Кафедра региональной экономики и управления
Основы государственного и муниципального управления
Учебное пособие
Автор: Капустян Л.А.
Барнаул 2014
Автор: Капустян Л.А., к.э.н., доцент кафедры региональной экономики и управления
Рецензент: Мищенко В.В., доктор экономических наук, профессор
Учебное пособие по «Основы государственного и муниципального управления» предназначен для бакалавров дневного и заочного отделения по направлениям 081100 «Государственное и муниципальное управление», 080200 «Менеджмент».
Основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие./ Л.А.Капустян. – Барнаул: Изд-во Алт.ун-та, 2014. - с.
Учебное пособие посвящено изучению теоретических основ государственного и муниципального управления, современной структуре государственного управления в РФ и в ведущих зарубежных странах, а также основным проблемам и реформам в области государственного и муниципального управления.
Курс является базовым для бакалавров и магистров дневного и заочного отделения направления «Государственное и муниципальное управление», а также предназначен для бакалавров и магистров по направлению «Менеджмент».
Содержание
Предисловие………………………………………………………………
Тема 1. Теоретические основы государственного управления
1.1. Предмет, задачи и методы изучения государственного управления ………………..…………………………………………………
1.2. Понятие и сущность государства, форма государства
1.3. Общее понятие управления. Государственное управление
1.4. Основные теории государственного управления
Тема 2. Функциональная и организационная структура государственного управления………………………………………………..
2.1. Цели государственного управления…………………….…………..….
2.2. Функции государственного управления и функциональная структура государственного управления……...
2.4. Понятие и виды государственных органов
2.5. Организационная структура государственного управления
Тема 3. Формы и методы государственного управления………...
3.1. Понятие и формы управленческой деятельности…………………
3.2. Методы государственного управления………………………………
Тема 4. Структура государственного управления в РФ………….
4.1. Принципы федеративного устройства…………………………………..
4.2. Президент РФ: статус, полномочия………………………………..
4.3. Законодательная власть РФ………………………………………….
4.4. Исполнительная власть РФ: Правительство РФ, система и структура федеральных органов исполнительной власти………………….
4.5. Административная реформа в РФ………………………………….
Тема 5. Судебная власть в РФ……………………………………..
5. 1. Понятие и сущность судебной власти……………………………..
5. 2. Функции судебной власти………………………………………………..
5. 3. Судебная система РФ…………………………………………………..
5. 4. Взаимодействие судебной и исполнительной власти………..…..
Тема 6. Организация государственной власти в субъектах РФ..
6. 1. Правовые основы и принципы построения системы органов государственной власти субъектов РФ…………………………………………
6. 2. Система органов государственной власти в Алтайском крае...
Тема 7. Формирование и реализация государственной политики
7. 1. Понятие и механизм разработки государственной политики….
7. 2. Классификация и порядок принятия правовых актов……………
7. 3. Реализация государственной политики……………………………..
Тема 8 Местное самоуправление
8.1. Понятие и сущность местного самоуправления
8.2. Основные теории местного самоуправления
8.3. Этапы развития местного самоуправления в РФ
8.4.
8.5. Местное самоуправление в городском округе г.Барнаул
8.6. Зарубежные модели местного самоуправления
ТЕМА 9. Государственное управление в конфликтных и чрезвычайных ситуациях…………………………………………………..
9.1. Государственное управление конфликтами………………………..
9.2. Государственное управление общественными чрезвычайными ситуациями……………………………………………………………………………
9.3. Государственное управление природными и техногенными чрезвычайными ситуациями………………………………………………………
Тема 10. Структура государственного управления в зарубежных странах………………………………………………………………………
10.1. США……………………………………………………………………….
10.2 .Германия………………………………………………………………….
10.3. Франция…………………………………………………………………..
10.4. Великобритания………………………………………………………………….
Литература……………………………………………………………..
Предисловие.
Курс «Основы государственного и муниципального управления» является базовым для бакалавров и магистров по направлению «Государственное и муниципальное управление», а также представляет интерес для бакалавров и магистров, обучающихся по направлению «Менеджмент».
В рамках данного курса рассматриваются понятие «управление», выявляются особенности государственного и муниципального управления. Изучаются теоретические основы построения структуры государственного управления, с точки зрения институционального и функционального подхода.
Рассматривается современная система государственного управления в РФ, организация государственной власти и управления на федеральном и региональном уровне. А также основные причины и направления административной реформы, проводимой в РФ.
Изучается понятие и сущность, основные теории местного самоуправления, принципы организации местного самоуправления в РФ на современном этапе.
Автором анализируются такие основные направления деятельности государства, как разработка и реализация государственной политики и управление конфликтными и чрезвычайными ситуациями в стране. Также изучаются основы государственного и муниципального управления в ведущих зарубежных странах с различными формами правления.
Тема 1. Теоретические основы государственного управления
1.1. Предмет, задачи и методы изучения государственного управления
1.2. Понятие и сущность государства, форма государства
1.3. Общее понятие управления. Государственное управление
1.4. Основные теории государственного управления
1.1. Предмет, задачи и методы изучения государственного управления
Происходящие в жизни любой страны преобразования неразрывно связаны с деятельностью государства. Государство призвано обеспечивать эти процессы, создавая необходимые условия для позитивной динамики общественного развития в различных областях жизни и деятельности. Государство в лице его органов и служащих должно адекватно отвечать на вызовы современности. Поэтому знания об осуществляемых государством воздействиях – государственном управлении прежде всего – необходимы нынешним и будущим государственным служащим.
Проблемы управления обществом и государством волнуют умы человечества с древнейших времен.
Изучение проблем государственного управления находит свое отражение прежде всего в таких отраслях обществознания, как политология, социология, правоведение, экономика, история.
Так, в политологии внимание обращается преимущественно на участие человека в политическом процессе взаимодействия социальных сил; в социологии – на отношения человека с обществом и его институтами; в экономической науке – на хозяйственно-экономическое содержание управленческих отношений; в юридической – на их формальные проявления, закрепленные правом; в истории – процесс развития общества во все его конкретности, многообразии и непрерывной взаимосвязи прошлого с настоящим и др.
Организация государственного управления с точки зрения его эффективности – ключевой вопрос для развития любой страны.
В условиях современного постиндустриального, информационного общества, в связи со сдвигами, произведенными научно-технической революцией и внедрением общечеловеческих ценностей, изменяется роль государства внутри страны, а происходящие в мире интеграция и глобализация порождают новые проблемы. Конечно, они неодинаково решаются в разных государствах, но активизация деятельности государства представляет собой общее явление. Это относится и к его социальной роли, и к решению технических задач (многие чрезвычайно дорогостоящие научно-технические, экономические проекты не могут быть реализованы только усилиями частного капитала), к вопросам международной политики.
Государственная власть – это направляющая и организующая сила, способная принимать решения и претворять их в жизнь.
Но властвовать и эффективно управлять – далеко не одно и то же. Государство может иметь все необходимые атрибуты, однако создаваемые им управленческие структуры будут действовать вхолостую. Россия продвигается по пути укрепления государственности. Но многие экономические и политические задачи остаются нерешенными из-за несовершенства системы управления.
Знание основ государственного управления является обязательным элементом фундаментального и широкопрофильного образования. Поэтому в структуре учебных дисциплин подготовки бакалавров в области государственного и муниципального управления изучение основ государственного и муниципального управления занимает первостепенное место.
Основы государственного и муниципального управления это научная дисциплина, изучающую организацию государственного и муниципального управления социально-экономическими процессами в обществе.
Предметом курса является механизм воздействия государства на все сферы жизнедеятельности людей.
Основы государственного и муниципального управления как научная дисциплина опирается на соответствующие закономерности, принципы, правила, составляющие основу методологии государственного и муниципального управления, методов управления, приемов, способов решения управленческих задач.
Основы государственного и муниципального управления основывается на законах общественного развития. Они объективны, не зависят от сознания и воли людей, действуют независимо от того, сформулированы они наукой или нет. Но познанные законы люди могут использовать в своих интересах. Следовательно, деятельность определяется не только закономерностью, но и субъективным фактором – сознанием человека, что обусловливает возможность воздействия на его поведение через систему государственного управления.
Если система государственного управления правильно отражает сущность действия закона, то общество продвигается вперед. В случае неадекватного отражения их действия в практике управления в обществе возникают диспропорции, противоречия и конфликты.
В результате изучения дисциплины студенты должны:
- усвоить механизм функционирования государственной власти и местного самоуправления,
- уметь разбираться в структуре системы органов управления на всех уровнях,
- знать основные политические и социально-экономические институты, влияющие на принятие и исполнение управленческих решений.
Системный подход к изучению государственного управления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем:
- система управляющая – государство как определяющий субъект управления;
- система управляемая – компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;
- система взаимодействия – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр.
При анализе системы государственного управления используются различные подходы:
- институциональный, когда предметом изучения избирается совокупность институтов, учреждений, участвующих в разработке и осуществлении управленческих (политических, административно-правовых) решений: госорганы различных уровней, институты политического опосредования (партии и движения, группы интересов и т.д.)
- функционально-структурный предполагает изучение классификации функций, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов госорганов и всей системы управления в целом
- элитологический предполагает изучение вопроса о том, кто, какие люди составляют элиту, осуществляют власть над экономическими ресурсами, управляют страной, доминируют в правотворческой и правоприменительной политике; изучаются отдельные группы государственных деятелей, партийных функционеров, чиновников и т.д.
- культурологический предлагает анализ процесса принятия и осуществления государственно-управленческих решений в "связке" с политической и профессиональной культурой; исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, поведение субъектов административно-правовых отношений.
Методы изучения
При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы.
Общенаучные методы:
- анализ и синтез (выделяются понятия государственного аппарата, выделяются ветви власти);
- логический метод (делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в государственном управлении);
- метод формализации (формулируются определенные понятия, например, государственного служащего);
- сравнительный метод (сопоставляются возможности различных ветвей власти);
- статистические методы
- метод прогнозирования;
- экстраполяции (распространение признаков данного явления на другие сходные явления);
- моделирование (искусственное воссоздание тех или иных управленческих процедур);
- эксперимента (практическая проверка)
В числе специфических методов:
- исторический метод;
- конкретно социологические методы и приемы (анкетирование, интервью, опрос);
- правовые (изучение нормативных актов).
1.2. Понятие и сущность государства, форма государства
Система государственного управления формируется с учетом принятой в стране формы государства.
Понятие "государство" многогранно и может употребляться в различных значениях: как географическое понятие – "страна"; в значении "общество"; иногда отождествляется с понятием "цивилизация" и др.
Государство - способ и форма организации общества, механизм взаимосвязи и взаимодействия людей, проживающих на единой территории, объединенных институтом гражданства, системой государственной власти и права.
Государство - сложнейшая общественно-политическая система, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, система права, система власти и управления.
Форма государства - способ организации и осуществления государственной власти.
Форма государства имеет три выражения:
1. Форма правления
2. Форма политико-территориального устройства
3. Политический режим.
Форма правления - это организация высших органов государства, порядок образования и взаимоотношений, степень участия граждан в их формировании.
Выделяют две основные формы правления: монархия и республика. В республике власть выборная, монархия - наследственная, единоличная, бессрочная.
Основные видымонархии- абсолютная или ограниченная (конституционная, парламентская)
Четвертая часть государств мира являются монархиями: Великобритания, Австралия, Бельгия, Дания, Испания, Канада, Люксембург, Марокко, Нидерланды, Норвегия, Таиланд, Швеция, Япония и др.
Республика- все высшие органы избираются непосредственно народом, либо формируются парламентом.
Признаки республики:
n широкое участие населения в формировании государственной власти, проведение выборов;
n участие граждан в управлении делами государства, проведение референдумов;
n разделение властей, наличие парламента;
n избрание высших должностных лиц на определенный срок, осуществление ими власти от имени народа;
n наличие конституции и законов, утверждающих основы государственного и общественного устройства, взаимные права и обязанности органов власти и граждан.
Виды республики:
n парламентская (Германия, Австрия, Венгрия, Греция, Индия, Италия, Латвия, Молдова, Чехия, Эстония, ЮАР – около 15 стран)
n президентская (США, Бразилия, Грузия, Египет, Казахстан, Кипр, Корея, Мексика, Таджикистан, Тайвань, Туркменистан, Узбекистан – около 70 стран)
n смешанная (парламентско-президентская) (Франция, Армения, Болгария, Кыргызстан, Литва, Пакистан, Польша, Румыния, Турция, Финляндия – около 20 стран)
n советская (социалистическая) (Въетнам, Китай, КНДР, Куба, с элем. Монголия, Украина)
Главный критерий деления - кто реально влияет на исполнительную власть.
Парламентская республика - приоритетная роль парламента.
n парламент формирует правительство, в любой момент может отозвать его вотумом недоверия, правительство отвечает только перед парламентом.
n глава правительства назначается парламентом (лидер победившей партии)
n правительство формируется на основе соглашений партий
n дуализм исполнительной власти - глава правительства - премьер-министр, глава государства - президент.
n президент - избирается парламентом
n парламент единственный орган, непосредственно легитимированный народом
n для сдержек - право главы государства распускать парламент в целях проведения новых выборов.
Президентская республика
n президент и парламент легитимированы народом, сильный президент
n президент глава государства и глава правительства
n не руководствуется принципом партийности
n парламент не может сместить правительство
n сдержки - роспуск парламента, импичмент президенту
Смешанная форма - ослабление позиций исполнительной власти правительства, сбалансированность властных полномочий президента и парламента.
n президент и парламент в равной степени легитимированы народом
n оба института участвуют в формировании и отстранении правительства
n сдержки - вето президента, право роспуска парламента, импичмент.
Форма политико-территориального устройства - это понятие характеризует способ организации публичной власти на территории государства, систему взаимосвязей органов власти в центре и различных регионах, распределение полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти.
По форме территориального устройства выделяют унитарные, федеративные, конфедеративные государства.
Унитарное- единое, может делиться только на административно-территориальные части, не обладающие суверенитетом. Большинство современных государств имеет унитарное устройство.
Федерация - признаки
n территория федерации состоит из территорий субъектов
n субъекты обладают суверенитетом не в полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход)
n имеют свои органы власти
n имеют свои конституции, законы
n нет единого государственного бюджета, есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов
n гражданство, как правило, двойное
n парламент двухпалатный
Примерно 25 государств в мире имеют федеративное устройство (на их долю приходится 50% территории суши и 1/3 населения мира). Федеративное устройство имеют США, Канада, Германия, Индия, Швейцария и др.
Конфедерация - объединяет самостоятельные государства для решения общих актуальных проблем.
Признаки
n отсутствие единой территории
n неограниченное право выхода из союза
n центральное правительство зависит от правительств независимых государств
n финансовые средства на общие цели - из взносов
n вооруженные силы под общим командованием
Политический режим- это характеристика способов, методов, средств осуществления государственной власти, ее реального распределения и взаимодействия с населением, различными институтами гражданского общества.
Выделяют демократический, авторитарный, тоталитарный политический режим.
Критерий данного деления - наличие в стране выбора и плюрализма (множественности, есть ли из чего выбирать)
Демократический режим
n признание и гарантированность равноправия граждан
n широкий перечень конституционных прав и свобод личности
n реальное участие населения в организации государственной власти, управлении
n признание и гарантированность равенства всех видов собственности, религиозных конфессий, политических идеологий и программ.
Авторитарный режим
n ограничение плюрализма политического, государственная власть у элиты
n государственное управление строго централизовано, население не вовлекается в управление делами государства
n идеологический контроль (на СМИ)
n разные формы собственности, но равенство не гарантировано
Тоталитарный режим
n государственная власть у незначительной группы людей, выборы, если есть, то формальные
n государственное управление - сверхцентрализовано, должности назначаются
n полное огусударствление общества - этатизм
n тотальный идеологический контроль
n террор в отношении собственного народа
1.3. Общее понятие управления. Государственное управление
Управление в самом широком смысле означает руководство кем-то или чем-то.
Управление - это всегда воздействие. Представители кибернетической науки определяют управление как перевод объекта (какой-либо системы) в новое состояние или изменение состояния объекта управления для достижения цели системы.
Итак, управление:
1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности.
2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
3. Управление - внутренне качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемыйэлемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации.
4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие элементов системы. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.
5. Управление по своей сути сводится к управляющемувоздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое всвязях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления.
Эти черты управления полностью приемлемы и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения.
При этом учитываются особенности социальной сферы, а самое главное то, что управленческие связи реализуются через отношения людей.
Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда существует необходимость в выражении общей связи и единства социальных процессов, которая находит свое проявление в осуществлении социального управления.
У социального управления есть свои особенные признаки:
1. социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. С одной стороны, сама по себе совместная деятельность не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, эффективное выполнение задач, достижение целей. С другой стороны, управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет.
2. социальной управление своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность.
3. социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение участников совместной деятельности, их взаимоотношения, т.е. руководство поведением людей.
4. социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути управленческими отношениями.
5. социальное управление базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений, так как их отношения имеют сознательно-волевое опосредование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых.
6. социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления, или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность является управленческой.
Итак, управление - процесс целенаправленного воздействия управляющей подсистемы или органа управления на управляемую подсистему или объект управления с целью обеспечения его эффективного функционирования и развития.
Существуют многообразные подходы к определению понятия «управление».
Например, с точки зрения социальной философии, управление – это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов.
Термин “государственное управление” широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.
Понятие “государственное управление” употребляется в разных значениях. В узком, специальном значении этот термин означает собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц. Это сфера деятельности исполнительной власти. В широком смысле государственное управление - это целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, т.е. реализация государственной власти во всех ее формах и методах.
Издание законов парламентом, органом законодательной власти, например, по вопросу о составе, полномочиях, деятельности правительства - важнейшая форма государственного управления. Даже если такие законы относятся к личной жизни граждан (например, о брачном возрасте) - это тоже управление со стороны государства.
Судебное решение даже по отдельному делу - часть государственного управления, свидетельство отношения государственной власти к тем или иным действиям, оценка властью поведения, предостережение другим.
Сущность государственного управления заключается в том, что оно выступает главным каналом осуществления всей системы государственной власти, а не только отдельной ее разновидности (исполнительной власти), и получения обратных сигналов о состоянии объектов управления, учет которых в деятельности каждой разновидности государственной власти необходим для эффективного функционирования всей системы государственной власти.
Государственное управление – это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.
Государственное управление - это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей с помощью различных методов и средств.
Государственное управление - разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства:
1. Субъект воздействий - государство
2. Государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество. Законы, нормы, устанавливаемые государством - общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.
3. Специфичны общественные явления, которые охватываются управлением: согласование действий всех граждан, решение общих дел
4. В комплексе методов и средств государственного воздействия - не только правовые, политические, экономические, но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов.
Государственное управление - воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы.
Государственно-административное управление - вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Государственное администрирование - это собственно практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений. Это особый род занятий по государственной службе.
1.4. Основные теории государственного управления
В мировой науке и практике сложились различные школы государственного управления. Критерием истины выступает общественная практика, которая определяет истинность или ложность теоретических построений, моделей, программ.
Государственно-управленческая мысль в древние времена возникла и развивалась как политическая, политико-правовая мысль. Закладывались теоретические основы понимания роли государственной власти и права, соотношения власти, общества и личности в реализации управленческих отношений. Эти вопросы нашли отражение в трактатах мыслителей античной эпохи Аристотеля, Платона, Полибия, Цицерона, Конфуция.
Уже в работах древнегреческих ученых Платона и Аристотеля появляются одновременно однокоренные слова: полис — город-государство; политика — общие, полисные (государственные) дела, искусство жить вместе; полиция — искусство домоправления в полисе, государстве. В трактате «Политика» Платон обращал внимание на общую для всех народов природу государственного управления. Называл умение управлять людьми – одним из сложнейших умений.
Государственно управление представлено и в трактатах мыслителей древних Индии и Китая.
В Древней Индии трактат «Артхашастра», переведенный авторами русского текста как «Наука политики», является своего рода учебником, практическим руководством по управлению государством.
Древнеиндийские мыслители признавали учение о государственном управлении «единственной наукой», ибо с ней «связаны начала всех наук», она «исследует верную и неверную политику, приносит пользу людям, укрепляя дух в бедствии и в счастье и давая умение рассуждать, говорить и действовать». Наука о государственном управлении объяснялась как средство «для обладания тем, чем не обладаем, для сохранения приобретенного, для увеличения сохраненного, и она распределяет среди достойных приращенное добро». Учиться этой науке предлагалось у теоретиков и практиков: «от слушания появляется понимание, от понимания — приложение к практике, от приложения к практике — полное самосознание. В этом смысл науки»
Артхашастра содержит практические рекомендации правителям о методах управления людьми, о назначении министров, отборе чиновников на службу, делении чиновников на совершенных, средних и плохих на основе длинного перечня требований. Особый раздел трактата именуется «Обязанности царя». В целом трактат — уникальное произведение, дошедшее к нам из глубин истории и свидетельствующее о зарождении государственно-управленческой мысли. Хотя, конечно, науки государственного управления в современном ее понимании в древние века не было.
Государственно-управленческая мысль в Средние века, и в основе ее — опять же идея о всеобщем благе, всеобщей пользе и роли в этом государственной власти, приобрела теологический характер. Она нашла освещение в учениях Святого Августина, Ф. Аквинского, в Древней Руси — в первом политическом трактате «Слово о законе и благодате» митрополита Иллариона, учении игумена Иосифа Волоцкого. В период позднего средневековья в трудах Н. Макиавелли, Ж. Бодена, Т. Гоббса и ряда других мыслителей.
Формирование крупных государств, абсолютных монархий обусловило создание мощного административного аппарата: учреждений (канцелярий) и служащих. Кровавые междоусобные войны в раздробленных европейских странах и в России создали такую общественно-политическую ситуацию, когда население, исстрадавшееся от мятежей, грабежа, насилия, видело в гражданском мире и согласии столь большое благо, что готово было простить нарождающемуся абсолютизму авторитарно-деспотические устремления, фактический отказ властей от признания «естественных», «прирожденных» прав и свобод личности в обмен на защиту жизни и благосостояния.
Государственная власть, первоначально решая в основном задачи внешней безопасности, постепенно сосредоточивается и на внутреннем управлении, берет на себя заботу обо всем и обо всех, пытаясь стать как бы одним общим опекуном, охраняющим подданных от «неприличия», «лжеверия», «нерадивости», «неблагоразумия». В европейских странах и в России в XVII в. появился полноценный свод уложений — по сути, свод полицейского законодательства.
Полицеистика на первом этапе развивалась как политическая наука, и полицейская деятельность рассматривались главным образом с политической, а не с административной точки зрения, поскольку полиция отождествлялась не столько с конкретным учреждением, сколько с функцией государства, направленной на обеспечение государственной безопасности и благосостояния и реализуемой не на принципе законности, а на принципе политической целесообразности, «общего блага».
Наука о полиции — «полицеистика» — зародилась в Западной Европе во второй половине XVII в. — во Франции Людовика XIV, Пруссии Фридриха II, Австрии Иосифа II. Все названные монархии были мощными централизованными административно-командными государственными системами, которые на внешнеполитической арене могли выставить сильные флот и армию, а во внутренней жизни — хорошо вышколенный полицейский аппарат. При простоте управления того времени полиция оказывалась его центром и руководила всем, за всеми наблюдала, обязана была во