Административная система без предрассудков
Административную систему можно рассматривать только как изначально функциональную. Фантазировать на тему, какой она должна быть, сравнивать ее с образцами и схемами – сомнительное в интеллектуальном смысле занятие. Нравится нам или не нравится, административная система неслучайно такова, какая есть, – это самый сильный общественно-политический институт современной России, и он не был бы таковым, если бы был просто фантомом.
Нынешняя система может повторять ошибки, но это для нее не смертельно: даже когда в начале 1990-х она потеряла часть страны, все равно сама выжила и воспроизвелась. Сейчас в кризисе находится все: образование, ЖКХ, наука, здравоохранение, армия, суды, милиция, но система все же функционирует.
Другое дело, из соображений внешних по отношению к внутренней жизни системы можно говорить, что ее агония – или, наоборот, счастливая жизнь – уже сильно затянулась. Симон Кордонский еще в начале 1990-х говорил, что содержание необходимых реформ – в разделении власти и экономики, то есть сломе основного механизма поздней советской системы – административного рынка. Это произошло лишь частично, можно сказать, административный рынок был оденежен, но нельзя сказать, что появился институт свободного рынка, отдельный от административной системы. В настоящее время мы имеем дело с процессом частичной регенерации советской системы, и некоторые вопросы 1980-х снова актуальны.
В начале 1980-х годов в интеллектуальных кругах шли широкие дискуссии о том, как именно рухнет советская система. Классик советской экономической науки Юрий Яременко говорил, что система имеет большой запас внутренней прочности и будет реагировать на внешние вызовы (например, проблемы с ресурсной обеспеченностью) постепенным «снижением содержания мяса в колбасе». Мяса реально не было, но его нормативное количество оставалось тем же самым. И так могло продолжаться очень долго.
Юрий Левада тогда сделал прогноз, который оказался самым точным. Он предсказал, что когда нынешнее поколение управленцев начнет умирать, возникнет кризис при передаче власти. И действительно, те, кому было 75 лет, жили представлениями 30-х годов, а следующее поколение уже съездило за границу, привозя рассказы о благополучии жизни на Западе. Придя к власти, эти люди стали строить здесь ту жизнь, которую увидели там, трансформируя ресурсы административного рынка в конвертируемые капиталы.
Нынешняя административная система по некоторым параметрам хуже, чем советская: она умеет реагировать на возникающие кризисы, но не может работать на упреждение, создавать продуктивные конфликты и противовесы.
Структура власти в СССР
В Советском Союзе было четыре вертикали власти: партийная (главная), промышленная (отраслевая), представительская – от совета народных депутатов разного уровня – и контрольная. Была развитая система сдержек и допусков, так, например, генпрокурор и министр МВД никогда не были членами (и даже кандидатами в члены) Политбюро, но кандидатом или членом Политбюро мог быть председатель Комитета Народного Контроля.
Уровни административно-территориального деления были пронизаны вертикалями власти, и на каждом пересечении был орган, согласующий интересы отраслей на данной территории. Этим занимались члены бюро обкома или горкома партии: максимум 12-13 человек, включая третьего секретаря по идеологии, начальника местного КГБ, главу строительной организации, директора самого крупного оборонного завода, первого секретаря горкома партии столицы региона, председателя исполкома и др.
Разные вертикали власти обладали разными скоростями прохождения сигналов по вертикали, причем партийная вертикаль была самой быстрой – за три дня (в Госплане, скажем, – минимум полгода).
Также существовал мощнейший партийный механизм исследования общественного мнения, который был организован иным образом, чем это принято на Западе (и у нас сейчас). Во-первых, это придумывавшиеся и запускавшиеся КГБ анекдоты, сводки по которым попадали на стол первым лицам каждую неделю. Во-вторых, это анализ писем и «обращений трудящихся» в газеты и журналы. В-третьих, это целевые партсобрания (аналог современных фокус-групп): орготдел ЦК КПСС давал директиву провести целевое партсобрание по определенному вопросу, во всех парторганизациях они проходили под стенограмму.
е: инкапсуляция частей системы
Когда в начале 1990-х была уничтожена партийная вертикаль, естественно, все остальные существующие вертикали начали сыпаться. Вместо них образовались локальные общности в пределах субъектов федерации, которые отчасти воспроизвели советскую структуру. Кроме того, практически полную независимость приобрели не только территории, но и некоторые вертикально интегрированные части системы: армия, Академия наук, от опеки отделилась Церковь. Такие ведомства, как Прокуратура, сейчас существуют достаточно автономно, но все-таки реагируют на определенные сигналы.
Иными словами, из системы был выкинут скрепляющий стержень, но она не прекратила существование, а инкапсулировалась по частям. Причем инкапсуляция власти в регионах шла по двум моделям: в одном случае власть захватили «советские», во втором – «партийные» руководители, и сейчас в зависимости от этого на территориях существуют разные хозяйственные уклады. Поскольку Советы были больше ориентированы на территории, на сельское хозяйство, то там, где они пришли к власти, регион в большей степени сосредоточился на сельском хозяйстве, на добывающей экономике. А там, где к власти пришли бывшие партийные руководители (например, в Кемеровской области), они занялись тяжелой промышленностью.
В начале 1990-х появилась возможность строить новые конфигурации общественных институтов, поскольку система была ослаблена, а кроме того, возникло большое количество структур бизнеса стоимостью порядка $50 млн, не основанных на присвоении ренты, и эту экономику можно было попытаться жестко отделить от административных привязок. Тогда было ощущение безграничных возможностей, но они не были использованы Гайдаром, и система эволюционировала естественным образом, начав процесс регенерации.
До 2000 года, в отсутствие таких институтов, как парткомы, функции согласовательных органов пытались выполнять представительные органы власти и неформальные механизмы (коррупция). Согласование шло с трудом, многие конфликты (например, между мэрами и губернаторами, между центром и регионами) стали публичными и очень жесткими. Инкапсуляция, независимость частей системы, слабость новых институтов вызвали к 2000 году потребность в усилении государства, которое стало происходить на основе регенерации административной системы.