Формирование муниципальной системы

Введение

1. Что такое...

Важнейшим результатом реформ в России стали реальная децент­рализация власти, собственности и управления, превращение ре­гионов и территорий в реальные субъекты процесса присвоения. Начался процесс становления принципиально новой формы собс­твенности - муниципальной, аналогов которой не существовало в советский период развития страны.

Муниципализация (от латинского слова municipium - самоуп­равляющаяся община) означает передачу государственной властью права собственности на землю, строения, предприятия местного хозяйства органам городского самоуправления.

Объектами муниципальной собственности в городах становят­ся прежде всего системы их жизнеобеспечения: водопроводная и канализационная сети, газовое хозяйство, электроснабжение, транспорт, жилой фонд и т.д. Сосредоточение указанных служб в ведении городских властей дает немало преимуществ как самим городам, так и населению. Прежде всего это экономическая вы­года - объединенное городское хозяйство и предоставляемые им населению услуги оказываются, как правило, значительно дешев­ле, нежели в случае рассредоточения этих служб по отдельным частным собственникам (или как это нередко случалось в нашей стране - по ведомствам), благодаря упорядочению финансов со­держание муниципальной собственности и городского хозяйства обходится дешевле государственному бюджету: муниципализация способствует уменьшению дотаций из последнего.

Муниципализация способствует становлению той экономичес­кой базы, благодаря которой появляется возможность улучшать и облегчать условия жизни населения. Муниципалитеты принимают на себя значительную часть затрат на содержание нетрудоспо­собных членов общества (детей, инвалидов, престарелых), осо­бенно в критические для страны периоды.

Реальность.

В течение 1993-1994 годов местные органы власти в целом по России в дополнение к уже находившимся у них соци­альным объектам приняли в свое ведение и в собственность свыше 25% жилого фонда, 60% - детских дошкольных учреждений, 20% - больничных коек и поликлиник, около 80% спортивных со­оружений, клубов и других подобного рода учреждений. Эти цифры бесспорно впечатляющи.

Решение столь масштабной задачи осложняется следующими обстоятельствами. Во-первых, средств на содержание данных объектов и приведение их в элементарный порядок у местных властей нет. Во-вторых, эти объекты распределены по населен­ным пунктам крайне неравномерно, и во многих индустриальных центрах доля ведомственной социальной сферы достигает 60-90%. В-третьих, значительные различия существуют и по отраслевому профилю прежних хозяев социальных объектов. Раз­меры последних традиционно невелики в таких "бедных" отрас­лях как, например, легкая, пищевая, местная промышленность (исключением обычно становились только предприятия-гиганты и крупные моноотраслевые поселения в роде "текстильных горо­дов"). Зато некогда наиболее "богатые" отрасли (оборонная, угольная, металлургическая, нефтегазовая) могли иметь в мес­тах расположения практически всю мыслимую социальную инф­раструктуру, причем качественно превосходящую муниципальную и целиком финансируемую по каналам соответствующих минис­терств и ведомств. В-четвертых, практически все подлежащие передаче в муниципальное ведение объекты социальной инфраст­руктуры давно не ремонтировались и предельно изношены; преж­де чем начать ими распоряжаться, их надо привести в мало­мальский порядок.

Основная часть.

Формирование муниципальной системы

Для полноценного анализа принципов формирования системы субъектов и объектов муниципальной собственности важнейшую роль играет проработка положений нормативных актов по развитию децентрализации государственной собственности и, прежде всего, подходов, заложенных в Постановлении Верховного Сове­та РФ N 3020-1 от 27.12.91г. "О разграничении государствен­ной собственности в РФ на федеральную собственность, госу­дарственную собственность республик в составе РФ, краев, об­ластей, автономных областей, автономных округов, городов Москва, Санкт-Петербург и муниципальной собственности", Распоряжении Президента РФ от 18.03.92г. "Об утверждении По­ложения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформ­ления прав собственности".

Важную роль в переходе к структуризации государственной собственности сыграли Законы РФ "О собственности в РСФСР", "О предприятиях и предпринимательской деятельности", "О до­полнительных полномочиях местных Советов в процессе перехода к экономическим реформам". Эти законы были приняты осенью 1990г. и вступили в действие либо осенью 1990г., либо с 1.01.91г.

Эти законы выделили несколько уровней собственности, ко­торая так или иначе по своему характеру была не частной. В рамках прежней абстрактной государственной собственности бы­ли выделены три вертикальных уровня.

Во-первых, государственная на уровне Федерации. Реальными распорядителями собственности этого уровня стали федеральные органы власти и управления.

Во-вторых, государственная собственность субъектов Феде­рации. В-третьих, муниципальная собственность. В статье 37, ч.1 Закона РФ "О местном самоуправлении в России" не был оп­ределен субъект данного вида собственности, и всего лишь го­ворится, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории, т.е. города или райо­на.

В Постановлении Верховного Совета РСФСР N3020-1 от 27.12.91г. в Приложении 3 был дан перечень объектов, относя­щихся к муниципальной собственности:

1. Объекты государственной собственности, расположенные на территории, находящейся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), ра­йонного (за исключением районов в городах) советов народных депутатов;

жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении ис­полнительных органов местной власти (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в веде­ние (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроен­но-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5-и и 7-и процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строи­тельные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении;

объекты инженерной инфраструктуры города (за исключе­нием, входящей в состав имущества предприятий), городской пассажирский транспорт (включая метрополитен), внешнего бла­гоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуата­цию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) местных администраций.

2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления респуб­лик в составе РФ, краев, областей, автономных областей и ок­ругов, и находящиеся на территории соответствующих городов:

предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

оптово-складские мощности предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предпри­ятием;

учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецш­кол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), куль­туры и спорта.

3. Предприятия и объекты общественного питания, учрежде­ния народного образования, здравоохранения, культуры и спор­та, находящиеся в ведении министерства сельского хозяйства РФ.

4. Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении ми­нистерств, ведомств, госпредприятий (кроме закрытой сети), а также предприятий и организаций министерства путей сообщения РФ, департамент морского и речного транспорта, министерство транспорта РФ, связанных с обеспечением питания населения.

Функции по владению и распоряжениям муниципальной собственностью в различной степени передавались органам власти и управления города.

Но изначально был заложен порочный момент в разделении собственности: дуализм. С одной стороны законы "О местном самоуправлении в РФ" и "О собственности в РСФСР" прямо ука­зывали на то, что к муниципальной собственности без оговорок относятся определенные, как правило, затратные объекты, ко­торые находились в ведении городских властей и раньше. Это объекты инженерной инфраструктуры города, жилой и нежилой фонд. Вместе с тем было оговорено, что могут относиться к муниципальной собственности доходные и высокорентабельные объекты городской социально-экономической инфраструктуры:

магазины, ателье, парикмахерские, рестораны, небольшие

предприятия, транспортные и строительные предприятия, нахо­дившиеся ранее в другом ведении. Изначально законами был предопределен механизм, который не способствовал быстрому и единообразному формированию муниципального хозяйства.

Постановление Верховного Совета РСФСР N 3020-1 от 27.12.91г. заложило сложности в разделении государственной собственности на три уровня: федеральный, областной, муници­пальный. Распоряжение Президента РФ 114-РП не улучшило ситу­ации. Получилось так, что в муниципальную собственность из­начально передавались только убыточные объекты, основная часть прибыльных объектов закреплялась федеральной собствен­ности, откуда они, как правило, передавались в областную. А областные органы управления могли передать их в руки муници­пальной собственности или не передать. В результате сложилась

парадоксальная ситуация: городская недвижимость оказалась почти вся в федеральной собственности. Только в мае 1994года выходит указ Президента о мерах по разграничению собствен­ности, о мерах по повышению статусе городов. В нём-то, нако­нец вводится принцип, который должен был быть введен сра­зу: не область разрешает брать объекты городу в муниципаль­ную собственность, а город самостоятельно решает вопрос о закреплении объектов муниципальной собственности и уведомля­ет область о том, что он принял какие-то объекты. Если в те­чение двух недель не последовало со стороны областных орга­нов возражения, то в этом случае вопрос решен. Однако этот механизм был введен слишком поздно и практически не повлиял на изменения в структурных уровнях и объемах собственности.

С большой потерей темпов, но все же с начала 1992 г. рос­сийское самоуправление стало обрастать собственностью, преж­де всего за счет предприятий и иного имущества, которое ра­нее находилось на балансе местных органов, а также объектов хозяйственного и социально-культурного назначения, находив­шихся раньше в вышестоящем подчинении, но обслуживающих местные нужды. Собственность и сопутствующее ей право распо­рядиться имуществом - прикупить, продать, сдать в аренду - превращает органы местного самоуправления в полноценных участников рыночной экономики, способных осуществлять предп­ринимательскую деятельность в интересах населения, получать доходы. Однако формирование муниципальной собственности име­ет цели, далеко не исчерпывающиеся созданием для местного самоуправления соответствующей материальной основы. Как ни парадоксально это звучит, но в значительной мере местная ад­министрация обретает собственность для того чтобы незамедли­тельно от нее избавиться. Рука об руку с формированием муни­ципальной собственности должна идти ее приватизация. В отли­чие от предприятий и других организаций, органы местного са­моуправления не просто участники рыночных отношений, а властный инструмент проведения рыночных реформ, главнейший рычаг их продвижения в масштабах страны. Именно через мест­ную администрацию, через фонды имущества и комитета по уп­равлению имуществом большая часть собственности должна возв­ращаться населению, гражданам.