Создание и начальный период деятельности Лиги Наций
Лига Наций – существовавшая в 1920-1946 гг. универсальная международная организация, предтеча ООН.
Несмотря на то, что решение об учреждении Лиги Наций стало первым из принятых на Парижской конференции, именно оно подводило окончательный итог многотрудной работе по формированию новой системы международных отношений. Это решение отражало стремление народов к справедливому, цивилизованному миропорядку, поэтому его следует отнести к наиболее значимым успехам держав-победительниц.
Идея создания Лиги Наций принадлежит Великобритании. В конце 1915 г. министр иностранных дел Грей предложил создать международную организацию по борьбе за мир.
Вопрос о Лиге в повестке дня оказался одним из главных как минимум по двум основным причинам. Во-первых, как международный орган Лига в самом деле могла внести практический вклад в регулирование международных отношений и уменьшение опасности войны. Во-вторых, Лига и ее Устав были призваны дать правовую и моральную санкцию политике великих держав, легализовать ее в глазах общественного мнения, которое к 20-м годам ХХ века уже становилось важным политическим фактором - прежде всего в демократических и либеральных странах.
Вопросы создания Лиги вызвали серьезные споры между главными участниками конференции. На одном из первых заседаний выяснилось, что планы ее создания, исходящие от разных делегаций, отличаются мерой пространности и степенью проработки деталей.
25 января 1919 г. - образован комитет по подготовке проекта Лиги наций. Резолюция о его учреждении, предусматривала, что Лига будет создана для урегулирования всех вопросов, связанных с установлением мира и содействия международному сотрудничеству; останется открытой для присоединения каждой цивилизованной нации; обеспечит периодические встречи ее членов на международных конференциях (сессиях), будут созданы постоянная организация и секретариат для обеспечения работы Лиги.
Местопребыванием Международного секретариата, согласно шестой статьи Устава, была определена Женева. Секретариат состоял из генерального секретаря и "тех секретарей и сотрудников, которые могут потребоваться". Штаб-квартира Лиги Наций, во Дворце Наций на берегу Женевского озера в Швейцарии. 1920 год.
Вместе с тем, панегирическая оценка Лиги Наций, которая часто встречается в западной исторической литературе, столь же далека от реальной действительности, как и крайне негативная ее характеристика, содержавшаяся в советской историографии. Как и остальные крупные постановления Парижской мирной конференции, создание и функционирование Лиги Наций носило двойственный характер.
С одной стороны, провозглашалась благородная цель «развития сотрудничества между народами и достижения международного мира и безопасности». Но, с другой стороны, Лига Наций была призвана охранять не какой-то абстрактный мир, а тот международный порядок, в котором преобладающими являлись интересы его организаторов - стран Антанты и союзных с ними государств. К тому же, правительственные круги ведущих мировых держав - Англии и Франции - изначально не рассматривали Лигу Наций как главный «инструмент мира», больше полагаясь на традиционные дипломатические и, при необходимости, военные средства. Все это не только превращало вновь созданную организацию в своего рода орудие по реализации внешнеполитических установок держав-победительниц, не только снижало эффективность ее воздействия на мировую политику, но и в известном смысле обрекало ее на бессилие в разрешении насущны х международных проблем.
Противоречивость исходных принципов не могла не отразиться на Уставе, структуре и практической деятельности Лиги Наций.
Разработанный комиссией под председательством президента США, Устав был подписан в 1919 г. представителями 44 государств. Он включал в себя 26 статей. Анализ их содержания не позволяет согласиться с В. Вильсоном, который считал Устав панацеей от всех войн и конфликтов, от «мировых сил зла». Скорее наоборот, уже в самом Статуте содержались 42 «правовые обоснования» той ограниченной роли, которую Лига Наций играла на международной арене.
В преамбуле Устава провозглашались основные принципы международного сотрудничества для достижения мира и безопасности: противодействие войне; развитие справедливых отношений на основе признания принципов международного права.
Первая статья Устава определила членство в организации: Первую группу составили государства-учредители. Вторая категория состояла из стран, которые не участвовали в Первой мировой войне. К третьей группе относились все остальные государства. Для присоединения к Лиге им было необходимо пройти специальную процедуру голосования и получить согласие не менее двух третей государств, представленных на Ассамблее.
Центральным положением Устава являлся принцип взаимных гарантий «территориальной целостности и суверенитета» членов Лиги Наций «против всякого военного нападения» (статья 10-я). По существу это была первая попытка создания системы коллективной безопасности. Государства, подписавшие Устав, обязались не прибегать к войне и строить свои отношения, основываясь на международном праве. Однако, несмотря на декларированные цели мирного урегулирования споров и коллективного отпора военной угрозе, в Статуте отсутствовала идея полного и окончательного отказа от войны и агрессии как политического средства. По Уставу военные действия допускались в четырех случаях (так называемые «трещины Устава»): невынесения арбитражного или судебного решения в «течение разумного срока» или непринятия такого решения Советом Лиги Наций в 6-месячный срок; несогласия одной из конфликтующих сторон подчиниться арбитражному или судебному решению; отказа государства руководствоваться единогласным решением Совета; неединогласного принятия решения Советом. В соответствии со статьей 15-й при отсутствии единогласия в Совете «члены Лиги оставляют за собой право поступать так, как они считают необходимым для сохранения права и правосудия». В Уставе отсутствовало определение самого понятия войны, нападения, агрессии. Статьи об обязательствах по охране мира были довольно туманны и содержали множество лазеек для оправдания агрессивных действий.
Не менее серьезным недостатком Устава стала процедура голосования, от которой зависело принятие того или иного решения. Статья 5-я утверждала принцип обязательного единогласия и в Совете Лиги Наций, и на Ассамблее. При этом по статье 11 -й, в соответствии с которой рассматривалось большинство конфликтов, правило единогласия толковалось как включающее голоса участвовавших в споре сторон. Фактически вводился принцип «liberum veto», предоставлявший каждому государству-члену Лиги возможность аннулировать любое позитивное решение. Подобная процедура голосования превращала игу Наций в недееспособны й орган.
Устав торжественно декларировал, что в случае войны или ее угрозы Лига Наций имела право прибегнуть к любым средствам, способным обеспечить мир. Статья 16-я предусматривала применение против государства-агрессора экономических, финансовых, дипломатических и военных санкций. Однако это суровое предостережение уже в самом тексте Статута смягчалось одной существенной оговоркой: переход к санкциям был обусловлен признанием состояния войны всеми членами Ассамблеи Лиги Наций. В результате за все время существования Лиги военные санкции не применялись ни разу, а экономические всего один раз - в период итало-эфиопской войны, показав свою полную неэффективность.
По Уставу к главным руководящим органам вновь образованной международной организации относились: Собрание представителей всех членов Лиги Наций (Ассамблея), Совет и постоянный Секретариат во главе с генеральным секретарем. Их местопребыванием была избрана Женева.
Секретариат Лиги Наций. Один из органов, действовавший в структуре Лиги Наций. Сотрудники Лиги Наций в Секретариате отвечали за подготовку повестки дня Совета и Ассамблеи и публиковали отчёты о заседаниях, а также за другие вопросы, действуя как гражданская служба для Лиги Наций.
Ассамблея Лиги Наций. Главный орган, действовавший в структуре Лиги Наций. 58 Новейшая история стран Европы и Америки. Справочные материалы Ассамблея была местом встречи всех государств-членов, при этом каждое государство имело право на трёх представителей и один голос.
Генеральная Ассамблея созывалась один раз в год (в чрезвычайных ситуациях чаще). Каждое государство-член Лиги располагало одним голосом. Совет Лиги Наций состоял из пяти представителей великих держав-победительниц в качестве его постоянных членов, и четырех непостоянных членов, избравшихся Ассамблеей на 3 года. После отказа США участвовать в работе Лиги Наций число постоянных членов сократилось до четырех, а число непостоянных членов возросло в 1922 г. до шести. Совет должен был собираться на свои заседания не реже двух раз в год.
В структуру Лиги Наций входило более 20 различных комиссий, комитетов и организаций: по сокращению вооружений, защите национальных меньшинств, экономическим и социальным вопросам, постоянная мандатная комиссия, Международное бюро труда и др.
Несмотря на широкий круг участников, бесспорное лидерство в Лиге Наций, и 43 прежде всего в ее руководящих органах, принадлежало Англии и Франции. Великобритания добилась принятия в Лигу пяти своих доминионов (Австралии, Ирландии, Канады, Новой Зеландии, ЮАС) и Индии, получив в Ассамблее 6 «дополнительных» голосов.
Важным звеном организации, обеспечивавшим англо-французский диктат, стал Секретариат, который назначался Советом. Англичане и французы пришли к соглашению, что посты генерального секретаря и его заместителей поочередно будут занимать представители их стран. Первым генеральным секретарем Лиги Наций был назначен профессиональный английский дипломат Эрик Друммонд (в 1933 г. его сменил француз Жорж Авеноль). Чтобы не оставалось никаких сомнений по вопросу о том, кто намерен руководить работой Лиги, англичане настояли на перемещении Секретариата в Лондон.
Все эти недостатки Устава и особенности организационной структуры во многом предопределили характер деятельности Лиги Наций, ее очевидные слабости в решении крупных международных проблем. В первые годы функционирования Лиги эти слабости наиболее ярко проявились при урегулировании территориальных конфликтов, в которых она использовала два основных метода: полный отказ от их рассмотрения и словесные или письменные увещевания.
Первый метод регулярно «применялся» ею в отношении стран Латинской Америки, хотя их представительство составляло 36 % от общего числа государств-членов Лиги Наций. Свои отказы от вмешательства в многочисленные споры латиноамериканских стран Совет Лиги аргументировал наличием в Уставе статьи 21-й, которая излагала доктрину Монро. Подразумевалось, что верховным арбитром в Западном полушарии являлась не Лига Наций, а Соединенные Штаты.
Что касается второго метода, то, пожалуй, лучше других его описал У. Черчилль: «Лига Наций? Вот как она поступит. Между двумя странами возникают серьезные противоречия, которые грозят привести к войне. Совет Лиги Наций. Совет действовал как тип исполнительного органа руководства Ассамблеи. Совет Лиги Наций включал четырёх постоянных участников (Великобритания, Франция, Италия, Япония) и четырёх непостоянных участников, которые были избраны Собранием в течение трёхлетнего периода.
Совет Лиги Наций экстренно собирается и после продолжительных дебатов решает послать обеим сторонам увещевательную телеграмму, приглашая их принять меры к устранен и ю всякой опасности вооруженного столкновения. Обе стороны продолжают угрожать друг другу. Война неизбежна. Совет вновь экстренно собирается и после продолжительного совещания решает... послать правительствам обеих стран новую телеграмму, в которой, ссылаясь на первую, предлагает немедленно разоружиться. Страны не обращают на это внимания. Начинаются военные действия. Война свирепствует. Совет Лиги Наций вновь спешно собирается и после долгих прений решает послать правительствам этих стран третью телеграмму: «Ссылаясь на первую и вторую телеграммы, уведомляю Вас, что если Вы не прекратите немедленно войну, я... не пошлю Вам больше ни одной телеграммы».