Представительный орган МСУ – это орган, состоящий из депутатов – лиц, наделяемых избирателями полномочием представлять их интересы при решении всех вопросов, принимать решения от имени избирателей.
Наличие представительного органа в системе МСУ обязательно. Действительно, невозможно осуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды. Наличие выборных органов МСУ – важнейшее условие его реальности и эффективности.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.
Представительный орган муниципального района может формироваться одним из двух способов:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Для избрания данного способа формирования представительного органа муниципального района представительные органы не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района, должны выступить с соответствующей инициативой. Инициатива оформляется решением, в котором указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района предыдущего созыва.
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
По вопросам, отнесенным к компетенции представительного органа, могут создаваться из числа депутатов постоянные и временные комитеты. Однако в уставах многих МО прямо указывается, что представительный орган не вправе передавать свои полномочия комиссии, а также отдельному депутату или группе депутатов. По самой своей структуре комиссии – органы коллегиальные. Правда, в малочисленный представительных органах их трудно создать из одних депутатов, поэтому, как предусматривается в уставах некоторых МО, комиссии создаются из депутатов (которые возглавляют комиссии), и из числа специалистов соответствующих сфер и отраслей местного хозяйства и культуры. Комиссии рассматривают вопросы хозяйственного и культурного развития, входящие в компетенцию соответствующего представительного органа, проверяют, как работают отраслевые и функциональные органы местной администрации, готовят вопросы к заседаниям представительного органа, выступают на них с докладами и содокладами, разрабатывают свои предложения, которые затем обсуждаются всем составом депутатов. Готовясь к сессиям, комиссии могут собираться и между отдельными их заседаниями. На практике случается, что две или более комиссии действуют совместно. Например, бюджетно-финансовая и комиссия по охране здоровья могут сообща рассмотреть, как используются бюджетные средства на строительство больницы, и внести вопрос по итогам изучения обстоятельств дела на пленарное заседание Думы (Совета и т.д.).
Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно:
1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;
2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
3) в случае преобразования муниципального образования
4) в случае реализации процедуры ответственности органа перед государством.
Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.
В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органа проводятся досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования.
Порядок деятельности представительных органов МСУ. Основной организационно-правовой формой работы представительного органа МСУ являются его заседания, которые могут быть очередными и внеочередными. Коллегиальность при принятии решений – одно из непременных условий деятельности выборного органа. Смысл коллегиальности – в нахождении наиболее верного решения, которое нередко отражает разные точки зрения, компромисс между различными политическими группировками. Коллегиальное решение вопросов также предполагает определенный кворум – т.е. установление минимального числа депутатов, без наличия которого решение не может быть принято. Для многочисленного состава представительного органа – это обычно простое большинство, для небольших по составу – 2/3 от общего числа депутатов второй вариант – в нашем МО).
Истинная коллегиальность обеспечивается тогда, когда депутаты регулярно собираются вместе для решения вопросов, входящих в их компетенцию. Главное условие работы выборных ОМС – регулярность заседаний.
Чтобы заседание прошло успешно, его надо готовить. Необходимо выделить несколько основных правил, определяемых обычно в регламентах представительных ОМС. Следует заблаговременно предупредить депутатов о созыве сессии, снабдить их проектами решений, постановлений за несколько дней, в течение которых они бы могли с ними ознакомиться, при необходимости посоветоваться по поводу их содержания со своими избирателями, специалистами, экспертами. Важно, чтобы депутаты имели возможность проявить свою правотворческую инициативу.
По вопросам своего ведения представительные органы МСУ принимают правовые акты. В соответствии с законами субъектов федерации МО определяют соответствующе реквизиты своих нормативных актов, полномочия по их изданию и процедуру принятия. Такой порядок обеспечивает единство правовой системы каждого субъекта Российской Федерации.
Вопросы исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления; установлены в п.10 ст.35 ФЗ РФ (2003г.) «Об общих принципах организации МСУ в РФ» (их рассмотрение возможно только на открытых заседаниях):
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении. Т.е. представительные органы МСУ определяют возможности для решения всех вопросов, требующих затрат, определяют доходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов муниципалитета..
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; (в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности – социально-бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, жилищного строительства и т.д.), Под эти программы выделяются средства из бюджета.
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; Однако непосредственное управление этой собственностью, решение вопросов оперативного распоряжения её объектами – дело администрации, исполнительных органов.
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия МО в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами и должностными лицами МСУ полномочий по решению вопросов местного значения. Этот контроль устанавливается не только в отношении органов и должностных лиц, избранных населением, но и тех, которые избраны или назначены самим представительным органом. Осуществление контроля дает возможность добиваться исполнения решений, принимаемых выборным органом, а также следить за законностью действий других органов МСУ.
Правовой статус депутатов представительных органов МСУ.
Депутат - полномочный представитель населения МО, наделенный полномочиями участвовать в осуществлении функций местного самоуправления посредством различных организационно-правовых форм деятельности представительного органа МСУ и создаваемых им структур. Депутат избирается на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. В ст.40 ФЗ РФ (2003г.) устанавливается необходимость гарантировать депутату беспрепятственное и эффективное осуществление им своих полномочий, а также защиту их прав, чести, достоинства. Законами субъектов федерации и Уставами МО предусматриваются различного рода социальные гарантии деятельности депутатов, а также правовые меры, обеспечивающие нормальную работу депутатов.
Депутаты избираются на срок, не менее двух лет (обычно – 4 года). Полномочия депутата, члена выборного органа МСУ начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа МСУ нового состава. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания. Старый орган еще действует, он может собираться на сессии, но вновь избранный депутат уже начинает работу в своем округе, знакомится с документами, принятыми представительным ОМС прежнего созыва. И только когда депутаты нового созыва собираются на первую сессию, прекращаются полномочия депутатов, избранных несколькими годами ранее. Такой порядок предусмотрен в целях обеспечения непрерывности функционирования важнейших органов МСУ.
Согласно законодательству в представительном органе МСУ депутаты различаются по своему статусу. Выделяют депутатов, работающих на постоянной основе (профессионалов, т.е. для которых депутатская деятельность является основной работой), и депутатов, работающих на непостоянной основе (непрофессионалов, т.е. совмещающих депутатскую деятельность с другой оплачиваемой работой). В ФЗ РФ (2003г.) «Об общих принципах организации МСУ в РФ» указано, что на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат. Положительный аспект в таком разделении заключается в том, что совмещение работы дает депутатам возможность быть в курсе проблем муниципалитета, знать о том, как исполняются решения МО, насколько они эффективны.
Статус депутата-профессионала отличается от статуса депутата-непрофессионала. Первый имеет право заниматься иной трудовой деятельностью только с согласия представительного органа МСУ. Согласия не требуется для преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Есть также ограничения, касающиеся всех депутатов (профессионалов и непрофессионалов): все они не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами законодательных ОГВ субъектов РФ, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы.
Особенное внимание уделяется в законах субъектов РФ правовому статусу депутатов, и в частности правам на участие в работе представительного органа. К таким правам, в частности, относятся:
- избирать и быть избранным в комиссии и на соответствующие должности в представительном органе МСУ;
- предлагать вопросы для рассмотрения представительным органом МСУ;
- вносить проекты правовых актов для рассмотрения на заседаниях;
- вносить предложения и замечания по повестке дня, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов;
- участвовать в прениях, задавать вопросы докладчикам;
- оглашать на заседаниях представительного органа обращения граждан и т.д.
В качестве форм депутатской деятельности обычно (при наличии соответствующего нормативного акта) закрепляют:
1. участие в заседаниях представительного органа МСУ;
2. участие в работе комитетов и комиссий, рабочих групп, создаваемых представительным органом МСУ;
3. обращение с депутатским запросом;
4. работа с избирателями в избирательных округах;
5. участие в выполнении поручений представительного органа;
6. участие в слушаниях, семинарах, совещаниях, связанных с осуществлением деятельности представительного органа МСУ.
Помимо этого, допускается осуществление депутатом своих полномочий и в иных формах.
Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае (п.10 ст.40 ФЗ РФ (2003г) «Об общих принципах организации МСУ в РФ»):
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
7) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы МСУ;
8) отзыва избирателями;
9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа МСУ;
9.1) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
10) в иных случаях, установленных Федеральным законом.