Проблема формирования структуры расходов бюджета является одной из наиболее острых и дискуссионных. При обсуждении любой статьи расходов заинтересованная сторона неизменно оценивает выделяемые бюджетные средства как недостаточные.
Оценивая общую ситуацию в области расходования бюджетных средств, нужно признать, что эффективность расходов бюджетов всех уровней остается недостаточной. В связи с этим актуальной задачей является совершенствование методов финансирования в направлении их ориентации на результат. Необходимо также более строго контролировать целевое использование бюджетных средств.
Рассмотрим структуру расходов федерального бюджета за 2005-2007 годы, выделив при этом расходы на реальный сектор экономики (экономические) и на социальную политику (социальные).
Целесообразность экономических расходов обусловлена необходимостью глобального регулирования национальной экономики, а также особой важностью ее защиты от негативных внутренних и внешних воздействий в условиях мирового товарно-денежного механизма перераспределения стоимости жизненных ценностей. Регулирование может осуществляться как путем содержания малорентабельных, убыточных сфер производства, финансирования перспективных инноваций, обеспечения баланса расходов и доходов государства, так и перераспределения стоимости между отдельными структурно-территориальными подразделениями страны.
Исходя из функциональной классификации расходов бюджетов РФ в группу расходов на национальную экономику следует включить затраты на:
- общеэкономические вопросы;
- топливо и энергетику;
- исследование и использование космического пространства;
- воспроизводство минерально-сырьевой базы;
- сельское хозяйство и рыболовство;
- водные ресурсы;
- лесное хозяйство;
- транспорт;
- связь и информатику;
- прикладные научные исследования в области национальной экономики;
- другие вопросы в области национальной экономики.
Расходы на экономические функции осуществляются федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. На внебюджетные государственные фонды приходится незначительная доля; их средства направляются на содержание материальной части фондов, инвестиционную деятельность на финансовом рынке.
Баланс социальной и экономической политики представляет собой соотношение целей развития общества и средств их достижения. Конкретными формами этого баланса являются соотношения между накоплением и потреблением, между экономической эффективностью и социальной справедливостью, между различными моделями экономического развития.
Социальная политика — это область политики государства по отношению к формированию жизненного уровня населения, воспроизводству человеческого капитала, оказанию социальных услуг и развитию социальной инфраструктуры на федеральном, региональном и местном уровнях. Социальная политика реализует основные конституционные права граждан. Инструментами реализации социальной политики служат программы, нормы и нормативы финансирования, стандарты, законы, гранты и др.
Как известно, способ распределения определяется способом производства, однако, распределительные отношения, обладая относительной автономией, могут либо тормозить, либо способствовать процессу производства, быть фактором повышения производительности труда. С другой стороны, специфика экономической политики заключается в ориентации на экономический рост и приумножение материального богатства. Это расширяет свободу выбора в сфере распределения и открывает более широкие возможности для реализации социальной политики.
Среди функций государства выделяют социальнуюфункцию — финансирование системы различных социально-культурных мероприятий, основное место среди которых принадлежит образованию подрастающего поколения. Основное финансирование образования осуществляется из бюджетов субъектов Федерации и особенно местных бюджетов.[10]
Что касается ответа на вопрос, много или мало денег отпускает бюджет на социальные нужды, то этого не знает никто. В России нет системы государственных социальных стандартов, измеряющих нужды населения по обязательствам государства перед ним. На практике до сих пор действует метод от достигнутого, хотя провозглашен переход к программно-целевому управлению. Чтобы действительно продвинуться к нему, надо бы принять закон о социальных стандартах и вообще концепцию механизма перехода к новой управленческой методологии в социальной сфере.
Таблица 14
Доля социальных расходов консолидированного бюджета в процентах к его доходам (в целях сопоставимости - по проекту федерального бюджета соответствующих лет)
| Показатели | |||
| Социальные расходы бюджета, включая фонд софинансирования и компенсаций регионам, в процентах к доходам консолидированного бюджета | 40,8 | 37,1 | 36,7 |
Продолжение таблицы 14
| Социальные расходы, включая трансферты страховым фондам, в процентах к доходам консолидированного бюджета и страховым платежам | 45,1 | 44,6 | 43,4 |
Как видим, никаких существенных изменений в пропорциях бюджетного распределения на социальные цели не произошло. Возросла в основном информационная, идеологическая, пропагандистская, сопровождающая социальной составляющей бюджетной политики. Однако, наблюдаемая стабильность в отношении участия государства в обеспечении нужд населения, несомненно, позитивный факт, ибо еще недавно широко обсуждался вопрос о минимизации социальных расходов как фактор подъема экономики.[11] Хотя развитые и экономически успешные страны демонстрируют как раз высокий уровень подобных затрат.
Расходная часть бюджета РФ на 2005 год была утверждена в сумме
2 675 180,5 млн. рублей, на 2006 год - в сумме 4 270 114,7 млн. рублей, а в 2007 г. составила 4 794 455,2 млн. руб. Таким образом, мы наблюдаем положительную динамику роста расходов бюджета РФ (номинальный темп прироста – 79,2%).
По оценкам экспертов, государственные расходы могут быть сокращены за счет замещения, где это возможно и целесообразно, бюджетных средств внебюджетными, негосударственными. В частности, речь идет о ликвидации (приватизации) государственных унитарных предприятий, выходе из участия акционерных обществах (продажа контрольных и блокирующих пакетов акций), преобразовании бюджетных организаций.
Однако сокращение госрасходов влечет жесткий контроль за тарифами естественных монополий, жесткую экономию в социальной политике и расходах бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство. Сторонники противоположной концепции - повышения социальных расходов (зарплат и пенсий) - рассчитывают на экономический рост в результате повышения внутреннего спроса, выступают против бюджетного профицита и первоочередных выплат по внешнему долгу.
Непроцентными называются все расходы федерального бюджета, кроме расходов по обслуживанию государственного долга. Процентные расходы - расходы федерального бюджета на обслуживание государственного долга.
Запланированное повышение уровня жизни и проведение институциональных преобразований требуют роста непроцентных расходов и снижения расходов на обслуживание государственного долга. Расходы по обслуживанию долга в 2007 г. по сравнению с 2006 г. сократились с 136,8 млрд. рублей до 116,6 млрд. рублей. Одновременно, непроцентные расходы составили 3367,2 млрд. рублей.
В структуре непроцентных расходов федеральных бюджетов 2005-2007 гг. преобладают расходы на социальную политику, национальную оборону, финансовую помощь бюджетам других уровней, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства.
Динамика приоритетности видна из рис. 1.
Рис. 1 Динамика приоритетности расходов федерального бюджета 2005-2007 гг.
В текущем году Минфин России продолжил проведение политики опережающего финансирования расходов, проводимой с 2005 года. При таком подходе значительная часть расходных обязательств, запланированных на каждый квартал, финансируется в первом месяце соответствующего квартала. Так, в январе текущего года было профинансировано около 60% расходов, предусмотренных бюджетной росписью 1 квартала, в апреле – 75% объема на 2 квартал, в июле – 72% объема на 3 квартал.
За январь-сентябрь 2007г. объем финансирования расходов федерального бюджета составил 3950 млрд. рублей. Непроцентные расходы были профинансированы в объеме 3832,9 млрд. рублей.
В приложении 2 представим структуру расходов федерального бюджета за период 2005 – 2007 гг. На основе этих данных построим график динамики изменения доли основных статей расходов бюджета, выраженных в процентах к общей сумме, за анализируемый период:
Рис.2 «Динамика изменения расходов бюджета за период 2005-2007гг.»
Проводя анализ представленных данных можно сделать вывод, что в целом структура расходов федерального бюджета 2005 - 2007 г.г. существенно не меняется.
Рассмотрим динамику расходов Федерального бюджета РФ по статьям за период 2005-2007гг., используя данные приложения 2 и рис. 2.
Расходы по статье «Общегосударственные вопросы».
В период 2005 – 2007гг. наблюдается положительная динамика по данной статье (2 675 180 472 тыс. руб. в 2005г., 4 270 114 718 тыс. руб. в 2006г. и 4 794 455 215 тыс. руб. в 2007г.), однако доля данного вида расходов общей сумме снизилась с 16,5% в 2005г. до 15,56% в 2007г.
Рост финансирования этой статьи происходит вследствие значительного увеличения затрат на судебную систему, на обеспечение деятельности финансовых, налоговых, таможенных органов и органов надзора.
При формировании расходов на содержание судебной системы в 2007 году, исходя из Программы "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы, продолжена линия на улучшение материальной обеспеченности судей, материально технической базы судов и увеличение численности судей и работников аппаратов федеральных судов. Объем ассигнований по данному разделу предусмотрен в 2005г. в размере 36 768 994,1 тыс. руб. (8,33% от общей суммы расходов по статье), в 2006г. – 59 421 861,6 тыс. руб. (9,18%), в 2007г. – 78 460 756,7 тыс. руб. (10,52%).
В сфере деятельности финансовых, налоговых, таможенных органов и органов надзора наблюдается наиболее значимое увеличение выделенных средств бюджета РФ с 79 875 879,7 тыс. руб. в 2005г. до 188 665 312,9 тыс. руб. в 2007г. Доля этих средств в общей сумме расходов государственного бюджета возросла с 18,1% до 25,28%. Это происходит вследствие реализации Федеральной целевой программы "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы" (9 млн. руб.), Государственной программы «Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2006 - 2008 годы» (15,9 млн. руб.), Федеральной целевой программы «Государственная граница Российской Федерации (2003 - 2010 годы)» (9 601,4 млн. руб.).
Расходы в сфере международной деятельности. Общий объем расходов по разделу "Международная деятельность" в период 2005 – 2007гг. увеличился от -3382999,6 тыс. руб. до 39136033,5 тыс. руб. Указанный объем складывается из прямых расходов федерального бюджета и возвратных платежей, учитываемых в составе расходов со знаком "минус".
Расходы на международное сотрудничество. Расходы по подразделу "Международное сотрудничество" включают в себя затраты на содержание российских учреждений за рубежом, взносы в международные организации, финансирование операций неторгового характера, а также расходы по предоставлению кредитов. Расходы по подразделу "Международное сотрудничество" в 2007г. приняты в сумме 38964433,5 тыс. рублей. В составе подраздела "Международное сотрудничество" учтены также расходы по кредитным операциям. В соответствии с ранее достигнутыми договоренностями на межправительственном уровне, Россия в 2003 году будет оказывать техническое содействие по строительству, расширению и модернизации объектов, поставки оборудования, машиностроительной продукции и предоставлению прочих услуг в счет государственных кредитов таким странам как Болгария, Вьетнам, Индия, Китай, Куба, Тунисская Республика.
Расходы на реализацию межгосударственных договоров в рамках СНГ. По подразделу "Реализация межгосударственных договоров в рамках СНГ" расходы на 2007 год составили в общей сумме 8341163,2 тыс. рублей, в том числе предельные долевые взносы в бюджет Союзного государства в сумме до 2 400 000,0 тыс. рублей.
Почти в два раза (на 1,99%) возросли расходы на реализацию программы патриотического воспитания граждан РФ (1080 тыс. руб. в 2005г, 2150 тыс. руб. в 2007г.)
Значительно возросли расходы федерального бюджета по статье «Национальная оборона». За анализируемый период они увеличились на 1,67% и в 2007г. составили 509102209,2 тыс. руб. Это обусловлено ростом расходов на прикладные научные исследования в области национальной обороны, а также реализацией федеральной целевой программы «Развитие российских космодромов на 2006 - 2015 годы» и модернизацией оборонного комплекса РФ.
Расходы на охрану правопорядка и обеспечение безопасности государства были существенно увеличены. Проблемы роста преступности, требуют дополнительных средств для правоохранительных органов и специальных служб. В ближайшие годы ожидается дальнейший рост количества тяжких и особо тяжких преступлений, в этой связи государство принимает меры для улучшения материально-технической базы правоохранительных органов. Расходы бюджета в 2007г. увеличились на 1,86% по сравнению с 2005г. и 521841926,2 тыс. рублей.
Промышленность, энергетика и строительство. Общий объем средств, направляемый в 2007 году из федерального бюджета на финансирование отраслей материального производства составил 182 032 523,6 тыс. рублей. В составе расходов по указанному разделу учитываются ассигнования Федеральному агентству по энергетике, Федеральному агентству по промышленности, Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, а также расходы на воспроизводство минерально-сырьевой базы. В 2005 году данный вид расходов составлял 74 018 794 тыс. рублей (рост на 2,4%).
Сельское хозяйство и рыболовство. Объем бюджетного финансирования по этому разделу в 2007г. предусмотрен в размере 21 583 231,8 тыс. рублей, что на 1 301 918,3 тыс. рублей больше, чем в 2006 году, но на 4 550 855,4 тыс. руб меньше, чем в 2005 году.
Охрана окружающей среды и природных ресурсов. Расходы по данной статье в 2007г. по сравнению с 2005г. возросли на 4 699 649,3 тыс. руб. и составили 9 329 630 тыс. руб. Указанные средства предполагается направить на осуществление государственного экологического контроля, мониторинга, организацию и содержание государственных природных заповедников и национальных парков.
Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика. Общий объем расходов проекта федерального бюджета на 2005г. год на поддержку указанных отраслей оценивается в 42 092 233,6 тыс. руб. рублей, на 2006г. – 140 832 978,6 тыс. руб., на 2007г. – 206 291 812,4 тыс. руб. Такой рост расходов в данной сфере обусловлен, прежде всего, реализацией Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)».
Расходы на образование. Расходы на образование определяются в федеральном бюджете на 2007 год в размере 270 926 326,4 тыс. рублей, а на 2005г. и 2006г. – 151 094 202,4 тыс. руб. и 206 028 999,4 тыс. руб. соответственно. В данной сфере преобладают затраты на высшее профессиональное образование; доля расходов на среднее профессиональное образование сократилась с 12,87% до 9,27%. Рост расходов на образование связан с федеральной целевой программой развития образования.
Культура, искусство и кинематография. Расходы на культуру, искусство и кинематографию возросли на 19 836 134,5 тыс. рублей и в 2007 году в размере 39 404 385,4 тыс. рублей.
Расходы на финансирование средств массовой информации. Динамика расходов на финансирование средств массовой информации характеризуется следующими данными: 2005г. – 11 265 506 тыс. руб., 2006г. – 13 313 845 тыс. руб., 2007г. – 23 966 066,6 тыс. руб. (увеличились на 2,13%).
Расходы на здравоохранение, физическую культуру и спорт. Государственные расходы федеральною бюджета на здравоохранение в 2005 -2006 годах ориентированы на реализацию приоритетных направлений реформирования и совершенствования отрасли, приносящих максимальный эффект, и определенных Концепцией развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, на адаптацию выделяемых средств к гарантированным объемам медицинских услуг, повышение реальной доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения. Расходы на здравоохранение, физическую культуру и спорт на 2007 год определены в сумме 199 654 028,1 тыс. руб. рублей, что по сравнению с 2005г. больше на 117 033 974,7 тыс. руб.
Что касается конкретно расходов на здравоохранение, то в расчете на душу населения они составляют примерно 6141 руб. Это гораздо ниже, чем в развитых странах. Так, например, государственные расходы на здравоохранение на душу населения во Франции составляют 2079 долл. США, в Италии – 1637 долл. США, в Великобритании – 1801 долл. США, в Германии – 2211 долл. США. Уровень расходов на здравоохранение в России свидетельствует о хроническом недостатке средств.[12]
Расходы на социальную политику. Данный раздел в бюджете не полностью охватывает всю социальную сферу, к которой принято относить также расходы на образование, культуру, искусство и кинематографию, средства массовой информации, здравоохранение и физическую культуру, а также различные виды страхования.
В бюджетах 2005-2007гг. расходы на всю социальную сферу составляют в сумме 167,36ð209,56ð215,56 млрд. рублей. Рост в 2007г. по сравнению с 2006г - на 2,8%, по сравнению с 2005г. – на 28,8%.
Размеры расходов на социальную помощь были сокращены в 33 раза, за счет чего были увеличены выплаты пенсий военнослужащим, пенсии и пособия в правоохранительных органа, а так же увеличены ассигнования учреждениям социального обеспечения и службы занятости.
Доля расходов на миграционную политику по статье «Социальная политика» выросла в 2007г. по сравнению с 2005г. на 4 993 131 тыс. рублей и составила 10891674,2 тыс. С помощью этих средств организации МВД РФ занимаются приемом и содержанием вынужденных переселенцев, выдачей им долговременных беспроцентных ссуд на строительство (приобретение) жилья.
Финансовая помощь бюджетам других уровней. В период 2005 – 2007гг. продолжается этап развития бюджетного федерализма в России, в том числе связанный и с развитием системы финансовой помощи бюджетам других уровней. Новый этап развития должен быть направлен на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) при одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов. Доля данного вида расходов колеблется от 35,68% до 38,41%, что делает её приоритетной в общей структуре расходов бюджета. В 2007 году межбюджетные трансферты возросли по сравнению с 2006г. на 29%, а по сравнению с 2005г. на 92,9% и составили 1 841 326 454 тыс. рублей.
Необходимость выделения финансовой помощи регионам обусловлена их неоднородностью, которая является для России традиционной проблемой из-за различий в обеспеченности природными ресурсами, в инфраструктуре, климатических и географических особенностей. Непосредственно финансовая помощь бюджетам других уровней включает: дотации и субвенции, расходы по федеральной целевой программе «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года» и расходы из 4-х фондов: софинансирования социальных расходов; финансовой поддержки субъектов РФ; реформирования региональных финансов; компенсаций.
Финансовая помощь бюджетам других уровней в 2007г. (27,66% всей финансовой помощи) предоставляются 42 закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО), городам Байконуру, Сочи и Москве. Например, Москве выделяются средства на выполнение столичных функций, а также на сбор и утилизацию радиоактивных отходов в Центральном регионе.
В составе расходов федерального бюджета на 2007 год были утверждены:
- Фонд компенсаций - в сумме 153 130 234,1 тыс. рублей;
- Фонд софинансирования социальных расходов - в сумме 35 461 321,0 тыс.
рублей;
- Фонд регионального развития - в сумме 6 390 036,8 тыс. рублей.
Расходы по Фонду софинансирования социальных расходов составляют около 1,9% средств - это дотации региональным бюджетам на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы в связи с повышением оклада первого разряда Единой тарифной сетки.
Расходы по Фонду финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) формируются за счет 14% налоговых доходов федерального бюджета (за исключением таможенных пошлин и доходов от внешнеэкономической деятельности). Средства этого Фонда направляются, главным образом, на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, а также на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства; компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области. Услуги по перевозке топлива значительно увеличивают тарифы на электроэнергию для этих территорий и средства ФФПР частично компенсируют затраты по перевозке топлива и выравнивают энерготарифы.
Средства Фонда реформирования региональных финансов распределяются на конкурсной основе между субъектами РФ, осуществляющими программы реформирования региональных финансов.
Расходы из Фонда компенсаций направляются на финансирование пособий и льгот инвалидам, Героям СССР и РФ, военнослужащим, гражданам с детьми, жертвам политических репрессий и др., подлежащих выплате из консолидированных бюджетов субъектов РФ.
Высокая доля межбюджетных трансфертов свидетельствует о высокой зависимости бюджетов субъектов РФ от дотаций из федерального бюджета. Доля этих ассигнований в консолидированных доходах бюджетов регионов в 2007 году составляет 18%.
Мероприятия в области регионального развития. Расходы по этой статье в основном включают расходы на государственные инвестиции, в частности в рамках 15 федеральных целевых программ, большинство из которых носит социальный характер.
На основе приведенного анализа, применяя его в современных условиях, можно выделить следующие проблемы расходования бюджета: необходимо увеличить финансирование реконструкции существующих и строительства новых дорог, модернизации жилищно-коммунального комплекса (формирование рынка доступного жилья и т.д.). Требуют разрешения проблемы, накопившиеся в Пенсионном фонде. Доля средств федерального бюджета в общих доходах Пенсионного фонда постоянно увеличивается – с 49,6% в 2003г. до 53,2% в 2007г., что вызывает риск возрождения государственного пенсионного обеспечения. Однако наиболее существенное беспокойство вызывает то, что программы, входящие в национальные проекты, не увязаны с конкретными количественными и качественными показателями, характеризующими деятельность здравоохранения как отрасли. Это приводит к тому, что механизмы финансирования отдельных сфер недостаточно прозрачны.
Не менее важным является решение таких проблем, как ужесточение контроля над использованием бюджетных средств и реализация принципа ориентации на результат.
Благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура последних лет привела к резкому росту возможностей по наращиванию бюджетных расходов, которыми государство воспользовалось в полной мере и решило многие актуальные задачи, стоящие перед обществом. Вместе с тем, выбранный механизм реализации свелся, по сути, к забрасыванию деньгами образовавшихся социальных разрывов без серьезной оценки эффективности вложения средств, что наиболее полно было продемонстрировано на примере реформы системы социальных льгот. Акцентирование лишь на объемах бюджетных расходов без учета качественных характеристик привело к низкой отдаче в виде удовлетворенности граждан от получаемых от государства товаров, работ и услуг на единицу вложенных средств. [13]
2.2. Перспективный план развития расходов бюджета в 2008г – 2010гг.
В ближайшей перспективе планируется дальнейший рост расходов федерального бюджета. В проекте бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 – 2010 гг. расходы составляют 5 781 044 997 тыс. рублей. Соответственно растут расходы по конкретным статьям финансирования (см. приложение 2).
Объем непроцентных расходов в 2008 году составит 6 382 400 млн. руб. В 2009 и 2010 годах их объем возрастет до 7 238 600 млн. руб. и 7 842 800 млн. соответственно.[14]
Планируются некоторые изменения в структуре расходов: сократить долю расходов на общегосударственные вопросы, национальную оборону; рост предусматривается в сфере социальной политики, национальной экономики и межбюджетных трансфертов. Это обусловлено реализацией национальных программ и ориентировкой на экономический рост РФ.
Также в 2008г. предусматривается появление новых статей расходов, таких, как «Модернизация внутренних войск, войск гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов», «Заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов», «Санитарно-эпидемиологическое благополучие», «Охрана семьи и детства» и др.