ЛЕКЦИЯ 3.
ХОЗЯЙСТВЕННЫЙ МЕХАНИЗМ И ФИНАНСИРОВАНИЕ СИСТЕМЫОБРАЗОВАНИЯ
Хозяйственный механизм
План
1. Определение и сущность хозяйственного механизма.
2. Два типа хозяйственного механизма.
3. Из истории финансирования образования.
4. Особенности и цели хозяйственного механизма в образовании.
5. Некоторые элементы планирования и прогнозирования в образовании.
Содержание хозяйственного механизма и его особенности в отрасли образования.
Что такое хозяйственный механизм?
Сущность хозяйственного механизма. Современное хозяйство любой страны в наши дни, как известно, представлено сложной системой, включающей десятки и сотни тысяч предприятий, множество отраслей, где работают миллионы людей. И экономическая жизнь общества всегда соответствующим образом организована.
Хозяйственный механизм как раз и означает определённый способ организации и функционирования экономической жизнедеятельности страны, отрасли, предприятия, учебного заведения.
Так что хозяйственный механизм можно определить как способ хозяйствования, совокупность форм, методов и инструментов управления экономикой.
2. Исторически обществу известны два типа хозяйственного механизма: административно-командная система руководства хозяйством и рыночный механизм управления экономикой. Для различных стран характерна смешанная экономика с неодинаковым соотношением рыночных и нерыночных форм хозяйствования.
Как известно из Конституции Российской Федерации и конкретизирующего конституционные гарантии образовательного законодательства:
• все бесплатно должны обеспечиваться дошкольным воспитанием, общим средним образованием и начальным профессиональным образованием (по Конституции - средним профессиональным);
• бесплатным средним профессиональным образованием и высшим профессиональным образованием должны обеспечиваться те, кто прошел соответствующий конкурсный отбор на объявленных условиях.
Это исходные позиции, на которых должна базироваться система финансирования образования.
Понятно, что бесплатным образование является для учащихся (их семей), но не для государства, которое и должно обеспечивать исполнение конституционных гарантий, оплачивая из государственных средств:
• труд учителей и преподавателей;
• обслуживание, ремонт, обеспечение теплом и энергией учебных помещения;
• строительство зданий;
• приобретение для учебного процесса пособий, приборов, оборудования и т. п.
Все это требует расходов, размеры которых определяются двумя основными группами факторов:
1) принятым порядком определения размеров средств, направляемых в систему образования, и распределения этих средств между образовательными учреждениями;
2) количественными параметрами системы образования (полезно вспомнить определение) и, соответственно, потребностью в средствах для обеспечения ее нормального функционирования.
Несмотря на свою очевидность, эти факторы не так просты. Количественные параметры системы нужно представлять не только в части собственно сети образовательных учреждений, но и как количественные параметры других составных частей системы образования:
• образовательных стандартов и образовательных программ - чего и сколько требуется для их реализации;
• органов управления образованием и подведомственных им организаций - чего и сколько нужно для успешной работы органов управления, какие именно организации должны быть в их ведении и что этим организациям нужно для решения поставленных перед ними задач. Задача подобного масштаба очень сложна. До настоящего времени в полном объеме она не решена, что особенно заметно при обсуждении вопросов, связанных с недостатком и (или) определением необходимых объемов бюджетного финансирования образования.
Мировая практика свидетельствует, что система образования имеет возможность нормально функционировать и развиваться, обеспечить полное общее среднее образование для всех граждан страны, когда расходы на эти цели находятся на уровне 5–7% от ВВП с учетом, разумеется, конкретных условий и традиций каждой страны.
Из истории финансирования образования.
Образование в России финансировалось и раньше, причем из различных источников и в определенном порядке. Изучение материалов, посвященных вопросам финансирования учебных заведений в XIX - начале XX вв., показывает, что источниками поступления средств в учебные заведения были ассигнования государственного казначейства (бюджетные средства), проценты с капиталов, принадлежащих (переданных, пожертвованных) учебным заведениям, частные пожертвования, плата за обучение и содержание учащихся (воспитанников)1, доходы от ” привилегий“, предоставленных в пользу учебных заведений и воспитательных домов2, освобождений от налогов и иных платежей, доходы от специально созданных предприятий, доходы от продажи имущества (имений) учебных заведений. Основным источником финансирования образовательной деятельности являлись средства государства, т. е. средства бюджета.
(1 Воспитанник (дореволюц.) - учащийся средней школы. В настоящее время обозначает как учащегося, так и выпускника учебного заведения. 2 Воспитательный дом (дореволюц.) - государственное учреждение для воспитания внебрачных детей и подкидышей).
(4 Приют (дореволюц.) - благотворительное учреждение для воспитания сирот и беспризорных детей).
Расходы по содержанию школы включали:
• наем помещения с отоплением из расчета 8 учебных месяцев по 9 руб. в месяц и 4 неучебных месяца по 3 руб. в месяц - 84 руб. в год;
• освещение школы - 9 руб.;
• библиотека для учителей и учащихся - 12 руб.;
• приобретение и доставка в школу книг и учебных пособий для
учащихся - 32 руб.;
• обзаведение вновь открываемых школ необходимым инвентарем и ремонт инвентаря в существующих школах - 10 руб.
Очень подробные штаты (сметы) были утверждены, например, для сельских приютов, по содержанию питомцев в детских домах. Аналогичный порядок финансирования был установлен и для высших учебных заведений при существенно большей их самостоятельности. Так, Общим уставом императорских российских университетов от 18 июня 1863 г. для университетов была установлена коллегиальная форма управления, в том числе и в финансовой сфере. Устав относил решения по осуществлению расходов на обеспечение деятельности университета к ведению Совета, Правления5 и попечителя6 университета. К ведению Совета в части финансирования было отнесено только рассмотрение финансовой сметы университета, а равно рассмотрение и утверждение ежегодной сметы доходов и расходов специальных средств, составляющих собственность университета.
(6 Попечитель (дореволюц.) - в дореволюционной России должностное лицо в ведомстве просвещения, руководившее сетью учреждений ведомства на местах или управлявшее отдельным учебным заведением).
На утверждение попечителя представлялись следующие вопросы:
• назначение пособий бедным студентам;
• ходатайство правления об освобождении от платы за учение достойных, но бедных студентов, об отсрочке или ”об уменьшении оной“;
• разрешение осуществления из специальных средств университета сверхштатных расходов на один предмет свыше 300 руб. серебром в год;
• заключение контрактов на подряды и поставки свыше 5 тыс. руб.;
• предложения, касающиеся улучшений по хозяйственной части.
Через попечителя представлялись на утверждение министра заключение контрактов на подряды и поставки свыше 7 тыс. руб. и разрешение сверхштатных расходов из специальных средств университета на один предмет свыше 1 тыс. руб. в год.
Основные же решения по расходованию средств принимались Правлением университета, которое в соответствии с Общим уставом под председательством ректора составляли деканы всех факультетов и проректор, т.е. все административные руководители высшего учебного заведения. В тех университетах, где проректора заменял инспектор7, (7 Инспектор (дореволюц.) - должностное лицо в учебных заведениях, педагог, являющийся помощником директора).
последний участвовал в заседаниях правления с правом голоса только по студенческим делам. В составе правления Московского университета полагался сверх того советник по хозяйственной части, избиравшийся и утверждавшийся попечителем учебного округа из посторонних лиц.
Именно Правление получало сумму, определенную на содержание университета, в сроки, назначенные по ежегодному расписанию, а также принимало деньги, вносимые в виде платы за обучение, и другие доходы университета, отвечало за сохранность денег, распоряжалось ими согласно со штатом и сметой. Правление выдавало стипендии и пособия, заключало договоры на подряды и производило выплаты, наблюдая за расходованием сумм и за отчетностью по ним в соответствии с порядком, предписанным общими законами и особыми распоряжениями Министра народного просвещения. Правление имело в своем ”заведовании“ университетскую собственность, наблюдало за порядком в зданиях университета, за содержанием их в чистоте и исправности и за предохранением их от порчи и пожара. Правление заседало, по крайней мере, один раз в неделю и обязано было ежемесячно сообщать Совету и представлять попечителю краткую ведомость о состоянии наличных средств университета. В ведении правления состояли казначей, архитектор, экзекутор8 и его помощник (только в Московском университете).
Ситуация с выполнением установленных университетам штатов в XIX - начале XX вв., по оценкам современников, немногим отличалась от нынешнего состояния финансирования высшего образования. На протяжении 1900–1917 гг. государственные ассигнования на содержание университетов застыли на уровне 1863 г., не покрывая даже половины их действительных расходов.
Остальные средства университеты должны были добывать из других источников (доходы от различных предприятий, плата за обучение, частные пожертвования и др.). Во многом только наличие большого числа не предусмотренных штатами приват-доцентов9 давало университетам возможность обеспечить проведение учебных занятий. Запросы об увеличении ассигнований на университеты неоднократно вносились в правительство и Государственную Думу, но их упорно отклоняли. Министерство народного просвещения было самым ”обойденным“ в части финансирования. В 1912 г. для двадцати восьми подведомственных ему казенных высших учебных заведений с контингентом студентов в 55,5 тыс. человек (или 74% учащихся государственных университетов и институтов) выделялось 65% правительственных ассигнований на высшее образование.
(8 Экзекутор (офиц. дореволюц.) - чиновник, ведавший хозяйственными делами и надзором за внешним порядком в канцелярии.
9 Приват-доцент (дореволюц.) - ученое звание нештатного преподавателя высшей школы).
Остальные суммы распределялись между учебными заведениями прочих ведомств, в которых обучалось 26% контингента правительственной высшей школы. В то же время Министерство торговли и промышленности, например, в политехникумах и горных институтах которого обучалось 8582 человека, или 11,4% контингента студентов государственной системы высшей школы, получало 18% субсидий.
По официальным данным, в 1912 г. финансы государственных, общественных и частных высших учебных заведений составляли сумму 32548690 руб., основная часть которых формировалась за счет ассигнований из государственного казначейства (61%), а остальные составлялись дополнительными приходными статьями, основной из которых выступала плата за обучение и содержание в интернатах. Ежегодная стоимость обучения одного студента университета, например, равнялась 228 руб., из которых 98 руб. погашалось самими обучавшимися.
В 1877 г. в столичных университетах плата была 28 руб. 57 коп., в провинциальных - 14 руб. 28 коп. В 1845 г. она была повышена до 40 и 20 руб. Кроме студентов к лекциям и практическим занятиям с согласия преподавателя и администрации института могли допускаться ”посторонние лица“. За каждый прослушанный ими курс взималась плата 10 руб. в семестр.
В институтах имелись стипендии, причем получавшие государственные и частные стипендии обязывались нести государственную службу по году за каждый год получения стипендий в том случае, если по окончании этими стипендиатами курса в институте им будет заявлено, что правительство имеет надобность воспользоваться их познаниями. Стипендии предоставлялись ”отличнейшим по успехам и поведению из недостаточных студентов“. В начале XX в. в Петербургском технологическом институте из 2000 студентов бесплатно обучалось 100 студентов, в Харьковском технологическом институте из 1000 студентов - 50.
В советское время учебные заведения финансировались на принципах плановой экономики, отраженных, например, в постановлении СНК СССР от 6 августа 1930 г.:
• основным источником финансирования для государственных высших учебных заведений являлся государственный бюджет соответствующего уровня, для учебных заведений кооперативных организаций - средства этих организаций;
• отпуск средств производился в соответствии с установленными классификациями общесоюзного, республиканского или местного бюджетов в зависимости от уровня, к которому было отнесено финансирование того или иного учебного заведения;
• финансирование учебных заведений осуществлялось в соответствии с финансовыми планами по осуществлению подготовки кадров соответствующих министерств и ведомств или аналогичных планов кооперативных организаций;
• на каждое учебное заведение независимо от ведения и уровня финансирования должна была составляться индивидуальная годовая приходно-расходная смета, утверждаемая органом, которому это учебное заведение непосредственно подведомственно;
• расходы по содержанию, строительству, оборудованию всех высших и средних профессионально-технических учебных заведений исчислялись и производились в соответствии с контингентами учащихся, ставками заработной платы преподавательского персонала, нормами материального обеспечения учащихся и объемом капитального строительства. Исходные данные для определения объемов финансирования
образования данного уровня определялись:
• контингенты учащихся - решениями СНК12 соответствующего уровня власти;
• ставки заработной платы и нормы материального обеспечения учащихся - СНК СССР;
• строительство новых учебных заведений - только по постановлениям СНК СССР;
• капитальные работы по учебным заведениям данного уровня по решению СНК СССР, принимаемому по представлению Госплана13 СССР.
Аналогичный порядок финансирования был введен и для образовательных учреждений других уровней образования. Например, постановлением СНК РСФСР от 14 июля 1934 г. ”Об обеспечении начальной и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школ“ были установлены следующие основные положения организации финансирования общеобразовательных школ:
• каждая начальная, неполная средняя и средняя школа в городе и на селе должна иметь твердую годовую смету не позднее декадного срока со дня утверждения местного бюджета, на котором школа состоит;
• всем директорам неполных средних и средних школ, а также заведующим начальными школами, имеющими не менее 160 учащихся, за исключением начальных школ, состоящих на сельском бюджете, должны быть предоставлены права третьестепенного распорядителя кредитов;
• кредиты для учебных заведений открываются на предстоящий месяц;
• средства перечисляются на текущий счет школы для своевременного и полного обеспечения всех расходов;
• закупка учебников, учебных пособий и других необходимых для учебного процесса материальных средств осуществляется в централизованном порядке на районном уровне. В соответствии с этим порядком была принята ”Инструкция НКП и НКФ РСФСР об обеспечении начальной, неполной средней и средней школы твердым бюджетом и о предоставлении прав распорядителей кредитов директорам и заведующим школам“ от 20 июля 1934 г., которая предусматривала порядок формирования документов, необходимых для осуществления бюджетного финансирования образовательных учреждений. Основным плановым документом, определяющим объем и структуру бюджетных ассигнований, являлась смета.