Несмотря на то, что теория разделения властей получила широкое признание и стала ведущим конституционным принципом практически всех государств мира, существовали и существуют по нынешний день мыслители и ученые, которые не верят в непогрешимость «системы сдержек и противовесов».
У доктрины разделения властей оказалась непростая судьба. Причем если, например, в Америке (и, естественно, в Англии и Франции) она с самого начала пользовалась большим успехом и местными учеными и политическими деятелями бралась на вооружение, то в Германии среди значительной части интеллектуальной элиты ряд ее положений подвергался сомнению. Так, в фундаментальной работе «Общее учение о государстве» Г. Еллинек высказывает свое явно скептическое отношение по поводу возможности в реальной жизни добиться такого положения, когда законодательная власть в лице парламента сможет фактически сдерживать исполнительную власть, находящуюся в руках монарха; когда между ними может быть достигнуто равновесие[29].
Также, такое состояние является, по мнению А.Б. Венгерова, «политически наименее вероятным, так как соотношение социальных сил, составляющих основу политического могущества, крайне редко и уж во всяком случае, только временно складывается так, чтобы было возможно полное равновесие двух постоянных политических факторов»[30]. Но именно на «такую невероятную комбинацию рассчитана теория равновесия» Монтескье и других ее сторонников, и уже поэтому реальность применения этой теории и ее действенность подлежит сомнению.
Для начала, следует проследить – каковы же были основные проблемы разделения власти в дореволюционной России и СССР.
Попытки осуществить принцип разделения властей наиболее справедливо были предприняты в России еще в начале XX века. 23 апреля 1906 года вступили в силу Основные государственные законы. В гл. 1 дана формулировка верховной власти: «Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть». Власть управления также принадлежала императору «во всем ее объеме», но законодательную власть император осуществлял «в единении с Государственным Советом и Государственной Думой[31]», и никакой новый закон не мог быть принят без их одобрения и вступить в силу без одобрения императора.
Однако ст. 87 Основных законов предоставляла возможность императору по представлению Совета министров принимать указы законодательного характера в случаях, когда имелась такая необходимость, а сессия Думы и Совета прерывалась. Правда, после открытия законодательной сессии в течение двух месяцев такой указ должен был вноситься в одобрение Думы, иначе он автоматически прекращал свое действие, однако, в течение двух месяцев данный законопроект был вполне работоспособен, хоть и принимался фактически без одобрения законотворцами.
Конституции 1918 года вероломно нарушала систему разделения властей, предоставив законодательную власть в РСФСР сразу трем высшим органам: Всероссийскому съезду Советов, ВЦИК и СНК. Последний мог издавать декреты и распоряжения в области государственного управления, носившие общеобязательный характер. Наиболее значимые из них утверждались ВЦИК.
Говоря о современном положении дел, следует отметить, что в соответствии представительным и законодательным органом России является Федеральное собрание[32]. В отношении государственных органов обычно полагают, что речь идет о представительстве интересов и воли избирателей, а мандат на такое представительство даются самими избирателями на выборах. В России в полной мере представительным органом является лишь Государственная Дума, избираемая непосредственно гражданами. По мнению автора, можно согласиться с мнением разработчиков проблемного комментария к Конституции РФ, согласно которому представительный характер верхней палаты в настоящий момент не реализуется. Члены Совета Федерации, за исключением первого его созыва в 1993-1995 гг., не избираются населением именно в качестве членов этой палаты Федерального собрания. Большинство из них избирается либо в качестве депутата законодательного органа субъекта РФ, либо в качестве главы администрации (губернатора, мэра и т.п.) субъекта Федерации, а уже членом Совета Федерации они становятся по должности.
Контроль законодательной власти над исполнительной весьма слаб. Проявляется он лишь в том, что, будучи законодательным органом, Федеральное собрание образуют Счетную Палату[33] для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Также законодательной властью возможно использование права отказывать в доверии к правительству, которое в этом случае может быть отправлено в отставку Президентом РФ.
Статьи 102 и 103 Конституции РФ также являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Эти статьи перечисляют вопросы, которые находятся в ведении соответственно Совета Федерации и Государственной Думы. Это означает, что окончательное решение по этим вопросам (постановление) принимает соответствующая палата. Тем не менее, решение большинства из этих вопросов, так или иначе, пересекается с конституционными полномочиями других органов государственной власти, предопределяется их позицией, а по некоторым вопросам решение палаты может порождать правовые последствия, отнюдь не вытекающие из полномочия палаты решать этот вопрос (например, решение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству фактически определяет судьбу не Правительства, а самой Государственной Думы). Ч. 4 ст. 111 оговаривает процесс назначения Председателя Правительства в этом случае: «После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы».
Тем не менее, назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности также относится к ведению Федерального Собрания, и это сильная возможность парламента.
Совет Федерации осуществляет кадровые назначения судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ[34], что тоже входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях. Однако неурегулированность сроков, в которые Президентом должен предложить кандидатуру, а также возможность или невозможность вторичного внесения отклоненной кандидатуры порождает серьезные проблемы в сфере эффективного функционирования отдельных из указанных государственных органов и легитимности осуществления полномочий некоторыми должностными лицами. В результате долгого подбора Президентом РФ кандидатов на должность судей Конституционного Суда, этот орган приступил к работе более чем через год и два месяца после принятия Конституции 1993 г. Кроме того, практически год (1994-1995 гг.) на должности Генерального прокурора (при этом кандидатура, предлагавшаяся на эту должность, неоднократно отклонялась Советом Федерации) находился так называемый исполняющий обязанности Генерального прокурора – должность, неизвестная Конституции и существующая вне легитимирующего ее порядка назначения[35].
В Конституцию Российской Федерации заложен механизм для разрешения возможного конфликта между законодательной и исполнительной властями, однако, он отличается большой сложностью. Президент по сути дела арбитр в споре между властями. Он может, во всяком случае, теоретически, осуществлять в течение нескольких месяцев управление страной посредством Правительства, не пользующегося поддержкой Государственной Думы (в результате ее роспуска). После выборов Президенту так или иначе придется считаться с результатами выборов. Тем не менее, следует признать, что глава государства обладает большими возможностями для воздействия на законодательную и исполнительную власти. Он не просто арбитр, следящий за всеми ветвями власти, он сам участвует в деятельности всех государственных органов[36].
В тоже время, Президент Российской Федерации обладает весьма широкими полномочиями: определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, он является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил, осуществляет руководство внешней политикой, в случае угрозы агрессии вводит военное положение, а при иных особых обстоятельствах – чрезвычайное положение. Он решает вопросы гражданства, представляет кандидатуры для назначения на высшие государственные должности (например, Председателя Центробанка, судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора Российской Федерации и др.). Он формирует Совет Безопасности и Администрацию Президента, назначает полномочных представителей Российской Федерации, высшее командование Вооруженных сил.
Однако, несмотря на столь широкие полномочия, в России не предусмотрена парламентская ответственность главы государства. Это значит, что парламент не может заставить Президента уйти в отставку. Существующая процедура импичмента на практике не реализуема. Президент Российской Федерации может быть привлечен к ответственности только в случае государственной измены или совершения иного тяжкого преступления. Наличие признаков такого преступления должно быть подтверждено Верховным судом РФ. После выдвижения обвинения следует довольно сложная процедура выражения импичмента.
Механизм парламентской же ответственности Правительства, неоднократно упоминавшийся в рамках данной работы, по мнению автора, описан в российской Конституции в общих чертах. Необходима его детализация в специальном законодательстве. Совершенно ясно, однако, что институт ответственности может быть использован против обеих сторон. Его может использовать как Дума, отказывая в доверии правительству, так и исполнительная власть, угрожая прибегнуть к досрочным выборам.
К сожалению, все еще традиционно слабым местом остается в России судебная власть. Конституционные принципы судоустройства и судопроизводства реализуются с трудом. И в данном случае ощущается противодействие и давление со стороны других ветвей власти.
Кроме того, налицо и более очевидные и видимые всеми огрехи системы. Например, фактическое несоблюдение принципа разделения властей (правительство и самая крупная парламентская фракция образованы одной «правящей» партией и во всем подчиняются президенту).
16-17 ноября 2008 года на сайте «Росбизнесконсалтинг»[37] был проведен опрос на тему «Доверяете ли Вы российскому правосудию?», который принес такие результаты (рис. 1):
Всего проголосовало: 12205
а) скорее не доверяю - 5847 (49%);
б) абсолютно не доверяю - 5208 (42%);
в) скорее доверяю - 980 (8%);
г) другое - 130 (1%);
д) полностью доверяю - 40 (менее 1%);
Рис. 1 – Степень доверия российскому правосудию по данным РБК
В этом свете особо интересен опрос ВЦИОМ,[38] проведенный повторно 17-21 марта 2008 года, в котором участвовало более 4000 человек от 18. Он выявил массу причин для того, чтобы не обжаловать несправедливые действия властей в суде. Результаты представлены на рис. 2. Некоторым россиянам это просто не приходит в голову (8%), некоторые не знают, как это сделать (10%), для кого-то не по нутру сама судебная волокита (11%). Это психологические причины. Встречаются и опасения преследований со стороны власти, обоснованный или необоснованный страх сделать себе еще хуже (4%). Чаще всего, однако же, причина видится в пристрастности самого суда, заведомой безрезультатности обжалования (47%). Только один из четырех россиян (20%) верит, что при обжаловании в суде несправедливых действий властей удастся восстановить справедливость.
Рис. 2 – Причины не обжалования действий властей в суде
Таким образом, еще одной проблемой является неспособность судебной ветви, по мнению общества, выполнять свои функции. Сама судебная ветвь свою работу оценивают следующим образом (по данным пресс-центра на 2009 г.[39]):
Количество заявлений и жалоб граждан, обращений должностных лиц в отношении судей в 2009 году составило: в ККС военных судов – 46, в ККС арбитражных судов – 418, в ККС общих судов – 22649. В 2003 г. – 6418, в 2004 г. – 8571, в 2005 г. – 12862, в 2006 г. – 15746, в 2007 г. – 19564, в 2008 г. – 21752.
Сравнительная диаграмма представлена на рисунке 3.
Рис. 3 – Количество жалоб на судей общих судов
Как видим, количество жалоб на действия судей неуклонно растет. С 2003 года по 2009 года число жалоб выросло почти в 3,5 раза. В то же время весьма интересна статистика ответственности судей. Например, решениями ККС общих судов прекращались полномочия судей по пп.9 п.1 ст. 14 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации": в 2006 г. – 147 (в 51 регионах), в 2007 г. – 112 (в 39 регионах), в 2008 г. – 92 (в 37 регионах), в 2009 г. – 67 (в 22 регионах).
Рис. 3 – Прекращение полномочий судей общих судов
Решениями ККС общих, арбитражных, военных судов и ВККС РФ прекращались полномочия судей: в 2005 г. – 117, в 2006 г. –81, в 2007 г. –55, в 2008 г. – 33, в 2009 г. – 11.
Из исследования видно, что количество жалоб за 7 лет выросло в 3,5 раза, а число отстраненных от должности судей уменьшилось за 4 года почти в 2,2 раза. Население в подавляющем большинстве не доверяет судам. ВС РФ поясняет ситуацию следующим образом: «Существенное сокращение случаев прекращения полномочий судей за порочащие поступки и количества регионов, в которых эти случаи имели место, в значительной степени свидетельствует о повышении эффективности деятельности руководителей судов всех уровней, органов судейского сообщества, в том числе ККС, в вопросах подбора судейских кадров, укрепления дисциплины в судейском сообществе, а также в вопросах обеспечения надлежащих условий для деятельности судов»[40].
Таким образом, сложившаяся ситуация, к сожалению, в значительной степени предопределяет в настоящее время в России формально-юридическое и фактическое доминирование исполнительной ветви над остальными ветвями государственной власти, что может привести к установлению авторитарной формы правления. Наблюдается нежелание правящей элиты внедрить в жизнь принципы «разделения властей» и «системы сдержек и противовесов».
В истории России уже были периоды, когда законы носили лишь декларативный характер, существовали «только на бумаге» (вспомним хотя бы период сталинских репрессий). Продолжается это явление и сейчас.
Отталкиваясь от теории естественного права и материалистического понимания права, можно сделать вывод, что принципы «разделения властей» и «системы сдержек и противовесов» не реализуется в России по причине нынешнего невысокого уровня общественного развития, а также политической неграмотности настроения и недоверия его к существующим правящим кругам.
Для того чтобы реализовать данный принцип, необходимо, по мнению автора работы, предпринять следующие шаги:
1. повысить политическую грамотность населения за счет введения изменения существующих программ школьного и высшего профессионального образования;
2. уточнение ряда статей Конституции РФ, в общих чертах описывающих полномочия и ответственность отдельных органов, за счет принятия конкретных законов;
3. введение текущего контроля политической деятельности власти и со стороны населения и искоренение принципа «от выборов до выборов»;
4. выявление и исправление «пробелов» законодательства, связанных с деятельностью ветвей власти;
5. повышение легитимности власти, путем ликвидация фактического «однопартийного» режима, когда, не являясь членом партии «Единая Россия» и фактически не подчиняясь ей, невозможно занять ответственные руководящие посты.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Непременным атрибутом правового государства, т.е. государства, где провозглашается торжество прав и свобод человека, всеобщее равенство перед законом, а также разрешение конфликтов через справедливый суд, является разделений властей. Такое деление, чаще всего выражающееся в разделении на законодательную, судебную и исполнительную ветви, образует своего рода «систему сдержек и противовесов». Подобная система распределяет властные полномочия между различными государственными органами и препятствует концентрации неограниченных полномочий в одних руках, тем самым не допуская властного произвола.
Исследования, произведенные автором в рамках данной курсовой работы, позволили понять, что принцип разделения власти стал формироваться еще на ранних стадиях формирования государственности и прошел длинный путь, прежде чем стать таким, каким мы знаем его на сегодняшний день. Так или иначе, в его становлении приняли участие многие ученые и мыслители различных эпох и поколений, однако, своим рождением этот механизм обязан Джону Локку. В России наибольшее участие в разработке и внедрении этого несомненного достижения человечества приняли М.М. Сперанский и П.И. Пестель.
В современной политико-правовой системе России принцип разделения властей реализуется тремя высшими государственными органами: Федеральным Собранием (парламент Российской Федерации, её законодательный и представительный орган, состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы), Правительством Российской Федерации (возглавляет систему органов исполнительной власти РФ) и судами РФ – Конституционным Судом, Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом и другими федеральными судами (осуществляют судебную власть, в частности, правосудие). Особое место занимает в этой системе Президент РФ. Он является главой государства, гарантом Конституции РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
В процессе исследования современного устройства «системы сдержек и противовесов», что является одной из задач данной работы, автору удалось вскрыть ряд проблем, далеко не полный перечень которых совместно с результатами исследований приведен в третьей главе работы, препятствующих бесперебойному функционированию и соблюдению принципа разделения властей.
Кратко сформулировать их можно как отсутствие достаточного уровня политического самосознания и правовой грамотности населения и некоторая ограниченность этих качеств у его избранников; незавершенность нормативной базы в вопросах контроля одной ветви власти над другой; наличие фактического режима доминирующей партии, тесно связанной, причем вовсе не идеологически, с высшими государственными органами; слабость механизмов контроля законодательной власти над исполнительной и откровенной неспособности судебной власти реализовывать некоторые свои жизненнонеобходимые функции, а также некоторые другие проблемы, решение которых автор попытался предложить в рамках данной работы.
Таким образом, работа содержит анализ исторических предпосылок формирования, современного устройства и основных проблем системы «сдержек и противовесов», на практике реализующей принцип разделения властей, что позволяет говорить о выполнении поставленных во введении задач.