Введение
Актуальность роботы обусловлена теоретической и прикладной значимостью вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации новой подотрасли права, что обусловлено качественным изменением законодательства о государственной гражданской службе и формированием служебного права, регулирующего правовой статус государственных гражданских служащих.
До настоящего времени остается нерешенной проблема соотношения федерального и регионального, локального и договорного регулирования правового положения государственных гражданских служащих, распределения полномочий между разноуровневыми государственными органами в сфере государственной гражданской службы.
Потребность в построении демократического правового федеративного государства требует создания целостной системы государственной службы и ведущего его института - государственной гражданской службы, обеспечивающей реализацию функций государства в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и динамичное развитие гражданского общества. Названные обстоятельства обусловливают актуальность исследуемой проблематики и в конечном итоге предопределили выбор темы данной работы.
Исторические аспекты развития института государственной службы в России
Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни. Уже в XVI в. Иван IV создал для контроля над «государевыми служивыми людьми» специальное учреждение—Разряд, который вел дела 22-23 тысяч человек, из них 2-3 тысячи были внесены в московские послужные списки, т.е. составили некое подобие столичной номенклатуры, в списки других городов - местные номенклатуры. Основная часть этих людей привлекалась государем для военных нужд, но из этих списков черпались кадры и для других царских назначений, так как четкого разделения между военной и гражданской царской службой не было. При назначении учитывались три фактора: родословная кандидата, чиновность (служебный титул) и разрядность (предыдущая должность). Так при Иване IV сформировался в основном служивый класс и разрядные списки. Петр I Табелью о рангах завершил процесс формирования российской государственной службы, внеся тоталитаристское стремление максимально поставить подданных под контроль государства. Но уже 31 января 1724 г. он подписал Указ, что в секретари не из дворянского сословия не определять, хотя некоторая «лазейка» в виде производства особо отличившихся из «подьяческого чина» с предоставлением им шляхетства была оставлена.
В 1790 г. указ Екатерины II «О правилах производства в статские чины» установил право на потомственное дворянство лишь с восьмого класса Табели. Основным путем продвижения являлась выслуга лет, досрочный перевод в высший класс был исключением из правил, как награда. К началу XIX в. сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества. Юридическое регулирование их статуса Николай I осуществил законами 1827 и 1834 гг. Первый определял порядок поступления на госслужбу, а второй—условия продвижения по служебной лестнице. В основу продвижения был положен принцип выслуги, обеспечивающий автоматический, медленный переход с одной ступени на другую, квалификация и профессионализм учитывались меньше всего. Наиболее серьезная попытка рационализации российской статской службы была предпринята при Александре I и связана с именем М.М. Сперанского, но мечта его потерпела крах. При Николае II была образована в 1895 г. при Госсовете новая комиссия по совершенствованию гражданской службы. В 1901 г. она представила свой доклад, в котором не было и речи об отмене чинов и упразднении сословного ценза. Предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, восстановить образовательный ценз для чиновников. Реализованы эти полумеры были лишь после революции 1905-1907 гг. принятием закона «Об отмене сословного принципа при получении чинов» и замене его критерием образования, но сами чины сохранялись. По существу, выводы комиссии и последующие за этим законы отразили еще раз высокую степень отчуждения власти от общества и отсутствие у правительства политической воли.
В советский период формированию и функционированию госслужбы уделялось особое внимание. Одним из первых актов советской власти был декрет «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. Его принятие связано прежде всего с идеей слома старого госаппарата и упразднения всякого чиновничества, полного объединения в руках представительных -учреждений законодательных и управленческих функций. Система должностей и чинов была заменена партийно-государственной номенклатурой, просуществовавшей весь советский период до начала перестройки 1987г. Порядок комплектования должностей госслужащих был определен в конституциях, законах о совете министров и о местных советах народных депутатов.
В современной России созданию новой государственной службы как инструмента реализации задач и функций демократического, правового государства придается повышенное значение.
Правовые основы реформирования госслужбы РФ заложены в 90-е гг. рядом нормативных актов: Указы Президента РФ о первоочередных мерах по организации системы госслужбы и об утверждении Положения о федеральной государственной службе от 1993 г.; Указ Президента РФ и Положение о создании Управления федеральной государственной службы; Указ Президента РФ «О Российской академии государственной службы при Президенте РФ»; закон РФ 1995 г. «Об основах государственной службы РФ» и другие.
В качестве главных задач демократизации грсслужбы России можно выделить следующие: 1) реализация политической воли по реформированию, упорядочению и урегулированию государственно-служебных отношений. 2) отработка механизма взаимодействия госслужбы с институтами гражданского общества,,3) повышение открытости системы госслужбы, ее «отзывчивости» на нужды граждан. 4) изменение системы отношений между государством и обществом, внутри самой госслужбы; 5) создание теоретической основы госслужбы: 6) формирование специализированных органов по формированию кадрового потенциала государства16.
Итак, необходимость реформы государственной службы в России обусловлена потребностями социально-экономических и политических преобразований.