом 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» внесены изменения в статью 120 ГК РФ.
В действующей редакции положение о финансировании собственником полностью или частично распространяется исключительно на частные и бюджетные учреждения.
В отношении автономных учреждений Гражданский кодекс подобной нормы не содержит.
Следовательно, статья 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» конституирует право, а не обязанность собственника по установлению заданий автономным учреждениям.
Иными словами, никакой гарантии получения задания и соответствующего бюджетного финансирования для автономных учреждений действующее законодательство не предусматривает.
Вторая проблема заключается в том, в каких объемах собственник должен профинансировать автономному учреждению установленное задание.
Бюджетным кодексом РФ (ст. 78.1, ст. 69.1) определено, что в бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг.
Постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 (п. 6, 8, 10 Положения, утвержденного данным постановлением) эти виды затрат дифференцированы:
а) субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание им услуг физическим и (или) юридическим лицам;
б) субсидии на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением учредителем или приобретенного федеральным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя);
в) субсидии на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Таким образом, за исключением налогов на имущество размер всех остальных затрат должен определяться в соответствии с установленными нормативами.
Соответственно, прибыль от выполнения задания учредителя может возникнуть у автономного учреждения только в том случае, если его фактические затраты оказываются ниже нормативных.
В случае, если по независимым от автономного учреждения причинам фактические затраты на оказание услуг окажутся выше нормативных, задание придется выполнять себе в убыток. Обеспечить финансовую устойчивость организации в этом случае становится возможным только путем завышения тарифов на платные услуги.
До настоящего времени никаких нормативов на возмещение затрат автономных учреждений на выполнение задания учредителя ни на федеральном, ни на областном, ни на муниципальном уровнях не установлено. С учетом многообразия отраслей социальной сферы вряд ли можно рассчитывать на установление указанных нормативов в обозримом будущем.
Возможности обжалования автономным учреждением не финансирования, либо недофинансирования выполнения задания учредителя Федеральным законом «Об автономных учреждениях» не предусмотрено.
Таким образом, на сегодняшний день собственник может по своему произволу устанавливать, либо не устанавливать задания автономным учреждениям, определять объемы их финансирования.
В качестве иллюстрации данный факт может быть подтвержден Положением об условиях и порядке формирования государственного задания учредителя, порядке финансового обеспечения выполнения этого задания для автономного учреждения Ханты-Мансийского автономного округа Югры, которое утверждено Постановлением Правительства Ханты-Мансийского АО - Югры от 21 сентября 2007 г. № 234-п. Положением установлено, что задание автономным учреждениям может финансироваться собственником полностью или частично. Насколько частично - Положение, естественно, не определяет.
Таким образом, анализ положений действующего законодательства свидетельствует о том, что обязанность собственника по установлению задания автономному учреждению и его бюджетному финансированию отсутствует.
Автономное учреждение обязано выполнять задания собственника.
Объем финансирования задания учредитель может устанавливать по своему произволу.
Недофинансирование задания автономное учреждение должно покрывать за счет платежей населения или юридических лиц, завышая тарифы на свои услуги.
Следовательно, федеральным законодателем на практике создан тип организации, который создает канал «перекрестного субсидирования» недостатка бюджетных расходов на социальные нужды за счет платежей граждан и организаций автономным учреждениям за оказанные ими услуги.
Иными словами, анализ действующего законодательства полностью подтверждает вывод о том, что целью государственной политики, направленной на создание автономных учреждений является не развитие сектора государственных и муниципальных услуг населению, а перекладывание бюджетных расходов на социальные цели на плечи граждан.
Необходимо также отметить, что возможность «перекрестного субсидирования» на практике может возникнуть только при условии монопольного положения автономных учреждений в соответствующей сфере. В противном случае новый тип учреждения становится заведомо не конкурентоспособным.
Следовательно, прогнозы ряда депутатов Государственной Думы о неизбежной стагнации значительной части автономных учреждений являются вполне обоснованными.