ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
Проект федерального закона «О промышленной безопасности» (далее - законопроект) разработан во исполнение пункта 125 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2021 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации
от 31 декабря 2020 г. № 3683-р, в целях реализации:
1) Основ государственной политики Российской Федерации в области промышленной безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Указом Президента Российской Федерации
от 6 мая 2018 г. № 198;
2) подпунктов «и» и «к» пункта 25 Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2019 г. № 216;
3) подпункта 2 пункта 13 Основ государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 11 марта 2019 г. № 97;
4) решений Совета Безопасности Российской Федерации, принятых
на оперативном совещании 9 сентября 2020 г. (пункт 5.2 протокола
от 16 сентября 2020 г. № Пр-1495).
Целями законопроекта являются предупреждение аварий и инцидентов на промышленных объектах, решение задач, направленных на обеспечение роста промышленного производства, реализация конституционных прав граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности,
на благоприятную окружающую среду, и укрепление правопорядка в области промышленной безопасности.
Предлагаемое законопроектом регулирование базируется
на апробированной системе нормативных требований, введенной Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и принятыми в его развитие нормативными правовыми актами во исполнение международных договоров Российской Федерации в области промышленной безопасности.
В 2020 году Правительством Российской Федерации и Ростехнадзором был реализован механизм «регуляторной гильотины» в сфере промышленной безопасности. В ходе реализации указанного механизма было отменено 10 нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и 115 ведомственных актов в сфере промышленной безопасности, а также принято взамен отмененных 10 актов Правительства Российской Федерации и 46 ведомственных актов соответственно. Вместе с тем с учетом положений Федерального закона от 31 июля 2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» ряд вопросов сфере промышленной
безопасности требует систематизации и урегулирования на законодательном уровне.
Сравнительный анализ показателей аварийности и случаев смертельного травматизма на опасных производственных объектах за период с 2005 по 2020 год свидетельствует об общей тенденции повышения уровня безопасности на таких объектах. Так, за указанный период общее количество аварий на них снизилось с 235 до 106 (на 55 процентов), количество несчастных случаев со смертельным исходом - с 404 до 112 (на 72 процента).
Вместе с тем 60 - 70 процентов оборудования, применяемого на опасных производственных объектах, отработало нормативные сроки службы.
При таких условиях социально-экономический ущерб от аварий может оцениваться в 600 - 700 млрд. рублей в год, что негативно скажется
на экономической стабильности Российской Федерации.
Основными источниками опасности, причинами повышения аварийности на промышленных объектах являются низкое качество проектных и технических решений, критический уровень износа основных производственных фондов, некачественное или несвоевременное выполнение работ по обслуживанию и ремонту технических устройств, применяемых
на таких объектах, контрафактные или не соответствующие техническим требованиям используемые комплектующие, запасные части и материалы, низкие квалификация персонала, технологическая и трудовая дисциплина, отсутствие эффективных стимулов для обновления основных производственных фондов.
Усиливающееся негативное воздействие техногенных факторов
на население, производственную и социальную инфраструктуру, окружающую среду, увеличение риска возникновения аварий и чрезвычайных ситуаций (в том числе вследствие террористических актов) представляют возрастающую угрозу для жизнедеятельности человека, национальной безопасности, социально-экономического развития Российской Федерации.
В случае развития ситуации в области промышленной безопасности
по негативному сценарию (отказ от принятия мер по обновлению материально-технической базы и внедрению современных безопасных технологий производства) возрастет количество аварий на промышленных объектах, организационно-технические мероприятия, направленные
на повышение противоаварийной устойчивости таких объектов, окажутся недостаточными для оперативного обнаружения признаков аварийной ситуации и своевременного оповещения персонала, а условия, необходимые для быстрой локализации аварий на ранней стадии их развития, не будут созданы.
Необходимость повышения уровня промышленной безопасности обусловлена следующими факторами:
увеличение количества промышленных объектов, технические
и технологические ресурсы которых близки к предельным или полностью исчерпаны;
рост непроизводительных затрат, связанных как с причинением вреда
в результате аварий, так и с существованием неоправданных административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности в области промышленной безопасности;
низкий уровень профессиональной подготовки административно-управленческого, технического и обслуживающего персонала, что ведет
к росту нарушений требований промышленной безопасности;
несоблюдение технических и технологических норм при производстве оборудования и других технических устройств, а также требований и условий, предусмотренных технической документацией, при проектировании, строительстве, эксплуатации, капитальном ремонте, реконструкции, консервации или ликвидации промышленных объектов.
Законопроектом уточняется область регулирования законодательства
в области промышленной безопасности и вводится понятийный аппарат, адаптированный к современным реалиям данной сферы общественных отношений.
В части идентификации объектов в качестве опасных производственных по признаку наличия опасных веществ законопроектом предусматриваетсяимплементация в российское законодательство положений поправок
к Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий
от 15 декабря 2015 г., согласно которымперечни индивидуальных опасных химических веществ или видов (категорий) химических веществактуализированы и гармонизированы в соответствии с Согласованной
на глобальном уровне системой классификации опасности и маркировки химической продукции (СГС).
Законопроектом предлагается дифференцировать требования
к эксплуатации опасных производственных объектов и передвижных технических устройств. К таким устройствам предлагается отнести грузоподъемные машины, передвижные котельные установки, передвижные склады взрывчатых материалов промышленного назначения, передвижные машины и оборудование по производству комбикормов (кормовых смесей).
Это позволит установить специальные требования к безопасной эксплуатации передвижных технических устройств и их учету, в полной мере соответствующие специфике их применения, и связанному с этим риском возникновения аварий и инцидентов. При этом становится возможным исключить избыточные требования, предъявляемые в настоящее время
к таким устройствам по формальному признаку отнесения их к опасным производственным объектам.
В законопроекте уточняются полномочия федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности, определяются статус и основные функции организаций научно-технической поддержки органа государственного регулирования промышленной безопасности.
К таким организациям будут отнесены подведомственные Ростехнадзору федеральные бюджетные учреждения и акционерные общества,в отношении которых Ростехнадзором осуществляются функции и полномочия учредителя либо права акционера юридического лица от имени Российской Федерации. При этом в целях повышения безопасности в оборонно-промышленном комплексе, а также обеспечения защиты информации об объектах оборонно-промышленного комплекса законопроектом предусматривается, что экспертизу промышленной безопасности в отношении опасных производственных объектов указанного комплекса,аудит системы управления промышленной безопасностью на них, а также техническое диагностирование технических устройств, применяемых на данных объектах, и обследования зданий и сооружений таких объектов проводит организация научно-технической поддержки органа государственного регулирования промышленной безопасности.
Финансирование деятельности подведомственных Ростехнадзору учреждений по обеспечению научно-технической поддержки органа государственного регулирования промышленной безопасности осуществляется в порядке, определенном Положением о формировании государственного задания на оказание государственных услуг
(выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации
от 26 июня 2015 г. № 640.
Одним из нововведений, направленным на снижение необоснованных затрат и административных барьеров при осуществлении промышленной деятельности, выступает создание правовой возможности установления индивидуальных требований промышленной безопасности в обосновании безопасности опасного производственного объекта не только при его строительстве или реконструкции, но и при техническом перевооружении, а также капитальном ремонте линейного опасного производственного объекта. Реализация данного положения законопроекта позволит исключить ситуации вынужденного проведения реконструкции опасных производственных объектов эксплуатирующими их организациями в случаях объективной необходимости установления указанных индивидуальных требований промышленной безопасности для таких объектов без существенного изменения их технических характеристик.
Законопроектам предлагается введение нового института – аудита системы управления промышленной безопасностью. Это позволит решить целый ряд задач:
снизить количество проверок в отношении организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, создав при этом альтернативный правовой механизм выявления нарушений требований промышленной безопасности с рекомендациями высококвалифицированных специалистов – аудиторов в области промышленной безопасности –
по способам их устранения и профилактики;
повысить эффективность работы систем управления промышленной безопасностью, созданных на опасных производственных объектах;
исключить санкционную нагрузку на организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, связанную с выявлением нарушений требований промышленной безопасности, если такие нарушения выявляются в рамках добровольного проведения аудита системы управления промышленной безопасностью;
создать возможность снижения общей суммы расходов, связанных
с эксплуатацией опасных производственных объектов, для организаций, обязанных в силу закона создавать системы управления промышленной безопасностью, а также экономически стимулировать их создание иными организациями на добровольной основе;
не отступая от принципа добровольности проведения аудита системы управления промышленной безопасностью, обеспечить равную степень соблюдения требований промышленной безопасности как с применением указанного института, так и в рамках проведения контрольно-надзорных мероприятий с установленной законом периодичностью.
Законопроект предусматривает формирование правовых основ внедрения дистанционных методов мониторинга в области промышленной безопасности, а также уточняет требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта в части организации производственного контроля.
В настоящее время в рамках реализации постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 № 2415 «О проведении эксперимента по внедрению системы дистанционного контроля промышленной безопасности» проводится эксперимент по применению систем дистанционного контроля для целей осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности. Законопроект формирует правовую основу для дальнейшего внедрения и расширения сферы применения систем дистанционного контроля промышленной безопасности, в том числе для целей передачи
в автоматизированном режиме в федеральный орган исполнительной власти
в области промышленной безопасности информации о значениях параметров, определяющих безопасность опасного производственного объекта.
В отношении опасных производственных объектов, оснащенных системами дистанционного контроля, законопроектом предусматривается осуществление мониторинга промышленной безопасности. При этом соответствии с частью 16 статьи 96 Федерального закона от 31 июля 2020
№ 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле
в Российской Федерации» организации, эксплуатирующие такие опасные производственные объекты, будут освобождены от проведения плановых проверок соблюдения обязательных требований, являющихся предметом мониторинга промышленной безопасности.
Сведения и данные, полученные в ходе мониторинга промышленной безопасности,в соответствии с частью 9 статьи 23 Федерального закона
от 31 июля 2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре)
и муниципальном контроле в Российской Федерации» будут использованы для разработки и утверждения индикаторов риска. При этом контроль
за состоянием технологических процессов на указанных опасных производственных объектахбудет осуществляться не посредством периодических плановых проверок, а в рамках внеплановых проверок, периодичность которых будет зависеть от выявленных при осуществлении мониторинга промышленной безопасности индикаторов риска.
С учетом положений частей 3 и 7 статьи 2 Федерального закона
от 31 июля 2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», а также реализованного в 2020 году механизма «регуляторной гильотины» в сфере промышленной безопасности ряд вопросов обеспечения промышленной безопасности, ранее урегулированных на подзаконном уровне, потребовал урегулирования и систематизации на уровне законодательного акта. В этой связи в законопроект включены следующие положения:
нормы, направленные на упорядочивание нормативного правового регулирования вопросов обеспечения промышленной безопасности проведения взрывных работ в части, делегированной нормативными правовыми актами Евразийского экономического союза к сфере действия национального законодательства;
положения, направленные на упорядочивание нормативного правового регулирования в сфереведения маркшейдерских работ и сосредоточение соответствующих норм права в надлежащей сфере регулирования – в области промышленной безопасности;
в целях снижения риска возникновения аварий посредством обеспечения соблюдения требований при организации и проведении сварочных работ на опасных производственных объектах законопроектом предусмотрено законодательное урегулирование действующего механизма проверки готовности физических лиц и организаций к выполнению таких работ.
Положения законопроекта предусматривают повышение степени независимости экспертов в области промышленной безопасности
от заказчиков экспертиз, а также четкое разграничение и персонализацию ответственности руководителей организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты и передвижные технические устройства, экспертов в области промышленной безопасности, специалистов
по техническому диагностированию технических устройств и обследованию технического состояния зданий и сооружений опасных производственных объектов.
В целом законопроектом предлагается ряд взвешенных регуляторных решений, устанавливающих оптимальный баланс между предъявляемыми
к деятельности соответствующих организаций требованиями промышленной безопасности и их добросовестными коммерческими интересами.
Особый порядок вступления в силу федерального закона связан с необходимостью установления переходного периода для адаптации к требованиям по оснащению опасных производственных объектов системами дистанционного контроля промышленной безопасности, перерегистрации действующих объектов в государственных реестрах,а также принятия целого ряда нормативных актов Правительства Российской Федерации
и федеральных органов исполнительной власти.
Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации. Предлагаемое законопроектом регулирование соответствует положениям Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий (принята Российской Федерацией постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1993 г. № 1118), Конвенции о предотвращении крупных промышленных аварий (ратифицирована Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 366-ФЗ), Конвенции 1995 года о безопасности и гигиене труда на шахтах (ратифицирована Федеральным законом от 7 июня 2013 г. № 106-ФЗ), Конвенции о безопасности и гигиене труда в строительстве (ратифицирована Федеральнымзаконом от 3 августа 2018 г. № 288-ФЗ). При разработке законопроекта учтены требования ряда технических регламентов Евразийского экономического союза
и Таможенного союза («О безопасности машин и оборудования»,
«О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением», «О безопасности химической продукции»и иных).
Принятие законопроекта будет способствовать достижению целей
и задач государственной программы Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение
пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации
от 15 апреля 2014 г. № 300.
Реализация положений законопроекта не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, при этом позволит снизить избыточную административную нагрузку на них,
а также приведет к сокращению расходов таких субъектов, связанных
с соблюдением требований промышленной безопасности без снижения уровня безопасности на эксплуатируемых ими опасных производственных объектах и передвижных технических устройствах.
Законопроект содержит актуализированные и адаптированные
к современным условиям ведения предпринимательской деятельности
и уровню развития технологий обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется:
- в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности;
- при лицензировании деятельности по эксплуатации опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, деятельности, связанной с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения, деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности, производству маркшейдерских работ;
- при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
За нарушение указанных требований действующим законодательством установлена уголовная, административная и гражданско-правовая ответственность. Законопроект не содержит норм, вводящих дополнительные и пересматривающих действующие виды ответственности за нарушение требований в области промышленной безопасности.
Реализация полномочий, предусмотренных законопроектом, будет осуществляться в пределах установленной Правительством Российской Федерации предельной численности работников федеральных органов исполнительной власти, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных таким органам в федеральном бюджете на руководство и управление в сфере установленных функций.
________________