Семинар 2
Деятельность НПО в различных штатах в Америке. Опыт деятельности НПО «Большие братья и Большие сестры» в разных странах
Американские неправительственные организации: их виды, роль и оценка влияния на формирование гражданского общества.
Опыт деятельности НПО «Большие братья и Большие сестры» в разных странах.
Задание: доклад + презентация (первый вопрос отвечают 2 человека, второй вопрос отвечает один человек, остальные будут отвечать на вопросы по теме)
1. Американские неправительственные организации: их виды, роль и оценка влияния на формирование гражданского общества*
Лоббистские организации. Лобби́зм (англ. lobbyism, от англ. lobby — кулуары) — вид деятельности, заключающийся в воздействии со стороны физических лиц и представителей негосударственных организаций на органы власти или органы местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) ими определенных решений. Проблемам и практике лоббизма в США посвящены многочисленные научные исследования, поскольку это явление весьма распространено в политической, экономической и общественной жизни Америки. По сути, феномен лоббизма означает наличие «групп давления», осуществляющих продвижение интересов определенных социальных, политических и бизнесструктур на политическом, экономическом, военном и иных уровнях. Лоббистская деятельность – очень распространенное явление в Соединенных Штатах, хотя она не во всех сферах совпадает с деятельностью общественных, неправительственных организаций. Лоббизм, особенно в США, – это профессиональная деятельность, рамки и возможности которой регулируются законом. В США субъектами лоббистской деятельности являются юридические и физические лица, то есть формально любая общественная организация и отдельный социально активный гражданин может заниматься лоббизмом. Однако общественным организациям предстоит сделать выбор: либо получать налоговые льготы, имея статус общественной (некоммерческой) организации, либо менять статус, изъявляя желание проводить лоббистскую деятельность, и сполна платить налоги [18]. Среди реальных лоббистов можно выделить следующие группы: политические, социальные, экономические, региональные и иностранные [3]. В ракурсе анализа общественных организаций и гражданского общества в США наиболее интересны политические, социальные и иностранные. Политические лоббисты – это прежде всего финансово-экономические и социальные группы, которые добиваются необходимого влияния посредством участия в политической борьбе и предвыборных кампаниях. К социальным лоббистам в первую очередь * Окончание. Начало – см. № 1'2015, с. 49–54. Общество принадлежат профсоюзы. Их лоббистский 67 потенциал прямо пропорционален экономическому значению отрасли, которую они представляют. Влияние профсоюзов способно резко увеличиваться за счет забастовочного потенциала. К социальным лоббистам можно отнести также ветеранские, женские, молодежные, экологические организации. Иностранные лоббисты – это влиятельные зарубежные «группы давления», национальные общины. Так, в США весомое место в политической структуре страны занимают еврейское, польское, арабское лобби. Все они пытаются воздействовать на принятие решений, выражающих интересы своих диаспор и стран. Защита интересов населения своих избирательных округов в учреждениях, законодательных и избирательных органах на всех уровнях власти – также довольно обычный для общественных организаций вид деятельности. Крупные общественные организации используют свои возможности по мобилизации избирателей и сбору средств для влияния на политику. Например, Американская ассоциация пенсионеров (AmericanAssociationofRetiredPersons) [10] – некоммерческая негосударственная организация для лиц пенсионного возраста. В ней состоит 37 млн человек. Ассоциация консультирует своих членов по вопросам законодательства, здравоохранения, социального обеспечения и законов о пенсии, защищает интересы своих членов в отношениях с обслуживающими компаниями, помогая им получать скидки в зависимости от их ограниченных пенсионных бюджетов, а также оказывает такие услуги, как составление планов пенсионного обеспечения. Она также лоббирует в органах власти штатов и на национальном уровне те вопросы, которые больше всего заботят ее членов, например, законы об охране здоровья и медицинском страховании. Согласно годовому отчету ассоциации за 2011 год организация призывала своих членов к тому, чтобы они обращались к своим представителям в конгрессе в период проведения там бюджетных дебатов о сокращении дефицита. Более восьми миллионов членов ассоциации отправили письма и электронные сообщения, позвонили и подписали ходатайства, требуя от конгресса не сокращать отдельные социальные пособия в окончательной редакции государственного бюджета. Таким образом, общественные организации способны влиять на политику путем формирования общественной дискуссии по интересующим общественность вопросам. MomsRising [15] представляет собой еще один пример такого типа общественной организации, которая сейчас насчитывает свыше миллиона членов. MomsRising стремится повысить экономическую безопасность семьи и покончить с дискриминацией женщин и матерей. MomsRising направляет свои усилия на организацию массовых действий снизу, чтобы вести лоббирование в среде законодателей и усилить голос женщин в национальных СМИ. В конце XX в. число «групп давления» выросло в полтора раза – с 14,7 тысячи до 23 тысяч. Крупные НКО располагают влиятельными группами давления в конгрессе. К их услугам обращаются: уже упомянутая Американская ассоциация пенсионеров, Коалиция недееспособных граждан, Американская федерация потребителей, «Гражданин-общественник», Международное братство водителей грузовиков, Американская федерация учителей, Американское фермерское бюро, Ассоциация американских университетов, Американский институт правовых реформ, Американская медицинская ассоциация, Американская ассоциация госпиталей, Сьераклаб и др. [9].
Организации, предоставляющие услуги. Собственно, любая неправительственная организация, особенно в США, – это организация, предоставляющая услуги. Спектр этих услуг весьма широк: от защиты политических прав граждан до оказания помощи нуждающимся людям, культурным или природным объектам, проведения социально значимых массовых мероприятий. Учитывая эту особенность деятельности неправительственных организаций (то, что они все в конечном итоге нацелены на оказание помощи и предоставление услуг), их называют третьим сектором экономики. Необходимость третьего сектора напрямую связана «несовершенствами» рынка, где активно ощущается недостаток информации, как у «покупателя» – обо всех возможных предложениях и ценах, так и у «продавца» – о реальном количестве покупателей и спросе. Лучше о своих нуждах и объемах спроса, безусловно, знают сами «покупатели», которые поэтому и становятся «производителями» нужных для себя благ. Существуют также области жизни общества, где рыночный способ распределения благ не может обеспечить их оптимального распределения. Такими областями выступают, например, общественная безопасность и экология. Контроль за обеспечением этих благ также осуществляется с помощью участия граждан, организованных в соответствующие негосударственные объединения. Неправительственный сектор США является самостоятельным разделом экономики. Он весьма многочислен и разнообразен по составу участников и способам действий. Помимо сотен тысяч общественных организаций, в него входят 90% дневных центров по уходу за детьми, начальных и средних школ, 50% колледжей и университетов, столовые для голодных и бездомных, религиозные миссии, национальные и городские парки, частные и корпоративные фонды, 2/3 центров социального обслуживания, организации культурно-познавательного назначения (65% музеев, 95% библиотек, художественные галереи, ботанические сады и зоопарки, почти все симфонические оркестры), свыше 60% клиник и больничных комплексов, ассоциации потребителей, 67% центров по проведению фундаментальных научных исследований [9]. Главными сферами деятельности НКО остаются здравоохранение, образование и социальные услуги. На рубеже XXI в. по числу организаций (28 тыс.) и занятого персонала (4 млн человек) доминировали НКО медицинского профиля; за ними следовали НКО в сферах образования и научных исследований – 20 тыс. НКО и 2 млн человек, а также социальных услуг – 25 тыс. НКО и 1,5 млн человек. Вклад НКО в увеличение объема общественных благ сочетается с пожертвованиями семей, имеющими повышательную динамику: в 1980 г. объем пожертвований составил 25,5 млрд долл., а к 1997 г. превысил 143 млрд. В 1984 г. средства на благотворительность выделяли 47% американских семей, а в 2003 г. – 76% [9]. Причинами такого многогранного и эффективного участия некоммерческих организаций в экономике страны, кроме уже вышеупомянутых исторических и культурных особенностей формирования гражданского общества, являются законы, регулирующие деятельность третьего сектора. Создание гражданской уставной организации не требует одобрения правительства. Она не обязана регистрироваться в налоговых органах и представлять ежегодный отчет (это в первую очередь относится к общественным и религиозным организациям). Вместе с тем приобретение НКО статуса юридического лица позволяет ей пользоваться льготами (освобождение от налога на продажу и покупку товаров и услуг, необходимых для повседневной деятельности), и тогда контроль над ее деятельностью осуществляет служба внутренних расходов [9]. Хотя при этом нужно отметить, что НКО обязана отчитываться перед государственными или муниципальными органами за соблюдение условий контракта и использование субсидий, а также за результаты своей работы перед частными и корпоративными спонсорами (фондами). О финансировании. Проблема финансирования неправительственных организаций является ключевым фактором, влияющим как на самостоятельность миссии, так и на саму возможность ее реализации. Денег, конечно, всем и всегда не хватает. Но, безусловно, главными источниками финансовой «стабильности» третьего сектора в США являются, на наш взгляд: высокий общий уровень благосостояния населения, готовность жертвовать (вносить денежные пожертвования), работать добровольно и бесплатно (или с частичной оплатой), а также основанная на законе, уже достигнутая степень взаимного доверия доноров и реципиентов. НКО в США располагают разными видами финансовых поступлений: членские взносы, доходы от собственной коммерческой деятельности, кредиты и облигации, ссуды и гранты федерального правительства и органов власти штатов, взносы зарубежных и международных организаций, общинных, частных и корпоративных фондов. Сами фонды не реализуют благотворительные программы. Они выделяют целевые средства другим благотворительным организациям, школам, университетам и больницам, предоставляют стипендии и ежегодные премии. Конечно, нельзя говорить об абсолютном финансовом «невмешательстве» государства и крупных корпораций в деятельность неправительственных организаций в США. Оно имеет место особенно в крупных международных НПО политической направленности и фондах и исследовательских центрах, занимающихся военными, политическими и экономическими исследованиями. США рассматривают деятельность этих организаций как реализацию своей внешней политики и оплачивают ее. В этой связи очень важно разграничивать вопросы финансирования неправительственных организаций в США и в других странах, особенно в государствах постсоветского пространства и в остальном развивающемся мире. По нашему мнению, самофинансирование третьего сектора и его реально высокая доля в экономике – это характеристика экономически развитых стран, точнее, следствие их исторического, культурного и экономического развития. К сожалению, нельзя ожидать, что даже при привнесении опыта создания и функционирования НПО в развивающиеся страны или в страны с переходной экономикой одновременно возникнут все те условия, определяющие общественную инициативу и Общество самофинансирование, которые существуют, 69 например, в Соединенных Штатах. Опыт активной деятельности американских, канадских и европейских НПО в странах Африки и Азии, на постсоветском пространстве в 90-х гг. прошлого века, по созданию аналогичных институтов обнаружил отсутствие необходимых условий для их жизнеспособности. А именно: чрезвычайную слабость и патриархальность институтов гражданского общества, отсутствие социальной солидарности и доверия, высокий уровень коррупции, социально-экономические диспропорции, властный авторитаризм. Поэтому, несмотря на то что «идея» неправительственных организаций была привнесена и множество таких организаций было создано, но существовали они (а некоторые существуют и поныне) на дотации спонсоров. В этом смысле, конечно, нельзя говорить ни о какой самостоятельности этих организаций и реальном развитии структур гражданского общества, а лишь о новой (для этих стран) и весьма прибыльной форме бизнеса, зачастую также коррумпированного и политически ангажированного. Невозможность быстрого создания и развития гражданского общества в «подопечных» странах в его «классическом» западном варианте породило искушение использовать созданные «донорские» НПО в политических целях. Что и было предпринято в череде «бархатных революций». Это замечание, однако, отнюдь не говорит о «порочной» при- роде НПО. Развитие неправительственных и некоммерческих организаций является таким же необходимым этапом развития общества, как и технологические революции. Но проблема заключается в существующих глобальных диспропорциях человеческого развития и особенностях технического прогресса: когда технологии оказывают влияние быстрее, чем меняется самосознание и экономический уклад.
Организации, занимающиеся экспертным анализом и исследованиями – «фабрики мысли». Это последний рассматриваемый нами вид американских неправительственных организаций. Конечно, подобные институты есть и в других странах, однако США были первыми, где они появились примерно сто лет назад, и сегодня по количественным показателям примерно треть из всех существующих находятся в США. Сам термин «фабрики мысли» («thinktanks») был введен в оборот Германом Каном в 40-е годы для обозначения помещения, предназначенного для встреч ученых и военных с целью обсуждения стратегий различного характера. Затем, как свидетельствуют словари сленга, он приобрел новое значение в начале 50-х годов, когда его впервые использовали для обозначения корпорации RAND и других аналогичных организаций, занимающихся военными политическими исследованиями. Широко популярным этот термин стал в качестве обозначения различного рода деятельности, как правило, считающейся творческой. На протяжении века научно-исследовательские центры влияют на характер деятельности США на международной арене. Существует множество серьезных исследований, посвященных истории и развитию данных институтов в США. Некоторые из них переведены на русский язык, как, например, ставшая классической книга Пола Диксона «Фабрики мысли». Чаще всего фабрики мысли в США делят по принципу тяготения к тому или иному полюсу идеологического спектра. Отталкиваясь от частоты упоминаний в СМИ, можно выделить примерно тридцать наиболее крупных центристских thinktanks и по двадцать консервативных, либеральных и либертарианских. Наиболее часто цитируемые фабрики мысли относятся именно к центристскому блоку (47% информационного пространства), далее следуют консервативные фабрики мысли (37%) и реже всех цитируются исследовательские центры либеральной направленности (16%) [1]. Центристский блок фабрик мысли характеризуется тем, что в него входят в большинстве своем непартийные мозговые центры, занимающиеся независимыми исследованиями. Зачастую ключевыми темами этих исследований становятся вопросы внешней политики и национальной безопасности. Центристские фабрики мысли в США нередко берут на себя организацию форумов, посвященных президентским выборам. Ключевые позиции в этом блоке занимают следующие институты: RAND Corporation (Корпорация РЭНД), UrbanInstitute (Институт города), CenterforStrategicandInternationalStudies (CSIS) (Центр стратегических и международных исследований), AmericanInstituteforEconomicResearch (Американский институт экономических исследований). К крупнейшим консервативным фабрикам мысли могут быть отнесены: HeritageFoundation (фонд «Наследие»), AmericanEnterpriseInstitute (Американский институт предпринимательства), NationalCenterforPolicyAnalysis (Национальный центр исследований в сфере государственной политики). Консервативные фабрики мысли отличаются традиционалистским взглядом на общественные явления и таким же подходом к решению задач. Основным направлением их деятельности является проведение исследований в сферах, традиционно являвшихся и являющихся приоритетными для всего американского общества: лидерство, безопасность и правовая стабильность США, вопросы образования и воспитания (в том числе религиозного и сексуального воспитания подростков), здравоохранения и попечения. Многие консервативные мозговые центры ориентированы на сотрудничество с Республиканской партией США. Либеральные фабрики мысли чаще сотрудничают с Демократической партией Соединенных Штатов. Некоторые либеральные аналитические центры (в частности, Институт прогрессивной политики (ProgressivePolicyInstitute)) в свою очередь, нацелены на содействие смещению Демократической партии в центристском направлении. Исследовательская работа этих мозговых центров направлена на поиск путей решения проблем, которые встают перед на- селением с низким и средним уровнем доходов, а также студентов, многодетных семей и пенсионеров. Внутри либерального сектора необходимо выделить: BrookingsInstitution (Институт Брукингса), CatoInstitute (Институт Катона) и EconomicPolicyInstitute (Институт экономической политики) [1]. Исследовательские институты в Штатах чаще всего позиционируют себя как некоммерческие предприятия. Зачастую фабрики мысли оформляют как благотворительные организации с целью снизить величину собственных налоговых отчислений. Данная ситуация – практически равные стартовые позиции – формирует условия для создания высокого уровня конкуренции на рынке институтов, предлагающих различные мыслительные конструкции. Аналитические центры в Соединенных Штатах, как правило, получают финансирование от частных инвесторов. Так они могут чувствовать себя более свободно в обсуждении спорных вопросов и не ориентироваться на общий правительственный курс. Однако и правительственные фабрики мысли также имеют весомые позиции в США [8]. Значение и полезность фабрик мысли весьма велики, и их, на наш взгляд, сложно адекватно оценить с помощью количественных критериев. (Хотя сами фабрики мысли конкурируют между собой, и в основе их конкуренции лежит разработанная система рейтингов с учетом индексов цитирования в СМИ, научной литературе, слушаниях Конгресса США.) Классическим примером влияния фабрик мысли на политику властей США стал известный факт, когда администрация Рональда Рейгана приняла в качестве основы своей стратегии публикацию фонда «Наследие» – «Мандат на перемены». Само существование и деятельность фабрик мысли указывает на возможность и необходимость реального взаимодействия и воздействия научного сообщества (как части гражданского общества) на властвующие элиты. Очень важно, чтобы властные структуры и действующих политиков обслуживали бы не только «карманные» консультанты, но также была бы востребована и точка зрения независимого экспертного сообщества. Однако степень независимости и профессионализма научного сообщества, так же как и в случае общественных организаций иной направленности, зависит от уровня развития гражданского общества и самого государства. Подводя итог краткому обзору неправительственного сектора США, можно сделать вывод о возможностях разрешения тех проблем, которые мы обозначили в самом начале. – Проблемы, связанные с человеческим капиталом и потенциалом. Организации гражданского общества США и их деятельность дает возможность говорить о весьма эффективном использовании человеческого потенциала, которое обусловлено традициями социальной самоорганизации населения и осознанной инициативой «снизу». Социальные связи и сети, составляющие суть социального капитала, сформированы и действуют во всех сферах общественной и политической жизни. Участие в них, как волонтерство и благотворительность, естественны для подавляющего большинства граждан. С политической точки зрения это создает иллюзию быстрого распространения этого опыта во всех странах и создания глобального гражданского общества. Идеи глобального гражданского общества и глобального управления, несомненно, имеют свои истоки в экстраполяции опыта деятельности гражданского общества США на другие страны и в целом на международные процессы. С нашей точки зрения, говорить об их реальном воплощении в обозримом будущем невозможно. В качестве регулятивного идеала эти идеи уже взяты на вооружение Организацией Объединенных Наций и другими глобальными институтами, что говорит прежде всего о реальном влиянии Со- единенных Штатов на мировую политику. – Проблемы, вызванные растущими социальными диспропорциями. Анализируя опыт американского третьего сектора, можно сделать вывод о том, что в США созданы, действуют и совершенствуются социальные технологии, обеспечивающие общественный контроль и сглаживание социальных противоречий. Общество Однако нельзя ожидать, что общественные 71 инициативы во всех странах (и в США также) способны заменить собой эффективную социальную политику государства. Что касается помощи беднейшим странам Юга, то стоит отметить важность деятельности международных гуманитарных организаций (американских в том числе), которая часто является единственной возможностью спасения для этих стран в условиях эпидемий, голода и военных конфликтов. С экономической и политической точек зрения это «облегчение участи» беднейших стран есть лишь паллиативная мера, т.к. реальной стратегии сокращения глобальных социально-экономических диспропорций пока нет. – Проблемы, порожденные становлением новых форм отношений между государством, бизнесом и гражданским обществом. Это проблемы эффективного социального партнерства между всеми тремя секторами. Безусловно, Соединенные Штаты могут служить хорошим примером для организации такого партнерства в других странах. В этой связи существует только один, но весьма существенный вопрос – о степени участия и вмешательства государства в дела и организацию гражданского общества (и в дела бизнеса, если речь идет о трехстороннем партнерстве). В каждой стране «доля» государства различна, иногда, как известно, государство способно доминировать и даже заменить собой гражданское общество. И поэтому неправительственные организации должны действовать и действуют исходя из реальной оценки роли конкретного государства и конкретных условий социального партнерства.