Во-первых, в зависимости от стадии бюджетного процесса, на которой совершаются противоправные деяния, бюджетные правонарушения можно классифицировать на четыре группы:
o к бюджетным правонарушениям, совершенным на стадии составления проектов бюджетов, относится несвоевременное представление проектов бюджетов;
o на стадии рассмотрения и утверждения бюджетов совершается такое бюджетное правонарушение, как несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК;
o на стадии исполнения бюджета, более всех остальных подверженной бюджетным посягательствам, совершаются: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств их получателям; неполное перечисление бюджетных средств их получателям; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета их получателей; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств; несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов в размерах, превышающих утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России;
o на стадии подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов бюджетным правонарушением будет несвоевременное представление отчетов об исполнении бюджетов.
Во-вторых, в зависимости от объекта посягательств бюджетные правонарушения можно классифицировать на следующие шесть групп:
o нарушение порядка функционирования бюджетной системы (неисполнение закона (решения) о бюджете);
o нарушение законных прав и интересов получателей бюджетных средств (неперечисление, неполное, несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей, несвоевременное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств);
o нарушение доходной части бюджетов (несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов);
o нарушение расходной части бюджетов (финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга; нецелевое использование бюджетных средств);
o нарушение гарантий выполнения бюджетных обязательств (отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам);
o нарушение порядка составления проектов бюджетов, бюджетных росписей, ведения бюджетной отчетности и счетов (несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете, уведомлений о бюджетных ассигнованиях, о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России).
2. Виды бюджетно-правовых санкций
Бюджетно-правовые санкции представляют собой меры государственного принуждения, предусмотренные бюджетно-правовыми нормами, возлагающими на правонарушителей обременения в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировки расходов, изъятия бюджетных средств, приостановления операций по счетам в кредитных организациях и иных мер в соответствии с БК и другими федеральными законами.
Согласно ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:
1) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
2) блокировка расходов;
3) изъятие бюджетных средств;
4) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
5) наложение штрафа;
6) начисление пени;
7) иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и другими федеральными законами.
Бюджетно-правовые санкции принято подразделять на два вида: правовосстановительные и карательные (штрафные).
Большинство мер бюджетно-правовой ответственности за совершение бюджетных правонарушений являются правовосстановительными.
К ним относятся:
1) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
2) блокировка расходов;
3) изъятие бюджетных средств;
4) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
5) сокращение или прекращение финансовой помощи из соответствующего бюджета.
К числу карательных (штрафных) санкций, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации (да и то, с некоторой оговоркой), можно отнести лишь начисление штрафа и пени.
Рассмотрим виды бюджетно-правовой ответственности в той последовательности, в которой они названы.
Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса – это официальное уведомление участника бюджетного процесса о ненадлежащем исполнении им своих обязанностей с требованием прекратить нарушение бюджетного законодательства.
Блокировка расходов – прекращение бюджетного финансирования путем сокращения лимита бюджетных обязательств либо отказа в подтверждении этих обязательств.
Блокировка расходов применяется в двух случаях: 1) если бюджетные ассигнования были выделены при выполнении определенных условий, которые, однако, не были выполнены; 2) при выявлении фактов нецелевого использования денежных средств.
Изъятие бюджетных средств – принудительное отчуждение у бюджетополучателя денежных средств, предоставленных ему на возвратной основе, путем бесспорного списания этих средств с его лицевого счета.
Бесспорное списание бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств производится на основании решения органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации. Если в качестве этого органа выступает орган Федерального казначейства, то списание осуществляется на основе постановления, подписанного руководителем (заместителем руководителя) соответствующего органа Федерального казначейства.
Постановление о бесспорном списании бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств принимается на основе акта проверки получателя бюджетных средств, подписанного должностным лицом органа Федерального казначейства, уполномоченного проводить проверки, либо на основании заключения должностного лица органа Федерального казначейства об истечении срока возврата бюджетных средств или процентов (платы) за пользование бюджетными средствами.
Списание бюджетных средств с лицевого счета получателя бюджетных средств производится кредитной организацией либо Федеральным казначейством с лицевого счета бюджетного учреждения в Федеральном казначействе, указанного в постановлении о бесспорном списании бюджетных средств, в первоочередном порядке.
При недостаточности средств на лицевом счете получателя бюджетных средств (лицевом счете бюджетного учреждения) постановление о бесспорном списании бюджетных средств исполняется в соответствии с очередностью, установленной Гражданским кодексом Российской Федерации, при этом указанное постановление относится к очереди, предусматривающей расчеты с бюджетом.
Постановление о бесспорном списании бюджетных средств принимается в течение 10 дней после составления акта проверки (представления заключения), удостоверяющего наличие нарушения бюджетного законодательства.
Приостановление операций по счетам в кредитных организациях – запрет на проведение операций по счетах участников бюджетного процесса в кредитных организациях до устранения причин, послуживших основанием для этого запрета.
Сокращение или прекращение финансовой помощи из бюджета – уменьшение суммы бюджетных ассигнования, осуществляемых в форме финансовой помощи (дотации, субвенции, субсидии).
· К числу карательных (штрафных) санкций, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации (да и то, с некоторой оговоркой), можно отнести лишь начисление штрафа и пени.
Штраф – принудительное взыскание определенной денежной суммы с нарушителя бюджетного законодательства.
Следует иметь в виду, что штраф как мера юридической ответственности может применяться и совершение бюджетных правонарушений, носящих как административно-правовой, так и финансовый характер. В первом случае имеет место административные штраф, во втором – штраф, как мера ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Отметим, что статья 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации при перечислении мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, называет штрафы. Однако данная мера является не финансово-правовой (бюджетно-правовой), а административно-правовой, и применяется этот штраф в том случае, когда бюджетное правонарушение носит административно-правовой характер. Причем, наложение данного штрафа, осуществляется в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Поэтому неслучайно, что Бюджетный кодекс Российской Федерации, перечисляя составы бюджетных правонарушений, при определении санкции за их совершение штраф как таковой не называет, а содержит отсылку на Кодекс об административных правонарушениях.
Однако существует штраф и как мера бюджетно-правовой ответственности. Так, в Федеральных законах о федеральном бюджете из года в год устанавливается штраф за использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, в размере двойной ставки рефинансирования (учетной ставки) Центрального банка Российской Федерации.
Пеня – денежное взыскание, применяемое при просрочке исполнения денежных обязательств перед бюджетом в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки.
Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает взыскание пени в двух случаях:
1) за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основ;
2) за несвоевременное исполнение кредитными организациями платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств.
ВОПРОС 3. Осознание особой важности качественного правового регулирования бюджетных отношений поставило новые задачи перед российским законодателем. В последнее десятилетие в данной сфере принято большое число законодательных актов. Безусловно, важным шагом стала кодификация бюджетного и налогового законодательства в 1998 году. Вместе с тем окончательно стратегия правового регулирования указанных отношений законодателем еще не выработана, об этом свидетельствует значительное количество вносимых в нормативные правовые акты изменений и дополнений.
Основой для создания благоприятных условий жизни граждан любого государства является устойчивая и контролируемая бюджетная система, поэтому правонарушения, посягающие на финансовые интересы государства, прежде всего причиняют наибольший вред социальным сферам общественной жизни
Для достижения поставленных Президентом РФ целей Правительству РФ, региональным властям и органам местного самоуправления необходимо сконцентрировать административные и финансовые ресурсы с целью эффективного использования бюджетных средств в данных областях.
проблема ответственности за нарушения бюджетного законодательства является одной из актуальных проблем финансово-правовой теории и практики нормативно-правового регулирования.
Важнейшим этапом в реформировании бюджетного законодательства стало рассмотрение и принятие проекта Федерального закона N 116783-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации"
Федеральным законом N 418-ФЗ предусматривается внесение изменений в правовое регулирование бюджетных правоотношений в части совершенствования порядка осуществления государственного и муниципального финансового контроля, а также установления административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ
зменения, внесенные Федеральным законом N 252-ФЗ в КоАП РФ, призваны усовершенствовать систему административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ. Так, было введено 16 новых статей
КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное виновное действие (или бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Часть 3 статьи 2.1 КоАП РФ устанавливает правило, в соответствии с которым субъектом административной ответственности могут быть одновременно и должностное, и юридическое лицо. Назначение наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности виновное физическое лицо.
Бюджетная ответственность является одним из видов финансово-правовой ответственности. Субъектом бюджетной ответственности является только хозяйствующий субъект, допустивший нарушение законодательства. В отличие от административной ответственности меры бюджетной ответственности не могут быть применены одновременно к юридическому и к виновному должностному лицу.
В то же время законодательством предусмотрена возможность наложения на правонарушителя одновременно мер административной и бюджетной ответственности. Например, Бюджетный кодекс РФ в ряде статей (289 - 306) предусматривает возможность наложения административного штрафа в соответствии с КоАП РФ и применение мер финансовой ответственности, таких, как изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, аннулирование гарантий, выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования и другие.
Основанием для привлечения к бюджетной ответственности является нарушение бюджетного законодательства (бюджетное правонарушение). Названная ответственность установлена нормами бюджетного законодательства - Бюджетным кодексом Российской федерации и законами о бюджетах.
Бюджетная сфера на сегодняшний день характеризуется низкой эффективностью бюджетно-правового регулирования, отсутствием четкого и простого механизма применения мер как административной, так и финансовой ответственности в сфере бюджетных отношений.
Анализируя статьи Бюджетного кодекса РФ, в которых устанавливаются нарушения бюджетного законодательства и ответственность за их совершение (ст. 289 - 306), мы видим, что санкции всех этих статей содержат отсылку к Кодексу об административных правонарушениях. Однако ошибочным был бы вывод, что нарушения бюджетного законодательства сводятся к административным проступкам.
Административная ответственность за нарушение в бюджетной сфере выражается в наложении штрафов на руководителей получателей бюджетных средств, на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления или на руководителей кредитных организаций.
Мерами финансовой ответственности являются меры принуждения, предусмотренные статьями 282, 289 - 306 Бюджетного кодекса РФ. Согласно статье 282 Бюджетного кодекса РФ к таким мерам относятся:
- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- блокировка расходов;
- изъятие бюджетных средств;
- приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
- начисление пени;
- иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.
Кроме того, привлечение юридического лица к административной, а также к бюджетно-правовой ответственности противоречит принципу однократности привлечения одного и того же субъекта к юридической ответственности за совершение одного и того же правонарушения.