Глава №4. Основы устойчивого государственного управления лесами
Контрольные вопросы:
Какие политические, экономические, экологические и социальные условия необходимы для устойчивого лесопользования?
К политическим условиям, обеспечивающим устойчивое развитие, относятся: достижение политической и социальной стабильности; реализация конституционных прав и свобод граждан; формирование гражданского правового общества; законодательное закрепление прав собственности на все природные ресурсы и их конституционная защита.
Экономические условия для устойчивого развития создаются через финансовые механизмы инвестирования части доходов от природопользования в сохранение природных ресурсов в интересах будущих поколений и в поддержание благоприятной окружающей среды.
Экологические условия для реализации устойчивого развития создаются путем: развития фундаментальных и прикладных научных исследований в области природопользования и внедрения их результатов; снижения материалоемкости и энергоемкости технологических процессов, обеспечивающих эксплуатацию природных ресурсов и их переработку в продукцию конечного потребления, с широким применением экологически чистых технологий обеспечения воспроизводства возобновляемых природных ресурсов, с соблюдением принципа неистощительного пользования;
Социальные условия для устойчивого развития имеют место лишь в том случае, если: общество согласно на снижение доли добавлен" ной стоимости, направляемой на личное потребление граждан, и на ряд ограничений в физическом потреблении ресурсов ради сохранения качественной окружающей природной среды;
2. Дайте определение лесной политики.
Лесная политика — это принятый правительством страны документ, составленный на основе соглашения, достигнутого в результате переговорного процесса между правительством и заинтересованными сторонами по определению направленности и принципов предпринимаемых действий по развитию лесного сектора, устойчивому использованию и сохранению лесов во благо общества в согласии с национальной социально-экономической и экологической политикой.
3. Почему собственность на леса является важным фактором, формирующим систему лесных отношений?
Собственность на леса является важным фактором, формирующим систему лесных отношений, так как через право собственности реализуются интересы государства, общества и частного бизнеса.
4. Как соотносятся между собой лесная политика, лесное законодательство и целевые программы развития лесного сектора?
Лесная политика не должна подменять собой ни лесное законодательство, ни федеральные целевые программы в области лесопользования. Она обеспечивает политические условия и устанавливает долговременные цели развития лесного сектора. Лесное законодательство создает правила, которыми должны руководствоваться субъекты лесных отношений для того, чтобы достичь поставленных целей. Никакие нормативные акты в области управления лесами не должны противоречить лесной политике страны. Федеральные и региональные целевые программы в лесном секторе должны предусматривать конкретные мероприятия и показатели, обеспечивающие достижение целей лесной политики при соблюдении требований лесного законодательства.
5. Какие полномочия в области лесных отношений осуществляются на федеральном уровне?
Лесным кодексом определены следующие полномочия Рослесхоза в области лесных отношений:
l установление возрастов рубок и порядка исчисления расчетной лесосеки;
l установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается;
l утверждение формы лесной декларации, порядка ее заполнения и подачи;
l установление правил заготовки древесины;
l установление правил заготовки живицы;
l установление правил заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений;
l установление правил заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов;
l установление правил использования лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных и лекарственных растений;
l установление правил использования лесов для осуществления научно-исследовательской и образовательной деятельности;
l установление правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности;
установление порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, а также разработки месторождений полезных ископаемых;
установление порядка использования лесных участков для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов;
установление правил использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов;
установление формы отчета об использовании лесов и порядка представления этого отчета;
установление порядка определения кадастровой стоимости лесных участков;
установление правил пожарной безопасности в лесах;
установление правил санитарной безопасности в лесах;
установление порядка организации авиационных работ по охране и защите лесов и выполнения этих работ;
установление особенностей охраны, защиты, воспроизводства лесов, а также разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов
установление формы отчета об охране и о защите лесов и порядка его представления;
установление правил лесовосстановления; установление правил лесоразведения;
установление правил ухода за лесами; установление порядка использования районированных семян основных лесных древесных пород;
установление формы отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении и порядка представления этого отчета;
проектирование лесничеств, лесопарков, эксплуатационных и защитных лесов, ОЗУ, установление порядка проведения лесоустройства;
утверждение формы примерного договора аренды лесного участка;
установление ставок платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности;
установление порядка подготовки и заключения договоров купли-продажи лесных насаждений;
прочие установленные Лесным кодексом.
6. Как институционально организовано государственное управление лесами на федеральном уровне?
Государственное управление в области лесопользования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляет Правительство РФ - непосредственно или через уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти. В соответствии с утвержденным в 2010 г. положением Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно"-правовому регулированию в области лесных отношений принадлежат Министерству природных ресурсов и экологии РФ. Федеральные полномочия в сфере лесных отношений на региональном уровне реализуются через департаменты лесного хозяйства. Свои полномочия Рослесхоз выполняет не только через департаменты лесного хозяйства, но и через подведомственные организации и учреждения.
7. Как организована деятельность учреждений, осуществляющих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг в области лесных отношений?
В соответствии с новыми требованиями федерального законодательства учреждения в течение 2011 г. изменили свою организационно-правовую форму, будучи преобразованными либо в казенные, либо в бюджетные, либо в автономные. Казённые учреждения выполняют государственные функций, предоставляют государственные услуги, источником финансирования является бюджетная смета. Бюджетные учреждения выполняют услуги и работы для государственных нужд и нужд заказчиков, источником финансирования являются бюджетные субсидии, средства заказчиков по договорам. Автономные учреждения выполняют услуги для нужд заказчиков по договорам, источник финансирования – средства заказчиков по договорам.
8.Какие полномочия в области лесных отношений реализуют департаменты лесного хозяйства в федеральных округах, находящиеся в подчинении Федерального агентства лесного хозяйства?
Департаменты лесного хозяйства в федеральных округах, будучи территориальными органами Рослесхоза, осуществляют функции федерального лесного надзора и контроля: за реализацией органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий в сфере лесных отношений.
9.Как оценивается деятельность органов государственной власти субъектов РФ по выполнению ими переданных полномочий в сфере лесных отношений?
6 марта 2012 г. Правительством РФ было принято постановление № 194 «Об утверждении критериев оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений».
Установленные этим постановлением критерии оценивают деятельность органов государственной власти субъектов РФ по следующим направлениям:
1) использование лесов, расположенных на землях лесного фонда, — 4 показателя;
2) организация и обеспечение охраны лесов от лесных пожаров — 4 показателя;
3) организация и обеспечение воспроизводства лесов, расположенных на землях лесного фонда, — 9 показателей;
4) организация и обеспечение защиты лесов, расположенных на землях лесного фонда, — 4 показателя;
5) осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лес" ной охраны) — 6 показателей;
6) финансово-экономическая организация деятельности по реализации органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий — 5 показателей.
10.Как институционально организовано государственное и хозяйственное управление лесами в субъектах РФ?
Государственное управление лесами в субъектах РФ включает:
осуществление полномочий в области лесных отношений, установленных статьей 82 Лесного кодекса по отношению к лесным участкам, находящимся в собственности субъектов РФ;
осуществление полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных органам государственной власти субъектов РФ.
Ответственность за осуществление полномочий в сфере лесных отношений несет высшее должностное лицо субъекта РФ (губернатор), которое утверждает по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти структуру органов, исполняющих государственные функции и предоставляющих государственные услуги в области лесных отношений.
o Центральное место в системе государственного управления лесами в субъектах РФ занимают лесничества и лесопарки, правовое поле деятельности которых установлено статьей 23 Лесного кодекса. Реализация лесохозяйственных регламентов в лесничествах и лесопарках обеспечивается лесничими, порядок деятельности которых устанавливается органами государственной власти.
11.В каком правовом статусе осуществляют свою деятельность лесничества?
Около четверти субъектов РФ создали лесничества в правовом статусе территориальных органов власти, осуществляющих государственные функции и предоставляющих государственные услуги в сфере управления лесами (лесным хозяйством).
На остальной территории (3/4 субъектов РФ) лесничества являются государственными казенными учреждениями.
12.Почему административный регламент исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг может быть важным инструментом реализации лесной политики на региональном уровне?
Перевод исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг на административные регламенты значительно повысит эффективность лесоуправления в субъектах РФ, заменив централизованную модель лесоуправления его функциональной организацией.
Функциональная организация обеспечивает более высокую оперативность при достижении конечных результатов в процессе выполнения принятых решений, снижение трудоемкости исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, устранение дублирования управленческих действий, создание условий для контроля, за результатами исполнения государственных функций.
Благодаря таким свойствам административные регламенты становятся основными инструментами, позволяющими органам государственной власти субъектов РФ эффективно осуществлять переданные им полномочия в сфере лесных отношений.
13.Какие основные положения должны содержаться в административном регламенте исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг?
Структура административного регламента может включать в себя следующие разделы:
I. Правовые и нормативные основания выполнения государственной функции и предоставления государственной услуги.
II. Административные действия, выполняемые работниками органа управления лесами в субъекте РФ и в лесничестве.
III. Порядок взаимодействия работников органа государственного управления лесами в субъекте РФ и лесничеств с хозяйствующими субъектами, федеральными органами государственной власти, общественностью (прямая и обратная связь).
IV. Промежуточные и конечные результаты исполнения государственной функции или предоставления услуги (виды и формы отчетности).
V. Трудоемкость исполнения государственной функции (услуги).
VI. Требования, предъявляемые к квалификации работников для исполнения государственной функции (уровень образования, стаж работы и т. п.).
14.В каких случаях осуществляется доступ к использованию лесов на базе договоров аренды без проведения аукциона?
Без проведения аукциона договоры аренды лесных участков заключаются в случаях:
1) использования лесов для:
ведения охотничьего хозяйства;
выполнения работ по геологическому изучению недр для разработки месторождений полезных ископаемых;
строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов;
строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;
2) реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.
15.Как институционально организован доступ к использованию лесов в условиях аренды лесного участка?
1.Использование лесов может быть следующих видов:
заготовка древесины;
заготовка живицы;
заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;
заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;
осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;
ведение сельского хозяйства;
7)осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;
осуществление рекреационной деятельности;
создание лесных плантаций и их эксплуатация;
выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;
10а) выращивание посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев);
выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;
строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;
строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов;
переработка древесины и иных лесных ресурсов;
осуществление религиозной деятельности;
иные виды, определенные в соответствии с частью 2 статьи 6 настоящего Кодекса.
2.Леса могут использоваться для одной или нескольких целей, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, если иное не установлено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
16.Какие коррупционные риски существуют при использовании лесов в системе арендных отношений?
Коррупционные риски при организации доступа к использованию лесов создаются:
1)преференциями для отдельных случаев доступа физических и юридических лиц к получению прав на использование лесов;
2)безаукционным доступом к использованию лесов для заготовки древесины при реализации инвестиционных проектов;
3)неопределенностью в оценке предмета аукциона и установлении его начальной цены, а также в понимании термина «продажа прав» на заключение договора аренды лесного участка и договора купли-продажи лесных насаждений;
4)отсутствием механизмов общественного контроля, непрозрачностью принимаемых решений.
17.Какие инструменты предложены законодательством для обеспечения устойчивого лесоуправления?
В качестве инструментов государственного управления лесами в Лесном кодексе РФ определены:
· лесной план субъекта РФ;
· лесохозяйственный регламент;
· проект освоения лесов;
· государственная или муниципальная экспертиза проекта освоения лесов;
· лесная декларация;
· государственная инвентаризация лесов;
· государственный лесной реестр;
· государственный кадастровый учет лесных ресурсов;
· государственная регистрация прав на лесные участки и сделок с ними.
18.Какие задачи в области государственного и хозяйственного управления лесами решает лесной план субъекта РФ?
Лесной план субъекта РФ призван:
o обеспечить устойчивое развитие территорий через планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов;
o установить основы освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков.
19.Какие задачи в области государственного управления лесами призван решать лесохозяйственный регламент?
Лесохозяйственный регламент является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества или лесопарка.
Он призван решать вопросы использования лесов, возраст рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования, ограничения использования лесов в случаях запрета на осуществление одного или нескольких видов их использования, запрета на проведение рубок, иных ограничений, установленных
Лесным кодексом РФ и другими федеральными законами, а также вопросы охраны, защиты и воспроизводства лесов.
20.Какие задачи в области управления использованием лесов призван решать проект освоения лесов?
Проект освоения лесов направлен на обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного использования лесов в соответствии с разрешенными видами.
21.Почему и как разрешительная форма доступа к использованию лесов заменена заявительной формой — через подачу лесной декларации?
Новый Лесной кодекс не предусматривает выдачу лесорубочных билетов, ордеров и лесных билетов и вводит понятие «лесная декларация» - заявление об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов.
Таким образом, необходимо отметить, что разрешительный порядок использования лесов заменяется заявительным.
22.Как формируется лесной доход от использования лесов?
Лесной доход, изымаемый в бюджетную систему, складывается из трех составляющих:
налогов всех видов и уровней;
экспортных пошлин на поставляемые за рубеж лесоматериалы;
платы за использование лесов.
Механизм установления, сбора и расходования платы за использование лесов определяется бюджетным и лесным законодательством.
Финансовые отношения между органами государственной власти и хозяйствующими субъектами, использующими леса, формируются с 1997 г. по настоящее время на базе утверждаемых Правительством РФ ставок, которые до принятия Лесного кодекса 2006 г. назывались минимальными. Утверждаемые Правительством РФ ставки полностью сохранили дифференциацию. В 2005 г. платежи за использование лесов утратили свой налоговый статус, и эти функции перешли к Федеральному агентству лесного хозяйства.
В отношении платы за использование лесов Лесной кодекс определяет следующее:
Использование лесов в Российской Федерации является платным.
За использование лесов вносится арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений.
Размер арендной платы по договору купли-продажи лесных насаждений определяется в соответствии со статьями 73 и 76 Лесного кодекса.
Для лесных участков, находящихся в федеральной собственности, ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка устанавливаются Правительством РФ.
23.Как формируется и распределяется плата за использование лесов при аренде лесных участков?
Арендная плата по договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, представляет собой денежную сумму, которую арендатор (гражданин или юридическое лицо) обязан вносить в федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ или в бюджет муниципального образования. Арендные платежи распределяются между бюджетами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с бюджетным законодательством.
При аукционной форме доступа к использованию лесов фактический размер арендной платы или цены заготовленной древесины по договорам купли-продажи лесных насаждений является результатом конкуренции, механизм которой установлен статьей 80 Лесного кодекса: «Аукцион проводится путем повышения начальной цены пред " мета аукциона (начального размера арендной платы или начальной цены заготовляемой древесины) на “шаг аукциона”».
24.Каким образом можно реформировать экономическую организацию использования и воспроизводства лесов?
Реформация может быть осуществлена двумя путями:
При первом подходе средства на воспроизводство лесов в размере установленных нормативов переводятся арендатором на специальный депозитный счет в банке, что учитывается соответствующим снижением платы за использование лесов, в той ее чисти, которая поступает в региональный бюджет. Когда выполненные лесохозяйственные работы принимаются лесничеством, средства с депозитного счета возвращаются арендатору. При втором подходе часть платы за использование лесов, которая поступает в бюджет субъекта РФ, централизуется в виде либо целевого фонда на воспроизводство лесов, либо специальной статьи для оплаты расходов арендаторов при создании ими лесохозяйственной продукции.