2.3.1. Экономика бюрократии
В действительности деятельность правительства основывается не только на выборе электората и выбранных им представителей, но и других правительственных органов: департаментов, агентств, учреждений.
Сходства между государственными учреждениями и фирмами
Рассмотрим некоторые сходства частных фирм и государственных учреждений.
1) Государственные учреждения, как и фирмы, обеспечивают своим сотрудникам постоянную сферу деятельности, в которую возможно вкладывать специализированные средства и ресурсы, включая инвестиции в специализированный человеческий капитал, опосредованный процессами обучения и опытом, приобретаемым на работе.
2) Обеспечивают существование организационных структур, в рамках которых может контролироваться проявление экономической недобросовестности. Эти мероприятия осуществляются путем проверок, ведения отчетности, контроля со стороны руководства.
3) Способны легко адаптироваться к неожиданным изменениям ситуаций на основе должностных инструкций и распоряжений, обращенных к подчиненным по всем ступеням иерархической лестницы сверху вниз. (371 долан)
Существуют также сходства в недостатках:
1) По мере роста и расширения государственные учреждения, как и фирмы, замедляют коммуникативные процессы; возрастает вероятность ошибок при передаче информации сверху вниз и снизу вверх.
2) В процессе внутреннего развития они полагаются на слабые стимулы, а не на мощные стимулы рыночной экономики. В результате, по мере их роста, они вынуждены тратить все возрастающие средства на разнообразные проверки; в них увеличиваются элементы апатии и бездеятельности, что уменьшает предпринимательскую деятельность.(372)
Разница между государственными учреждениями и фирмами
Государственные учреждения обладают явными недостатками перед частными фирмами. Причины в контроле, конкуренции и личных интересах бюрократии.
Во всех иерархических структурах существует контроль над подчиненными. Однако кто проверяет проверяющих? В частных фирмах – это владельцы фирм. В акционерных обществах создается совет директоров, наблюдающий за деятельностью управляющих.
В государственном учреждении наиболее близким аналогом совета директоров в какой-либо корпорации являются его выборные законодательные органы. Ведь одно из основных занятий законодателей – наблюдать за деятельностью государственных учреждений и совместно с представителями исполнительных властей назначать их высшее руководство. (372) Однако это неэффективно. Одна из причин такого положения вещей состоит в том, что законодатели, в отличие от директоров корпораций, не выбираются для конкретных целей контроля за определенным участком – учреждением, фирмой, институтом. Т.о., талант того или иного кандидата как потенциального руководителя может играть очень незначительную роль при определении результатов выборов. Вторая причина в том, что в арсенале политических решений нет ничего, что хотя бы отдаленным образом напоминало внешнюю экспансию и захват власти в определенном деловом предприятии путем приобретения контрольного пакета акций. В результате руководители государственных учреждений имеют гораздо большие возможности реализовать свои собственные интересы, чем люди, занимающие подобные посты в частных фирмах.(373)
Конкуренция в частном секторе значительно сильнее, чем в сферах деятельности государственных институтов. Например, клиент, который считает, что в этом банке он потеряет неоправданно много времени, обратиться в другой банк, тогда как в каждом регионе существует лишь одно учреждение, ведающее выдачей водительских лицензий. (373)
Рассмотрим вопрос личных интересов бюрократии. Одно из наиболее частых упоминаний личных выгод руководителей государственных учреждений – это расширение подведомственных им организаций. Второй аспект личных интересов бюрократов проистекает из-за несложного эффекта «вращающихся дверей» (работники получают бесценный опыт в государственных организациях и затем переходят в частные фирмы, иногда - наоборот).
В каждом из рассмотренных случаев достижение бюрократами выгод ведет к тому, что их действия приходят в противоречие с общественными интересами. (373-374)
Приватизация
Приватизация – передача каких-либо государственных функций в частный сектор.
Польза приватизации:
1) Улучшение административного управления. Бюрократические государственные структуры не отличаются высоким творческим потенциалом и активностью, быстротой реакции или тщательным контролем за затратами, в отличие от частных фирм.
2) Увеличение конкуренции. Т.к. увеличивается количество предприятий и в результате этого уменьшаются затраты.
3) Подавление механизмов поиска ренты. Закрытие возможности поднимать уровень собственных заработных плат.
4) Улучшение качества обслуживания. Сокращение затрат в жестких рамках государственного бюджета дает основной толчок к приватизации, но при этом частные фирмы и подрядчики в большинстве своем улучшают качество обслуживания.
Существуют также потенциальные ограничения приватизации. В некоторых случаях – особенно там, где задействованы общественные блага или внешние факторы, - передать государственную деятельность полностью в частные руки невозможно. Также приватизация резко ограничивает механизмы поиска политической ренты, но далеко не всегда может свести их на нет.
Т.о., несмотря на пользу приватизации, участие государственного сектора в экономике вряд ли скоро исчезнет. (377)
2.3.2. Поиск политической ренты
Поиск политической ренты подразумевает направленные действия предприятий, домашних хозяйств и т.д. с целью получения исключительных преимуществ с помощью государства. Смысл поиска политической ренты состоит в том, чтобы поставить принуждающую силу государства на службу каких-либо конкретных частных интересов.(130 якобсон)
В этом случае зачастую случается перераспределение. Вследствие этого затраты не приносят дополнительных товаров и услуг, однако могут стать оплатой труда партийных работников.
Из-за поиска политической ренты возникает вмешательство в действие механизма конкуренции. Конкуренция преобразовывается в преобладание влиянием воздействия на государство. Такая конкуренция не повышает благосостояние потребителей т.к. затраты уходят на поддержку нужной партии, а не на качество продукции.
Существует понятие рассеяние ренты, т.е. сумма ренты будет уравновешена суммой ее поиска. На практике поиск политической ренты способен поглотить даже больше средств, чем впоследствии достанется победителю в борьбе за исключительное право. Дело в том, что при высокой склонности к риску инвестиции в поиске ренты могут превышать величину математического ожидания выигрыша. (131)
Когда государство раздает права на монополию, ему необходимо учесть также издержки расточительного поиска политической ренты.
Поиск ренты возникает также при распределении правительственных контактов, формировании внешнеторговых тарифов и квот, государственном регулировании цен, т.е. во всех областях, где политические решения способны существенно влиять на величину доходов от факторов производства, находящихся в распоряжении экономических субъектов. При прочих равных условиях ограничение активности государства в подобных областях способствует сокращению потерь от погони за рентой. (131)
2.3.3. Политико-экономический цикл
С точки зрения макроэкономики государство стремиться сглаживать циклические колебания в экономике. Но с точки зрения теории общественного выбора личные интересы политиков оказываю дестабилизирующее воздействие на экономику. Перед очередными выборами, для удержания власти, политики производят некоторые изменения в экономике, которые могут показаться благоприятными для избирателей. Так, в период перед выборами финансируются многие социальные программы. Однако при точном прогнозе, негативные последствия дают о себе знать после выборов.
Таким образом, появляется политико-экономический цикл. Экономическая конъюнктура зависит от общенациональных выборов.
2.3.4. «Провалы» государства
«Провалы» (фиаско) государства (правительства) – это случаи, когда государство (правительство) не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов. Нуреев 464
Под «провалами» государства подразумевается:
1 Ограниченность необходимой для принятия решений информации. При принятии правительственных решений может отсутствовать нужная информация, по аналогии с рынком, где существует асимметричность информации. Если присутствуют мощные группы с особыми интересами, то информация искажается.
2 Несовершенство политического процесса. К этому пункту можно отнести логроллинг, рациональное неведение, поиск политической ренты, лоббизм и т.д.
3 Ограниченность контроля над бюрократией. Чем больше государственный аппарат, тем больше новых проблем возникает в этой системе.
4 Неспособность государства полностью предусмотреть и контролировать ближайшие и отдаленные последствия принятых им решений. Результаты действий правительства зачастую не зависят от него самого и приводят к последствиям отличным от первоначальных целей. Это происходит потому, что экономические агенты часто реагируют отлично от предположений правительства и таким образом могут изменить смысл предпринятых акций.
Итак, хотя деятельность государства направлена на исправление «провалов» рынка, она далека от совершенства. Это показывает, что к фиаско рынка добавляется фиаско правительства. Поэтому за последствиями деятельности правительства необходим строгий контроль и своевременная корректировка.
2.3.5. Модель Конституции Ф.Хайека
Данная модель Конституции была предложена Хайеком для преобразования существующих демократических институтов. Он считает, что демократические институты созданы для нужд управления, а не законодательства. Сначала, под демократией подразумевали лишь форму принятия решений. Однако позже парламент обретает неограниченную власть. Это означает, что принцип парламентского суверенитета господствует в обществе.
Следует различать две разные функции: принятие законов и контроль над их исполнением. При наличии права изменять сами законы, выборный орган будет стремиться к расширению своей власти. Сохранение власти достигается с помощью бесплатных раздач общественных средств некоторым категориям населения, поблажек различным группам с особыми интересами, т.е. с помощью растрат общественных благ. Такая тенденция опасна для демократического идеала.
Поэтому Ф. Хайек предложил три представительных органа:
- «один – для занятия исключительно конституцией (он будет собираться с большими интервалами, лишь когда потребуются изменения в конституции);
- другой – для постоянного совершенствования кодекса справедливости;
- третий – для текущего правления, т.е. для распоряжения общественными ресурсами». 466 ссылка в нурееве
Цель первого – это сдерживание произвола. В конституции следует сформулировать четкие пределы по использованию права государства на принуждение.
Ф. Хайек также предложил новый принцип формирования законодательного собрания. Так, каждое поколение, достигшее 45 лет, выбирает из своей среды представителей сроком на 15 лет. В этом случае представительство будет ежегодно обновляться на 1/15, т.к. в законодательном собрании будут представлены люди в возрасте от 45 до 60 лет.
Общая структура власти, по Ф. Хайеку следующая. Высшая инстанция – Конституция (определяет функции всех органов власти), далее – законодательное собрание, которое формирует правительственное собрание, а оно, в свою очередь, - правительство, руководящее административно-бюрократическим аппаратом.
По мнению Ф. Хайека, данная структура защитит от перерождения закона в произвол, позволит избежать извращения демократического идеала, создаст пределы для роста административной машины.